Strukturfonderna och EU:s socialpolitiska ambitioner
Sveriges EU-inträde har påverkat den gränsdragning som sker mel- lan olika aktörers handlingsutrymme på den svenska välfärdsare- nan. Utvecklingen för de svenska företagen har länge präglats av ökad globalisering och internationalisering (Ahrne & Papakostas 2002; Johansson 1997). Men även de aktörer som organiserar väl- färd påverkas genom en ökad internationalisering. Nationalstaten har fått träda tillbaka då problemformuleringar och reformpro- gram formas och dirigeras centralt i Europa enligt en ny politisk agenda.
EU:s strukturfonder anses vara det viktigaste policyinstrumentet inom unionen för att främja medlemsstaternas regionala tillväxt samt för att snabba på konvergensprocessen mellan länderna. En tredjedel av EU:s budget går till strukturfonderna. En övergripande målsättning är att minska klyftorna inom och mellan medlemssta- terna (Ederveen et al 2006:17). Strukturfondernas huvudsyfte an- ges vara att stärka den ekonomiska utvecklingen och sammanhåll- ningen mellan medlemsstaterna genom att minska de regionala obalanserna. Dessutom syftar de till att höja arbetskraftens kompe- tensnivå, samt att stimulera områdesinriktat förändrings- och för- nyelsearbete i partnerskap mellan myndigheter, företag, organisa- tioner och enskilda.
Mellan år 2000 – 2006 har strukturfonderna haft 213 miljarder Euro eller 1800 miljarder svenska kronor att förfoga över till för-
mån för så kallade innovativa insatser (NUTEK 2001:4, Närings- departementet 2006). Ederveen, de Groot & Nahuis (2006:19) menar att faktorer som korruption, inflation och förmåga till öp- penhet inom institutionerna avgör huruvida strukturfonderna kan fungera effektivt i förhållande till ovan nämnda målsättningar. Målsättningen om en harmonisering mellan EU:s medlemsländer har stärkts inte minst sedan tio nya medlemsländer fick tillträde genom beslut år 2004. Enligt Näringsdepartementets rapport ”En nationell strategi för regional konkurrenskraft och sysselsättning 2007-2013” har de socioekonomiska skillnaderna fördubblats i unionen i samband med utvidgningen samtidigt som effekter av globalisering, teknologisk utveckling, kunskapsekonomins fram- växt, arbetslöshet, en åldrande befolkning och ökad invandring måste hanteras (Atkinsson 2002:627; Christiansen 2005:5).
Grunden för en gemensam linje i europeisk socialpolitik har skett stegvis under ett par decennier men ett avgörande steg togs i mars 2000 då europeiska rådet kom överens om en gemensam agenda för arbete mot diskriminering, arbetslöshet och social exkludering. Det så kallade Lissabonfördraget kan anses vara ett genombrott för en social strategi på samma sätt som Maastrichtfördraget tidigare hade banat väg för makroekonomiska strategier (Atkinson 2002:627). Den gemensamma sociala agendan syftade till att mot- verka marginalisering och fattigdom och tonvikt lades på kvalité gällande anställningar, socialpolitik och industriella relationer och på att identifiera socialpolitiska framgångsfaktorer (O´Connor 2005:345). Det beslutades att en europeisk socialpolitik skulle ut- vecklas och implementeras med hjälp av den så kallade öppna samordningsmetoden (open method of coordination, OMC). Den- na utgår i linje med subsidiaritetsprincipen från att socialpolitik i huvudsak förblir medlemsstaternas ansvar. Det skulle vara upp till var och en av medlemsstaterna att upprätta strategier för att uppnå de överenskomna europeiska sociala målsättningarna om social in- kludering. Den öppna samordningsmetoden har genomsyrat de program och projektformer som har finansierats genom struktur- fonderna.
Equal – EU:s satsning mot arbetslivsdiskriminering
Equal har kallats för den största mångfaldssatsningen i EU:s histo- ria och kan ses som en del av den politik som syftar till att bidra till ekonomisk och social sammanhållning inom EU. Equal är ett flerårigt program. Genom experimentella projekt utförda av orga- nisationer från olika samhällssektorer som bildar nationella och transnationella partnerskap syftar det till att påverka strukturer och policy i samhället, till förmån för grupper som är diskrimine- rade på arbetsmarknaden. Equal bygger på erfarenheter som tidi- gare har gjorts inom EU-programmen Adapt och Employment men har starkare fokus på partnerskap och empowerment/delaktighet. Andra centrala begrepp är innovation, transnationalitet och jäm- ställdhet. Vi diskuterar nedan dessa begrepp utifrån ett bredare samhälleligt perspektiv.
Partnerskapstanken är central i Equal. I de så kallade utvecklings- partnerskapen skall aktörer från såväl frivilligsektorn, den offentli- ga sektorn samt företagsvärlden ingå. Man kan i programdoku- mentet (Svenska ESF-rådet 2000:5) läsa att ”särskild vikt skall läg- gas vid deltagande av bl. a. små organisationer”. Dessutom skall utvecklingspartnerskapen ha åtminstone en samarbetspart i ett an- nat medlemsland. Hela Equalprogrammet bygger också på medfi- nansiering (skiftande beroende på land), exempelvis i Sverige på 50 %. Motiveringen till detta anges vara att man på så sätt attraherar de hängivna som är beredda att satsa något själva. Man menar också att det ger en större slagkraft och mer varaktiga resultat. Idén om partnerskap förutsätter vidare en organisation som kan klara av att administrera och koordinera partnerskapets arbete och som kan hantera utlägg av ganska stora summor i väntan på betal- ning från myndigheter.
Deltagande i ett partnerskap är i allmänhet uppdelat i tre faser. Under den första – etableringsfasen – skall problemområden identi- fieras och lösningar hittas. Utvecklingspartnerskapet formas av några organisationer som också gör den första formella ansökan. Tanken är att idéerna testas och man redovisar hur man lyckats med att fylla dem med innehåll. I den andra fasen – genomförande- fasen – skall idéerna förverkligas och partnerskap och rutiner for-
meras nationellt och internationellt. Det är i denna fas som projek- ten skall genomföras och metoderna prövas. Under spridningsfasen - den tredje fasen - är tanken att de samlade resultaten från part- nerskapen skall påverka praxis inom politik och näringsliv såväl nationellt som inom hela EU. Spridningsfasen är egentligen tänkt att pågå parallellt med genomförandefasen. Alla Equalprojekt skall ha någon form av utvärdering kopplad till sig. Dessutom erbjuds partnerskapen att ingå i nationella och eventuellt även internatio- nella temagrupper där extra medel för spridning tillskjuts för ge- mensamma frågor.
Partnerskap mellan privata och offentliga organisationer är idag mycket vanligt förekommande internationellt och hänvisas ibland till genom förkortningen PPP (Public Private Partnership). I boken
Privat Offentliga Partnerskap (Mörth & Sahlin-Andersson 2006) lanseras en svensk översättning och förkortning – POP. Mörth & Sahlin-Andersson (2006: 12) poängterar att trots att benämningen ger intryck av att det är två parter – privata och offentliga – som samverkar, omfattar partnerskapen ofta även en tredje part; frivil- ligorganisationer.
Idéerna om partnerskap kan ses som uttryck för en utveckling från
government-strategier till governance-metoder. I nedanstående modell från Mörth & Sahlin-Andersson (2006:22) försöker förfat- tarna klargöra skillnaderna mellan dessa två styrningsformer:
Hierarki (Government)
Nätverk (Gonvernance)
Reglerare Offentliga aktörer Offentliga och privata
aktörer
Typ av regler Tvingande regler Frivilliga regler
Styrmodell Statscentrisk Samhällsbaserad
Samarbete mellan privata och offentliga organisationer
Partnerskap ingås som framgår av ovanstående tabell på frivillig bas och det rör sig ofta om formella uppgörelser i form av skrivna kontrakt inom ramen för specifika projekt (Rosenau 2002). Inom Equal kan partnerskapen vara geografiska eller sektoriella (Svenska ESF-rådet 2000: 74). Geografiska partnerskap grundas på geogra- fiska förhållanden och sammanför relevanta aktörer från ett geo- grafiskt avgränsat område medan sektoriella partnerskap avser en sektor, bransch eller en målgrupp.
Linder (2002) beskriver hur partnerskapen motiveras både av en önskan att stärka och effektivisera den offentliga sektorn och att minska den. Han menar att det finns olika motiv för partnerskap. Dels finns det en önskan att modernisera den offentliga sektorn. Genom att bilda partnerskap med privata organisationer kan man få tillgång till privat finansiering för offentliga tjänster. Partnerska- pande kan också vara en legitimitetsskapande åtgärd i sig och ett sätt att hantera eller dela på risker. Man kan även se strävan mot partnerskap som en önskan att skära ned på offentlig verksamhet genom ökad samverkan med andra parter och en annan fördelning av inflytandet.
Mörth och Sahlin-Andersson (2006:19) hävdar att studier av vad som händer i dessa nya samhällskonstellationer kan ge god infor- mation om samhällets utveckling:
Distinktionen mellan privat och offentligt är en av samhällets grundläggande dikotomier (Weintraub 1997). En pågående dis- kussion och en utvecklad forskning av den mångfacetterade och föränderliga relationen mellan offentligt och privat utgör därför en av grundpelarna för att förstå samhällets utveckling och styrning. Studiet av privatoffentliga partnerskap utgör en god utkikspunkt för sådana analyser av samhällets utveckling.
Equalprogrammen styrs även av en uppsättning mål. Ett av dessa är ambitionen om nyskapande och innovation. Innovation har se- dan en tid varit ett ledord som kopplats till tillväxt, särskilt inom teknologisk och regional utveckling (se t ex www.Vinnova.se). Numera kopplas begreppet också till social utveckling och inom
EU lanseras något som Denvall & Wright-Nielsen (2006:27) kallar för den tredje generationens innovationspolitik. Den innebär en ökad uppmärksamhet på offentlig politik och arbetsmarknad och socialpolitik blir nya områden för innovativa försök.
Inom Equalprogrammet skiljer man på tre typer av nytänkande med olika syften (Svenska ESF-rådet 2000:73):
x Utveckling av nya metoder, verktyg eller handlingssätt och förbättring av befintliga metoder (processinriktat nytän- kande).
x Utveckling och formulering av nya mål och tillvägagångs- sätt för att identifiera nya och lovande kompetensområden och öppna nya sysselsättningsmöjligheter på arbetsmark- naden (målorienterat nytänkande).
x Utveckling och förslag som avser förändringar av politiska och institutionella strukturer (strukturorienterat nytänkan- de).
Som en del av arbetet med att utveckla en integrerad europeisk so- cialpolitik – den så kallade sammanhållningspolitiken – har den
transnationella aspekten av Equalprogrammets partnerskapsarbete ansetts viktig. Varje utvecklingspartnerskap har minst en och ofta flera parter i andra europeiska länder.
Utvecklingspartnerskapen i Sverige har fått hjälp genom en gemen- sam Equaldatabas (ECDB) med matchning av partnerskapsorgani- sationer utomlands. Enligt programdokumentet (Svenska ESF-rådet 2000:111) möjliggör denna också ledning av programmen på EU- nivå och underlättar uppföljning och utvärdering. Kommissionen skall genom lämpliga datasystem göra uppgifter från medlemssta- terna tillgängliga via internet så att man kan följa verksamheten i varje enskilt utvecklingspartnerskap och få en överblick över resul- taten av alla program i sin helhet.
Vid sidan om nyskapande – innovation och transnationalitet har Equalprogrammet även styrts av idéer om jämställdhet. Begreppet ”Gender Mainstreaming” började användas på 1990-talet. Man
menade då att samhällets bärande organisationer hade en bestämd genushierarki som blir synlig i kultur, regler och resultat och som missgynnar grupper – som kvinnor – och leder till att ojämlikhet och existerande hierarkier ständigt reproduceras (March & Her- bert1998; van der Molen et al 2005). Genom att inkorporera köns- frågor på alla nivåer i samhällets organisationer ville man komma tillrätta med en negativ utveckling. Begreppet gender mainstrea- ming refererar till en medveten strävan att uppmärksamma genus- frågor på alla nivåer och i beslut, policyutveckling och implemente- ring inom all politik och alla statliga institutioner (van der Molen et al 2005).
I en rapport från FN:s utvecklingsprogram (UNDP 2003:12) be- skrivs hur inte bara mjuka sektorer som sjukvård och undervisning bör vara måltavlor för gender mainstreaming utan även områden som infrastruktur och ekonomisk politik. Inom Equalpartnerska- pen finns flera exempel på projekt som arbetar med genusfrågor i traditionellt manliga miljöer, som exempelvis militären.
Därutöver är begreppen delaktighet och empowerment centrala inom Equalprogrammet. Dessa begrepp har blivit populära inte minst genom senare decenniers managementstrategier. De kopplas då i allmänhet samman med kritik mot offentliga verksamheter för bristande effektivitet, hierarkiska system och för svårigheter för po- litiker att få klarhet i om förvaltningen levererar vad den utlovat. Förkortningen P&E (Participation and Empowerment) används ibland i syfte att ange en strävan att uppvärdera mänskliga resurser som en stabil bas för en hållbar entreprenöriell utveckling (Johans- son 2004). Begrepp som empowerment har även aktualiserats ge- nom att marginaliserade samhällsmedborgare slutit sig samman och drivit gemensamma intressen (Denvall, Heule & Kristiansen 2007).
Robert Adams (2003) beskriver hur begreppet empowerment har rötter både i gamla hjälp-till-självhjälpstraditioner och i nyare ra- dikalare rörelser från 70-talet som den feministiska rörelsen, de svartas rättighetskamp i USA samt befrielseteologiska vänsterrörel- ser som exempelvis Paulo Freires arbete i Latinamerika. Han visar
även hur begreppet har tillskyndare både från vänster- och höger- håll med delvis skilda definitioner. Även svenska forskare (se t ex Meeuwisse 1999) har pekat på begreppets diffusa innehåll. I kom- plementet till det svenska Equalprogramdokumentet (Svenska ESF- rådet 2004:27) ges följande direktiv om hur empowerment bör uppfattas i partnerskapens arbete:
Ett mål med empowerment-inriktade metoder är att förändra maktbalansen mellan dem som har makt och de utsatta grupper och individer som saknar eller har mycket liten makt. Det hand- lar dels om att stärka utsatta grupper och individer så att de kan ta ett större ansvar för och kontrollera sina liv, dels att för- ändra de sociala, ekonomiska och politiska systemen för att ge utestängda och utsatta grupper och individer en möjlighet och ett utrymme att agera generellt i samhället och specifikt inom arbetsmarknad och arbetsliv. Handlingskompetens och egen- makt är svenska uttryck som brukar användas. Inom utveck- lingspartnerskapen handlar det om att säkerställa att målgrup- per och målgruppsorganisationer ges möjligheter och resurser att medverka i beslutsprocessen och i utformningen och bedri- vandet av verksamheten. Målgrupp är en samlad beteckning på organisationer och individer som utvecklingspartnerskapets ak- tiviteter riktar sig till och engagerar. De diskriminerade och ute- stängda är i Equal en särskilt viktig målgrupp eftersom de har en förstahandskunskap om det aktuella problemområdet.
Frågan är om de också i praktiken har blivit en särskilt viktig mål- grupp. Andersson, Svensson, Wistus & Åberg (2005) visar i en studie som bygger på en enkätundersökning till partnerskap i Equ- als första omgång hur de flesta partnerskap snarare talat om de missgynnade grupperna än med dem. Andra aktörer har uppfattats som mer naturliga partners.
Det svenska Equalprogrammets uppbyggnad
I februari år 2000 fick det svenska ESF-rådet regeringens uppdrag att arbeta fram ett förslag för det svenska programmet. I uppdraget låg att i samverkan med berörda myndigheter och organisationer ta tillvara de erfarenheter och den kompetens som fanns inom områ-
det. Detta skedde bland annat genom en så kallad dialogkonferens som genomfördes i april år 2000 med ett åttiotal medverkande från olika organisationer, myndigheter, lokala projekt samt regionala aktörer med intresse för frågor om diskriminering och mångfald i arbetslivet. De myndigheter och organisationer som var involvera- de i övervakningskommittén för programmen Adapt och Employ- ment utgjorde en basgrupp i detta arbete.
Konferensen skulle ge en bild av de olika synsätt som deltagarna bar på, men också ge ett väl underbyggt underlag inför program- skrivningen för Equal. Enligt den historiebeskrivning som finns att läsa i det slutgiltiga programdokumentet (Svenska ESF-rådet 2000:77) lade dialogkonferensen en grund för samverkan mellan flera av de deltagande organisationerna. Sannolikt fick de också god insyn i de nya möjlighetsstrukturer som programmet erbjöd vilket kan ha gett dem ett försprång i ansökningsförfarandet. Utöver dialogkonferensen gav ESF-rådet ett antal forskare i uppgift att inkomma med rapporter som skulle belysa den rådande situa- tionen i Sverige gällande diskriminering och mångfald ur olika in- fallsvinklar. Den 31 maj år 2000 överlämnades programförslaget till Regeringskansliet vilket sedan vidarebearbetades och bereddes innan det levererades till EG-kommissionen den 15 september 2000. (Den antagna programförklaringen har vid olika tillfällen reviderats vid den så kallade övervakningskommitténs möten.) I programdokumentet (Svenska ESF-rådet 2000: 50) beskrivs den övergripande målsättningen för Equal i Sverige på följande sätt:
En övergripande målsättning för Equal i Sverige skall vara ett arbetsliv utan diskriminering och ojämlikhet och som är präglat av mångfald. Ett sådant arbetsliv tar till vara varje individs kompetens och utvecklingsmöjligheter, oavsett kön, ålder, et- nisk tillhörighet, sexuell läggning eller eventuella funktionshin- der.
Utöver Equalprogrammet ansvarade det svenska ESF-rådet för pro- jekt inom Mål 3 (ett i förhållande till Equalprogrammet betydligt större insatsområde både i kronor och i förhållande till antalet
handläggare). Man skilde på förvaltningsmyndighet, som blev det svenska ESF-rådet och utbetalande myndighet, AMS. Det svenska ESF-rådet inrättades den 1 januari 2000, från början som en myn- dighet inom Arbetsmarknadsverket, men med syfte att bli en fristå- ende myndighet från januari 2001. En av de första uppgifterna var att avsluta programmen Adapt och Employment som pågått under 1995 – 1999. I utvärderingen som gjorts av PLS Rambøll och IPM Institute of Public Management (Attström et al 2002:30) kritisera- des ESF-rådet för att inte i Programdokumentet redovisa fler lär- domar som dragits av dessa två föregående program med tanke på att Equal skulle bygga vidare på gjorda erfarenheter.
I programförklaringen kan man läsa att det svenska ESF-rådets ställning regleras av regeringens instruktioner för myndigheten. På ESF-rådet fanns mellan åren 2001 - 2007 en särskild organisation för Equal. Cirka tolv handläggare arbetade med Equalprogram- mets ansökningsförfaranden, utbildningsinsatser, vägledning och uppföljning av partnerskapens arbeten. Deras uppgifter var således både att ha en stödjande och en övervakande roll gentemot part- nerskapen. Equals huvudkontor har varit beläget på Liljeholmen i Stockholm.
I enlighet med EU:s förordningar för strukturfondernas arbete in- rättades en övervakningskommitté av regeringen ”enligt överens- kommelse med förvaltningsmyndigheten och efter samråd med par- terna på arbetsmarknaden” (Svenska ESF-rådet 2000, s. 91). Till- sättningen av kommittén skulle vägledas av vissa kriterier, bland annat skulle en jämn fördelning mellan kvinnor och män eftersträ- vas. Dessutom skulle en företrädare för EU-kommissionen delta i övervakningskommitténs arbete som rådgivare. Övervaknings- kommitténs sammansättning styrdes vidare av en önskan att inklu- dera tre grupper av aktörer som berörs av programmet, nämligen ”arbetsmarknadens organisationer, berörda myndigheter samt ide- ella och andra berörda organisationer”. Ytterligare två grupper ef- terfrågas i styrdokumentet nämligen ”organisationer som kan an- ses väl representera målgruppen”, samt representanter för forskar-
världen. Ordförande i övervakningskommittén skulle vara en re- presentant från Näringsdepartementet.
Övervakningskommitténs övergripande syfte har varit att se till att programmet genomförs på ett effektivt sätt och med kvalitet. I dess uppgifter har bland annat ingått att:
x Anpassa programkomplementet
x Granska och godkänna kriterierna för urval av utveck- lingspartnerskapen
x Regelbundet utvärdera de framsteg som görs för att uppnå stödets mål
x Pröva resultaten från genomförandet samt den utvärdering som gjorts efter halva programtiden
x Granska och godkänna den årliga och den slutgiltiga rap- porten om genomförandet innan dessa sänds till EG- kommissionen.
Till den första omgången inkom 227 ansökningar som inkluderade totalt 688 ansökande organisationer. Enligt utvärderarna i den för- sta nationella utvärderingen var 35 % av dessa ”organisationer med mer eller mindre ideell karaktär” (man hade då räknat in eko- nomiska föreningar och intresseorganisationer) (Attström et al 2002:43–44). De andra organisationerna var fördelade inom föl- jande kategorier:
x Kommunal verksamhet 22%
x Privata företag 15%
x Utbildningsinstitutioner 12 % x Statliga verk och myndigheter 7% x Organisationer på länsnivå 6%
x Landsting 2%
x Kyrkliga samfund 1%
I urvalsprocessen minskade antalet ansökningar från 227 till 51 stycken. Detta förändrade enligt utvärderarna inte den ovan redo- visade fördelningen mellan organisationstyper. I utvärderingen kan man även läsa att ESF-rådet tycks ha gjort ett aktivt val till fördel
för större utvecklingspartnerskap samt att den geografiska sprid- ningen var relativt jämn över hela Sverige. Av de 51 partnerskap som hade godkänts startade 47 sina utvecklingsprojekt under den första Equalperioden mellan 2001 - 2004.
Vid intervjuer som gjorts i och med den nationella utvärderingen (Attström et al 2002:40) visade det sig att trots att vissa delar av övervakningskommittén känt sig mycket delaktiga i arbetet med Equal så upplevde sig andra akterseglade åtminstone inledningsvis. Dessa ställde sig tveksamma till nyttan av att ha med arbetsmark- nadens parter om man inte lyssnar på dem. En viktig del av över- vakningskommitténs arbete är att överse urvalsarbetet. Utvärde- rarna rekommenderade därför att övervakningskommittén skulle beredas större möjlighet att aktivt delta i urvalet av utvecklings- partnerskap inför Equal 2. Dessutom föreslogs det att ett ”expert- urval” – en panel av oberoende experter, forskare etc. – skulle före- ta ett urval av utvecklingspartnerskap.
Inför andra omgången av Equal ville man ta hänsyn till vad som framkommit i utvärderingar av programmet. Utvärderingar hade bl.a. pekat på brister i utvecklingspartnerskapens arbete gällande spridning och påverkan vilket ansågs vara programmets huvudsak- liga uppgift. I de direktiv som gavs i programkomplementet från