En ny trend av politisk styrning
Runt om i Europa arbetar regeringar i allt högre utsträckning efter idealet att man bör samarbeta med det omgivande samhället, både med privata och ideella aktörer. Formerna för dessa samarbeten skiftar naturligtvis, men partnerskapsmodellen har blivit en av samtidens mest centrala modeller för samverkan mellan staten och andra aktörer. Varför inrättar då stater och regeringar partner- skap? Vad är nyttan med partnerskap sett från statens perspektiv? Det finns säkert flera svar på den frågan. Till viss del handlar tren- den att reglera med hjälp av partnerskap sannolikt om staters ökande beroende av samhällets aktörer. När man talar om partner- skap är det oftast Privat/Offentliga partnerskap som avses och inte sällan handlar det om den offentliga sektorns behov av att finna bredare finansieringsmöjligheter för omfattande samhällsprojekt. Det kan gälla att bygga vägar, broar, utveckla flygplan m. m. Men den offentliga sektorn står inför många olika utmaningar som inte enkom kan reduceras till finansieringsproblem. Även om den of- fentliga sektorn skiftar till storlek, funktion och utformning i de europeiska länderna tyder aktuell forskning på att den ökade an- vändningen av partnerskap som styrningsform hänger samman med en önskan om att å ena sidan effektivisera och förstärka den offentliga verksamheten och å andra sidan att minska densamma. Inom diskussionen om privat-offentliga partnerskap lyfter man ofta fram följande faktorer (Osborne 2000, Mörth & Sahlin- Andersson 2006):
x En önskan om att modernisera den offentliga sektorn och dess verksamhet
x Få tillgång till privat finansiering för offentliga tjänster x En legitimitetsskapande åtgärd
x Ett sätt att hantera eller dela på risker x Ett sätt att skära ner på offentliga utgifter
x En form för delning av inflytande och mer utvecklade hori- sontella relationer mellan stat och samhällets aktörer Inom den akademiska litteraturen tolkas detta ofta som en för- skjutning från styrning via government (politik genom tvingande regler, statscentrerad) till styrning via governance (offentliga, priva- ta och ideella aktörer i samarbete, frivilliga regler för deltagande m.m.). Motiven till Equalprogrammet är delvis andra och kompli- ceras av det faktum att finansieringen för programmet delas mellan de inblandade partnerna och kommissionen. Att förstå program- met ur ett styrnings- och regleringsperspektiv kompliceras även av det faktum att det är ett program och initiativ som utformats på överstatlig nivå, men sedan förhandlats och omformulerats på na- tionell nivå.
Equal i Sverige och andra länder
Oavsett hur vi förhåller oss till Equalprogrammets konstruktion finns det all anledning att ta till oss de frågor som ofta förknippas med partnerskapsforskningen: Innebär utvecklingen av partnerskap en reell maktförskjutning från den offentliga sfären till den privata och/eller den ideella sfären? Får de offentliga makt- och reglerings- formerna ge vika för privata och ideella makt- och regleringsfor- mer? Eller är partnerskapsmodellen kanske snarare ett nytt sätt för regeringar att reglera i en allt mer komplicerad värld, dvs. att regle- ra verksamheter och aktörer som man inte längre kan lagstifta om? (jfr. Mörth & Sahlin-Andersson 2006: 18).
Dessa teoretiska resonemang ger oss viss insikt om bakgrunden till trenden med partnerskap i Sverige och i flera andra europeiska länder. Men de partnerskap som analyseras i denna rapport har en speciell utformning i och med att de ingår som delar i ett EU- finansierat politiskt program där respektive partnerskap – idealt
sett – skall bestå av aktörer från den offentliga, den privata och den ideella sektorn. EU har, inte minst genom Equalprogrammet, aktivt främjat partnerskapsmodeller. Analyserna i denna rapport visar emellertid att de olika medlemsländerna implementerar sina Equalprogram på mycket skiftande sätt.
På ett mycket övergripande plan kan vi analysera denna fråga i re- lation till antalet organisationer i Equalprogrammet och de eko- nomiska resurser som organisationerna har fått ut av sitt deltagan- de. Den kartläggning som vi har gjort visar att ett stort antal svenska offentliga, privata och ideella organisationer har deltagit Equalprogrammet och för många har deltagandet inneburit ett stort kapitaltillskott, inte minst för ideella organisationer som ofta har begränsade ekonomiska resurser.
Detta är en viktig slutsats i denna rapport. Vi kan konstatera att i genomsnitt omfattar det svenska Equalprogrammet en medelstill- delning på drygt 86 miljoner euro (drygt 800 miljoner svenska kronor). Även om en väsentlig del av dessa medel gått till offentliga organisationer, vilket vi kommer tillbaka till nedan, har det ändå inneburit ett väsentligt ekonomiskt bidrag för många ideella orga- nisationer och en möjlighet att utveckla sin organisation, anställa personal för att arbeta med organisationens kärnfrågor, utveckla nödvändig kompetens inom organisationen m. m. Detta är en vik- tig poäng, inte minst eftersom stora delar av forskningen om den ideella sektorn hittills har förbisett EU:s roll för medlemsländernas politiska utveckling och för den ideella sektorns arbete. I ett euro- peiskt perspektiv kan vi konstatera att det svenska Equalprogram- met inte avviker från genomsnittet bland de deltagande medlems- länderna, snarare är det så att det svenska programmet markerar genomsnittet, där Holland och Frankrike utmärker sig som pro- grammets ”vinnare och förlorare”.
Genomslaget i organisationslandskapet
Equalprogrammet har haft ett omfattande genomslag i det svenska organisationslandskapet. En slående illustration är att 635 svenska organisationer engagerat sig i detta EU-program. Bland de delta- gande organisationerna finner vi en flora av skiftande organisatio-
ner. Vår genomgång visar att flera av de största myndigheterna är representerade. Det gäller också fackföreningar och arbetsgivaror- ganisationer. Bland de ideella organisationerna deltar exempelvis kvinno-, handikapp- och invandrarorganisationer, svenska kyrkan och andra religiösa samfund. Dessutom har kooperativ och privata företag deltagit i Equal. I många fall har partnerskapen engagerat organisationer från olika delar av landet, men många har också haft en mer avgränsad geografisk spridning och framför allt enga- gerat organisationer regionalt och lokalt. Med andra ord har ett stort antal svenska organisationer – på frivillig basis – valt att en- gagera sig i programmet, arbeta efter dess målsättningar och också med partnerskapsmodellen som samverkansform. Det innebär att organisationerna har ingått partnerskap med varandra, underkas- tat sig programmets mål och regler och sökt och upprätthållit kon- takt med partnerskap i andra EU-länder. Det är en intressant forskningsuppgift att vidareutveckla i vilken mån som EU:s pro- gram och initiativ för in nya värderingar och influenser i den svenska socialpolitiken, hur den omskapas och efter vilka princi- per.
De underlag som låg till grund för Equalprogrammet angav att det var av vikt att aktörer från olika delar av samhället arbetade till- sammans och med ett gemensamt syfte. Detta överensstämmer väl med forskares övergripande beskrivningar av partnerskapsmodel- len.
Våra analyser påvisar emellertid en betydligt mer komplicerad verklighet rörande vilka organisationer som deltar och vilka de ”väljer” att samarbeta med. Det svenska Equalprogrammet ut- märks nämligen av ett relativt högt antal offentliga organisationer och färre ideella organisationer. Om vi jämför med data som kommissionen samlat in kan vi konstatera att i Storbritannien, Spanien, Tyskland, Belgien och Frankrike är de ideella organisatio- nerna i majoritet (med viss variation avseende fördelning i pro- grammets första fas och dess andra fas). I många fall motsvaras det höga deltagande av de ideella organisationerna med ett lägre delta- gande från de offentliga organisationerna. Och endast i Grekland finner vi att andelen privata organisationer når upp till en tredjedel
av det totala antalet deltagande organisationer. Generellt sett är andelen privata organisationer anmärkningsvärt liten, särskilt med tanke på Equals målsättningar om att bidra till att grupper som står långt ifrån arbetsmarknaden skall komma i arbete.
Våra egna analyser ger en mer precis värdering av fördelningen mellan olika typer av organisationer i det svenska programmet. To- talt uppgår antalet offentliga organisationer till nästan hälften och de ideella organisationerna till drygt 40 procent av deltagarna. De privata aktörerna är i klar minoritet i och med att endast tio pro- cent av deltagarna kommer från den privata sektorn.
I ett europeiskt perspektiv framstår således den svenska varianten som ett specialfall genom den offentliga sektorns starka ställning i Equalprogrammet. Den offentliga sektorns ställning har inte heller försvagats i övergången från fas ett till fas två, utan snarare tvärt- om. Oavsett om vi lutar oss mot kommissionens empiriska analy- ser eller om vi utgår från vår egen databas kan vi dra följande slut- satser:
x andelen offentliga organisationer har ökat mellan de två faserna,
x andelen ideella organisationer är oförändrad (projektets databas) eller minskar (ECDB) och
x andelen privata organisationerna är oförändrad (ECDB) al- ternativt minskar avsevärt (projektets databas).
Med andra ord, vi kan slå fast att det svenska Equalprogrammet inte bara domineras av offentliga organisationer, utan också att dessa har befäst sin ”ställning” som den dominerande sektorn inom Equalprogrammet. Detta är ett intressant resultat med tanke på programmets ambition att arbeta med partnerskapsmodeller och inte minst mot bakgrund av de målsättningar som låg till grund för programmet, dvs. empowerment och delaktighet för de mest utsatta grupperna.
Equalprogrammet och det ideella organisationslandskapet
Till den ideella sektorn räknas bland annat religiösa organisatio- ner, bildningsförbund, kulturella föreningar, fackföreningar, ar- betsgivarorganisationer, handikapporganisationer, organisationer verksamma inom social omsorg m. m. Listan kan göras lång. Mot bakgrund av analyserna i denna rapport kan vi konstatera att bland de deltagande ideella organisationerna finner vi en tydlig övervikt av organisationer som kan hänföras till arbetsmarknadens parter och intresseorganisationer för svaga och diskriminerade grupper i samhället. Eftersom Equalprogrammet har som syfte att få ut människor i arbete och att bryta utanförskap är detta knap- past förvånande. Att övriga organisationer har en svagare represen- tation i Equalprogrammet kan bero på att sysselsättning och ar- betsmarknadsdeltagande så tydligt framställts som nyckeln till in- kludering för de grupper som lever i utanförskap.
Bland de ideella organisationerna är det ett mindre antal som har en ”social inriktning”, dvs. som har som sitt främsta syfte att öka välfärden för individer och grupper i samhället. Men det finns rela- tivt många organisationer som har en brukarprofil, dvs. organisa- tioner som har en ”vi för oss” prägel. Enligt våra analyser har två tredjedelar av de socialt inriktade organisationerna en brukarprofil.
Ideella organisationers deltagande och inflytande
En av de centrala frågeställningarna i denna rapport rörde i vilken utsträckning och på vilket sätt de ideella organisationerna har lyckats tillskansa sig deltagande och inflytande i Equalprogrammet. I allmänhet kan man konstatera att det svenska Equalprogrammets specifika utformning stämmer väl överens med vårt lands socialpo- litiska struktur. Man skulle kunna tala om spårbundenhet. Men även om offentliga organisationer dominerar numerärt sett innebär detta inte att andra organisationer förblivit ”lottlösa”. För att för- stå i vilken grad som ideella organisationer har lyckats att tillskan- sa sig resurser (ekonomiska, organisatoriska, symboliska, politiska) krävs det att vi nyanserar analysen något.
Enligt definitioner av partnerskap kännetecknas dessa av:
x att vara varaktiga samarbeten mellan stat och samhällets olika aktörer,
x att de deltagande aktörerna gemensamt definierar och ut- vecklar lösningar för samhällsproblem av skiftande slag, x att aktörerna som deltar definierar sig som jämställda
partners,
x att det gemensamma arbetet skall leda till en bättre lösning än om aktörerna arbetar enskilt,
x att skiftande aktörer tar ett gemensamt ansvar för samhäl- lets utveckling (Mörth & Sahlin-Andersson 2006).
Det finns mycket att säga om dessa kännetecken och inte minst när man börjar undersöka hur partnerskapen fungerar i praktiken. Studier visar att partnerskap ofta står och faller med ett antal di- lemman som de deltagande aktörerna ställs inför. Ett av dessa di- lemman formuleras som självständighetsdilemmat, dvs. hur man både skall kunna arbeta tillsammans och samtidigt bevara den egna organisationens självständighet och särart. Vem skall man vara lojal med? Var skall resurser koncentreras? Ett annat dilemma som ofta framhålls i den aktuella forskningen är problematiken rö- rande ansvar och legitimitet. Detta ansvarsdilemma beror på part- nerskapets ambition av att vara en platt organisation med ett om- fattande engagemang av jämlika parter. Men i praktiken är det ofta svårt att jämka samman beslutsrutiner och organisationskultu- rer. Makt och resurser har utan tvivel betydelse när aktörerna för- söker att lösa dessa frågor.
I våra analyser har vi visat att anledningarna till att organisatio- nerna deltar i Equalprogrammet och i utvecklingspartnerskapen skiftar. I många fall anges att arbetet syftar till att stödja utsatta gruppers inträde på arbetsmarknaden, i andra fall är syftet snarare att skapa goodwill för det egna företaget genom att samverka med andra organisationer. Även i de utvärderingar som gjorts av ut- vecklingspartnerskapen framgår skiftande mål och syften med de enskilda organisationernas deltagande i programmet, allt från att skapa internationella kontakter, profilera organisationen som en
ansvarstagande organisation till att möta ett specifikt behov hos den utsatta gruppen. Målsättningarna behöver inte stå i strid med varandra och det är möjligt att flera av partnerskapen har förmått att skapa ett sådant arbetsklimat att alla mål kan uppnås, men det är kanske mer troligt att de skiftande målsättningarna har skapat turbulens och irritationsmoment i samarbetet.
Sannolikt har splittringstendenserna förstärkts av det faktum att den svenska regeringen valde att ge det nationella programmet en mycket generell utformning. Länders skiftande tolkningar rörande vilka målsättningar som skall vara vägledande för det nationella programmet har uppmärksammats i internationella utvärderingar. Utvärderarna noterade också att Sverige valde de mest generella temana, som varit öppna för många skiftande tolkningar och rymt flera olika målgrupper.
En inbyggd motsägelsefullhet i partnerskapens utformning är det faktum att det finns vissa positioner inom partnerskapen som är mer betydelsefulla än andra, exempelvis att inneha posterna som stödmottagare eller som koordinator. Dessa positioner ger den en- skilda organisationen en möjlighet att påverka varje led i partner- skapets arbete, ha en central roll i att styra över de ekonomiska re- surserna inom partnerskapet m. m.
Analyserna av vilka typer av organisationer som är stödmottagare respektive koordinator visar att det funnits litet intresse/möjligheter för privata organisationer att ikläda sig dessa roller och att det återigen är de offentliga organisationerna som dominerar. Även om också många ideella organisationer har haft rollen som stödmotta- gare och koordinator är skillnaden gentemot de offentliga organi- sationerna avsevärd. En av anledningarna till att offentliga organi- sationer (som kommuner och statliga myndigheter m.fl.) står som stödmottagare och koordinatorer är sannolikt att ESF-rådet för- väntar sig att organisationen har en viss stabilitet, kompetens och tydliga rutiner när det gäller att hantera projekt i mångmiljonklas- sen. Det finns inte heller mycket som talar för att detta kommer att förändras, tvärtom. När den europeiska socialfonden gick in i en ny programperiod för åren 2007-1013 bestämdes det att endast of-
fentlig sektor får vara stödmottagare. Dessutom har kommissionen inte längre samma möjligheter att styra programmedlen.
Frågor för fortsatt forskning
Vad blev det av ”den största mångfaldssatsningen” i EU: s histo- ria? Hur lyckades kommissionen med sina försök att styra arbets- marknadspolitiken genom direktiv om partnerskap, transnationellt samarbete, nytänkande, jämställdhet, delaktighet och empower- ment? I vilka avseenden har nya möjligheter för marginaliserade grupper öppnats genom deltagande i Equal och i vilken utsträck- ning har etablerade praktiker och maktstrukturer utmanats? Den kartläggning som vi har gjort kan inte ge svar på alla dessa frågor, för det krävs närmare studier av enskilda partnerskap och organisationer samt av de konkreta insatser som genomförts. Vad vi emellertid kan konstatera är att sammanlagt 55 så kallade bru- karorganisationer har deltagit i det svenska Equalprogrammet. Att antalet halverades i den andra omgången kan delvis bero på att deltagande inte bara krävde stort engagemang utan även betydande organisatoriska och administrativa resurser. Starka, väletablerade organisationer torde som regel ha haft bättre förutsättningar att hantera de administrativa krav som var kopplade till utvecklings- arbetet, vilket snarare än utmana kan befästa rådande maktstruk- turer. Men det finns ett antal ideella brukarorganisationer som up- penbarligen har kunnat dra nytta av Equalprogrammet. De har lärt sig vad som krävs och har utvecklat EU-kompetens, fortsatt sitt engagemang och har inte bara utövat inflytande i sina respektive utvecklingspartnerskap utan också i de tematiska nätverk som har bildats på nationell och europeisk nivå. Dessa organisationer har genom Equal lyckats stärka sin ställning och fått ökat handlingsut- rymme.
REFERENSER
Adams, R. (2003) Social Work and Empowerment. Hampshire, England: Pal-
grave Macmillan.
Ahrne, G. & Papakostas, A. (2002) Organisationer, samhälle och globalise-
ring. Tröghetens mekanismer och förnyelsens förutsättningar. Lund: Stu- dentlitteratur.
Amnå, E. (red.) (2005) Civilsamhället. Några forskningsfrågor. Stockholm:
Riksbankens jubileumsfond i samarbete med Gidlunds förlag.
Andersson, M. Svensson, L. Wistus, S. & Åberg, C. (2005) Om konsten att
utveckla partnerskap. Arbetslivsintitutet 2005.
Atkinson, T. (2002) ”Social Inclusion and the European Union” i Journal of
Common Market Studies 40(4):625-43.
Attström, K. Ejler N. Björner, N. Engblom, S. Hultgren, M. & Hammarberg
L. (2002) Interimsrapport Gemenskapsinitiativet Equal i Sverige. PLS
Rambøll och Institute of Public Management AB.
Attström, K. Ejler N. Björner, N. Engblom, S. Hultgren, M. & Hammarberg
L. (2003) Halvtidsutvärdering Equal i Sverige. PLS Rambøll och Institute of
Public Management AB.
Bergmark, Å. (1994) Från bidrag till ersättning? Om kommunernas stöd till de
frivilliga organisationerna inom den sociala sektorn. Sköndalsinstitutets skriftserie 1. Stockholm: Sköndalsinstitutet.
Boalt, G & Bergryd, U. (1974) Centralförbundet för socialt arbete. Ett kapitel
i svensk socialpolitik. Karlskrona: Abrahamssons.
Borras, S. and Jacobsson, K. (2004) ”The open method of co-ordination and
new governance patterns in the EU” i Journal of European Public Policy,
11, 2: 185–208.
Bouget, D. & L. Proteu (2002) ”National and Supranational Government- NGO Relations: Anti-discrimination policy formation in the European Un-
ion” i Public administration and development. Vol. 22, pp. 31-37.
Christiansen, T. (2005) Towards Statehood? The EU´s move towards Consti-
tutionalisation and Territorialisation. Working Paper no 21. ARENA Maastricht.
Dahan, J. Gineste, S. Niget, G. Darmon, I. & Düll, N. (2005) EU-Wide Evalu-
ation of the Community Initiative Equal 2000-2006. Second Interim Re- port. 29th March 2005 Bernard Brunhes International.
Dahan, J. Gineste, S. Niget, G. Darmon, I. & Düll, N. (2006) EU-Wide
Evaluation of the Community Initiative Equal 2000-2006. Final report. 29th
July 2006 Bernard Brunhes International.
De la Porte, C. and Pochet. P. (ed.) (2002) Building Social Europe Through the
Denvall, V. Heule, C. & Kristiansen, A. (2007) ”Brukaren och socialarbetar-
utbildningen” i Svensson, K. (red.) Normer och Normalitet i socialt arbete.
Lund: Studentlitteratur.
Denvall, V. & Wright-Nielsen, T. (2006) Innovationsparadoxen. En studie av
två försök att med nyskapande insatser lösa sociala problem. Rapportserie i socialt arbete 2005 nr 5, Växjö universitetspress.
Ederveen, S. de Groot, H. Nahuis, R. (2006) “Fertile Soil for Structural Funds? A Panel Data Analysis of the Conditional Effectiveness of European
Cohesion Policy” i KYKLOS Vol. 59:17-42
Gough, R. (1994) GIL-Projektet för lika villkor. Göteborg: Föreningen Ett
självständigt liv.
Handler, H. Koebel, B. Reiss, P. & Schratzenstaller, M. (2004) The Size and
Performance of Public Sector Activities in Europe. Paper draws on a back- ground study prepared for the European Commission's Competitiveness Report 2004
Henriksen Skov, L. (1996) Lokal frivillig organisering i nye omgivelser. Aal-
borg Universitet: ALFUFF.
Henriksen Skov L. & Ibsen, B. (red.) (2001) Frivillighedens udfordringer –
nordisk forskning om frivilligt arbejde og frivillige organisationer. Odense: Odense Universitetsforlag.
Imig, D. & Tarrow S. (2001) Contentious Europeans. Protest and Politics in
an Emerging European Polity. Lanham: Rowman & Littlefield
Jeppsson Grassman, E. (1993) Frivilliga insatser i Sverige - en befolkningsstu-
die. Frivilligt socialt arbete. Kartläggning och kunskapsöversikt. SOU 1993:82. Stockholm: Fritzes förlag.
Jeppsson Grassman, E. och Svedberg, L. (1999) ”Medborgarskapets gestalt-
ningar: insatser i och utanför föreningslivet” i Amnå, E. (red.) Civilsam-
hället. Stockholm: Fritzes. Demokratiutredningens forskarvolym nr 8. SOU 1999:84.
Johansson, C. R. (2004) Applied Participation and Empowerment at Work.
Methods, Tools and Case Studies. Lund: Studentlitteratur.
Johansson, R. (1997) Organisationer emellan. Om förhandlingar, makt och
handlingsutrymme. Lund: Studentlitteratur.
Johansson, S. (2001) Självständiga rörelser eller kommunala underleverantö-
rer? Ideella organisationers roll i välfärdssystemet. CEFOS Göteborg: Göte- borgs universitet.
Johansson, S. (2002) Sociala ideella organisationer – som kommunerna ser
dem. Om kommunernas relationer med sociala ideella organisationer. Stockholm: Socialstyrelsen.