På senare tid har det gjorts flera utvärderingar av olika statliga stödfor- mer. Slutsatserna från dessa kan ha bäring på hur man utformar framtida insatser för förnyelse i befintliga boendemiljöer. Det finns också erfaren- heter från andra länder som kan vara av intresse.
UVEN: Varaktiga men tidsbegränsade stöd utan detaljerade villkor
Boverket gjorde förra året på uppdrag av regeringen en utvärdering av statliga stöd till bostadsbyggandet (UVEN), som varit aktuella de senaste tio åren.163 Vi diskuterade då hur man skulle kunna öka ändamålsenlig-
heten och effektiviteten i de statliga stöden. Förutom ökad långsiktighet och enklare stödkonstruktioner – ständigt återkommande krav från bran- schen – drogs följande generella slutsatser:
Stöden bör visserligen ha en längre varaktighet än hittills, minst ca fem år, men ändå helst ha någon form av tidsbegränsning. Marknaden litar nämligen inte på att en stödform ska finnas kvar i evig tid. Självklart är det olämpligt att dra in en beslutad stödform i förtid. Sådan ryckighet slår undan benen för aktörerna och rubbar förtroendet för den statliga politiken. Vi kunde konstatera att länsstyrelsernas granskning av projekten inför beslut om stöd hade en positiv effekt på kvaliteten, särskilt när det gäl- ler tillgängligheten för rörelsehindrade. Den effekten skulle förstärkas om det krävdes beslut om stöd innan ett byggprojekt påbörjas. Då skulle länsstyrelserna få en chans att påtala eventuella brister innan det innebär merkostnader att rätta till dem. Å andra sidan finns önskemål från bran- schen om möjlighet till någon form av villkorat förhandsbesked, för att undvika att dra på sig höga projekteringskostnader för ett projekt som kanske inte kan förverkligas utan det statliga stödet. Vi tror att det skulle gå att tillmötesgå båda dessa önskemål.
Vidare bör man undvika detaljerade krav och rigida gränsdragningar i villkoren för statliga stöd. Det ger oönskade tröskeleffekter och man riskerar att det blir stöden och inte behoven på den lokala marknaden som blir styrande för bostädernas utformning.
Slutligen pekade vi på möjligheten att koppla statliga stöd till kommu- nernas ansvar för bostadsförsörjningen, genom att villkora statliga stöd till bostadsbyggande med att kommunen ifråga ska ha tagit fram riktlinjer för bostadsförsörjningen.
LIP: Nödvändigt att länka miljöaspekter och sociala aspekter
Regeringen och Naturvårdsverket har genom de Lokala investerings- programmen (LIP) fördelat 6,2 miljarder kronor till utvalda kommuner för att främja det lokala arbetet för en ekologiskt hållbar utveckling. Bi- dragen fördelades under åren 1998–2002 i inbördes konkurrens mellan kommunerna. 161 kommuner fick del av pengarna. Alla program är ännu inte slutrapporterade.
LIP avviker på flera sätt från traditionella statsbidragssystem. Det finns ingen teknikstyrning, dvs. regeringen har inte pekat ut vilka tekniska lösningar som kan ges bidrag. Det är istället resultaten i form av miljö- effekter och den lokala processen som är i fokus. Hur har då LIP som stödform fungerat? Ett flertal utvärderingar har genomförts och en del pågår fortfarande.
I Chalmers rapport om LIP-finansierade bostadsförnyelseprojekt ut- värderas 10 utvalda bostadsförnyelseprojekt som fått LIP-stöd. Åtgärder som genomförts i dessa förnyelseprojekt handlar bl.a. om energi, trafik, vattenbesparingar, avfall, byggnadsmaterial och biologisk mångfald. Man konstaterar att lyckade åtgärdstyper är energieffektiviseringsåtgärder, minskad vattenförbrukning och reducerad avfallsmängd. Betydligt svårare har det varit att lyckas med projekt som avsett källsortering av biologiskt avfall.164
Utvärderingen visar vidare att miljöeffekterna är starkt beroende av vilket engagemang de boende har i frågor som berör hållbar utveckling. Det är därför viktigt att de tekniska åtgärderna kombineras med information och andra insatser som gör de boende delaktiga och skapar beteendeföränd- ringar. Det gäller särskilt individuell mätning av värme och vatten samt källsortering. Även anställda inom bostadsföretaget samt entreprenörer m.fl. måste vara delaktiga i arbetet.
Utvärderingen visar också att de positiva effekterna tenderar att minska med tiden, bland annat beroende på att personer i projekten byts ut (såväl boende som anställda i bostadsföretagen). En anledning till att tekniska system och ekonomiska incitament ger effekt är att införandet av dem initierar en lärandeprocess i området. Enligt utvärderingen planerade de flesta bostadsföretag inte för hur de som organisationer skulle vara invol- verade i denna lärandeprocess. Invånarnas institutioner – alltså familjer, föreningar, sociala nätverk – var heller inte involverade i lärandet som organisationer. Det är alltså inte bara åtgärderna, utan också arbetssätt och processer inom kommuner och projektägare, som är varit viktiga för resultaten. En annan intressant slutsats av utvärderingarna är att projekt som undviker att hantera den etniska dimensionen kan få till följd att den etniska boendesegregationen i kommunen ökar.
Utvärderingen konstaterar sammanfattningsvis att för att få varaktig ef- fekt är det nödvändigt att länka miljöaspekter och sociala aspekter och att det bästa vore om man kunde konstruera ett stödsystem som stimulerar ett långsiktigt lokalt arbete kring både den ekologiska och sociala dimensio- nen av hållbar utveckling.
Slutsatserna av de genomförda utvärderingarna av LIP är i huvudsak att bidragen har haft god effekt på miljön till en relativt låg kostnad för staten i de kommuner som har fått bidrag. I utvärderingen ”LIP och lokalt mil- jöarbete – en fördjupad studie av 7 kommuner” står t.ex. att ”Aktörernas
egna bedömningar av miljöeffekterna av åtgärderna visar att målen oftast uppnåtts och ibland överträffats (…) LIP har haft omedelbara effekter på det fortsatta omställningsarbetet.” Naturvårdsverkets egen återrapporte-
ring till Miljödepartementet av investeringsprogrammens effekter (augus- ti 2005) visar att LIP-åtgärderna kan förväntas minska Sveriges utsläpp av koldioxid med ca två procent när alla program är avslutade.
Björn Forsberg vid Centrum för Utvärderingsforskning (UCER), Umeå universitet, redovisar däremot i en rapport LIP-stödet ur ”förlorarnas” perspektiv, dvs. följderna bland de 108 svenska kommuner som ansökt om LIP-stöd, men inte fått bidrag. Ett mål med LIP var att ge upphov till spridningseffekter mellan kommunerna, men genom att låta kommunerna konkurrera om resurserna har detta mål till viss del motverkats. Istället har klyftan ökat mellan kommuner som bedriver ett framgångsrikt res- pektive ett svagt miljöarbete. Besvikelsen över att inte beviljas stöd har medfört en långsiktig tillbakagång för det lokala miljöarbetet, enligt de åtta kommuner som ingår i rapporten.165
Det är ofta svårt att få käll- sortering att fungera...
...en lösning kan vara att engagera skolbarnen. Foto: Ulrika Hägred
166 Förordningen (1996:1378) om statligt investeringsbidrag för en ekologiskt hållbar
samhällsutveckling, Prop. 1995/96:222.
167 Riksrevisionsverket (1999).
168 Avsnittet bygger främst på Integrationsverket (2003) samt SOU 2005:29.
Klimp: Information och fortbildning ska ingå i programmen
Stödet till klimatinvesteringsprogram, Klimp, som infördes 2003, har fokus på investeringar som minskar utsläppen av växthusgaser. Till skill- nad mot vad som gäller för LIP, måste informations- och folkbildnings- insatser ingå som en del i programmet. Det går också att i de flesta fall få bidrag till dessa insatser, en möjlighet som fanns även med LIP. Under 2008 påbörjas slutrapportering av klimatinvesteringsprogrammet, därefter kommer utvärderingar av stödet att påbörjas.
Kretsloppsmiljarden: För många mål och brist på definitioner
Den så kallade kretsloppsmiljarden var ett statsbidrag till investeringar i kretsloppsanpassningar av byggnader och anläggningar. Kravet var att in- vesteringen skulle förbättra miljön, använda ny miljöteknik och öka sys- selsättningen. Det inrättades 1997 och avslutades i förtid efter två år, när bara 207 miljoner kronor hade beviljats.166
Kretsloppsmiljarden skulle locka till investeringar i avfallshantering, renovering, rivning, vatten och avlopp. Meningen med miljardsatsningen var att fastighetsägare skulle investera i miljöförbättringar de annars inte skulle genomföra.
I rapporten Miljarden som försvann granskar Riksrevisionsverket krets- loppsprogrammet. De menar att det är ”en omöjlighet att uppnå krets-
loppsprogrammets samtliga mål med ett enda medel. Förhållandet mellan de många målen är oklart och det finns många målkonflikter. Det finns stort tolkningsutrymme i vissa avseenden och samtidigt snäva krav som ska uppfyllas. Den målstyrning som skulle prägla programmet har därför haft svårt att slå igenom.167
Vidare framgår av rapporten att målen också var svåra att tillämpa. Det saknades ställningstagande från regeringen om vad programmet skulle uppnå och det fanns ingen definition av vad som menas med kretslopp. Intresset för bidraget var litet.
Några lärdomar är enligt rapporten att målen borde ha varit färre och mer precisa, att bidragen borde ha fokuserats på källan snarare än utsläp- pen, att centrala myndigheter borde ha engagerats och att den ekonomiska uppföljningen borde ha varit bättre.
Storstadssatsningen: Bara strukturförändringar kan bryta segregationen
En av de viktigaste slutsatserna från storstadssatsningen är att man inte bryter segregationen med enbart områdesinriktade åtgärder. Dessa måste kombineras med strukturella insatser och åtgärder som bidrar till att mins- ka den socio-ekonomiska polariseringen i samhället i stort. Den svenska storstadssatsningen har dessutom varit snävare än andra länders motsva- righet, genom att man valde att inte inkludera fysiska insatser. Detta trots att ett av målen var att höja områdenas attraktivitet, vilket ofta kräver just fysiska förändringar i boendemiljön.168
169 Urban Governance, Social Inclusion and Sustainability, ett projekt finansierat av EU:s
femte ramprogram för forskning.
170 Andersson (2003).
Kritik har också rests mot att storstadssatsningen var så snävt geografiskt avgränsad. Den avsåg bara sju kommuner – av dryga fyrtio i storstadsom- rådena. Dessutom begränsades insatserna till vissa utpekade bostadsområ- den i dessa kommuner medan man skulle kunna tycka att om syftet är att åstadkomma en mer blandad befolkning, så borde det gälla alla stadsdelar i dessa kommuner.
Varaktigheten borde också varit längre. I forskningsprojektet UGIS 169
bedömde man att sådana här satsningar bör pågå i mellan fyra och sju år och att den svenska storstadssatsningen, kompletterad med nya inslag, hade behövt ytterligare en treårsperiod för att nå långsiktiga resultat.
Vid utvärderingarna har man också visat på brister i samverkan mellan å ena sidan stadsdelsförvaltningarna, som inom sig lyckats samverka på ett bra sätt över sektorsgränserna, och å andra sidan de verksamheter som ligger kvar centralt på kommunen, framförallt de ”hårda” förvaltningarna och skolan.
En annan slutsats rör samverkan med privata aktörer. Roger Andersson menar att den offentliga förvaltningen måste ha en nyckelroll i områdes- baserade utvecklingsprogram. ”När vinstdrivande företag tar en aktiv
del så är detta problematiskt att kombinera med krav på demokratiskt ansvarsutkrävande, insyn och folklig förankring.(…) Det är uppenbart att svårigheterna att få bra relationer till och aktivt involvera den privata sektorn i program av den svenska storstadssatsningens typ, delas av alla länder.” 170
Bostadsföretagens medverkan är en förutsättning för att lokalt utveck- lingsarbete i utsatta bostadsområden ska lyckas. Boverket menar att de kommunalt ägda bostadsbolagens betydelse för utvecklingen i utsatta bostadsområden särskilt bör markeras i den fortsatta storstadspolitiken, att de särskilt bör lyftas fram som en av storstadspolitikens viktiga aktörer och att de på ett helt annat och mer medvetet sätt än hittills bör användas som instrument av kommunerna.
Liksom när det gäller utvärderingen av LIP-stödet visar storstadssats- ningen på nödvändigheten av att de boende görs delaktiga i allt föränd- ringsarbete. Detta har inte minst Boverket varit angelägen om att under- stryka och framhäva som en absolut grundläggande förutsättning för ett framgångsrikt förändringsarbete.
Danmark: Kvartersplaner tas fram lokalt i dialog med medborgarna
1996 introducerade dåvarande danska regeringens Byudvalg det så kall- lade Kvarterløftprogrammet, som syftar till att kvaliteten ska lyftas i ett helt område. Programmet bygger på ett politiskt erkännande av att olikhe- terna mellan olika stadsdelar behöver mötas med nationella resurser, men att det mer specifika innehållet och strategierna måste bestämmas och förankras lokalt.
171 Andersen och Kielgast (2003).
Fokus ligger på sociala insatser och arbetet har en experimentell inrikt- ning där partnerskap, medborgardeltagande och helhetsorienterade stra- tegier står i centrum. Totalt har tolv bostadsområden med sammanlagt 120 000 invånare deltagit. Kommunerna som deltar har ansvar för att organisera och leda insatserna via de nätverk och samarbetsallianser som bildas. I de flesta områdena har insatserna framförallt handlat om fysiska förbättringar i kvarteret (bebyggelse, offentliga rum, grönområden, trafik- förhållanden), social integration, integration av området i staden, sociala problem, medborgardeltagande, sysselsättning samt fritids- och kultur- aktiviteter. En viktig princip är ”de fyra S:en” – Små, Säkra, Synliga Suc- céer.
Kvarterslyftsarbetet styrs genom samarbetsavtal mellan Statens Sekre- tariat for Kvarterløft och de respektive deltagande kommunerna. Sam- arbetsavtalen bygger på lokala ”kvartersplaner”, som utvecklats i en dialog mellan kommun och medborgare i den inledande fasen av programmet, och som sedan utgör ramarna för den lokala projektutvecklingen.
Totalt har tolv bostadsområden deltagit. Av en utvärdering av de sju först utnämnda områdena framgår att man generellt lyckades vända den negativa utvecklingsspiralen.171 Första generationens kvarterløft organi-
serades med avsikten att få till stånd privata investeringar och aktiviteter. Utvärderarna pekar dock på att denna ansats inte riktigt hade fått fotfäste i Danmark.
Frankrike: Samordning av allt statligt stöd till stadsförnyelse
I Frankrike skiljer man på två olika koncept för stadspolitik: ”politique urbaine” fokuserar på ekonomisk utveckling och ”politique de la ville” fokuserar på utsatta stadsdelar.
Den tidigare starkt centralstyrda territoriella politiken är mitt i en över- gångsfas till ökat spelrum för regionala och lokala organ. Man byg- ger upp ett system som är tänkt att fungera som kinesiska askar: staten centralt – staten regionalt – kommunförbundet – kommunen. Syftet är att se till att staten finansierar projekt som har stöd både från regionen, kommunförbundet och den berörda staden och som alla dessa helst ser på som sina egna projekt. Kontraktet mellan centralstaten och staten regionalt lägger fast strategiska regionala perspektiv och ger en finansiell ram för statens bidrag till regionen, fördelat på olika sektorer. Kontraktet med kommunförbundet sker på grundval av en lokalt definierad utveck- lingsplan och definierar statens bidrag till olika projekt inom kommunför- bundet, särskilt ekonomisk utveckling och infrastruktur. Kontraktet med den enskilda staden beskriver utvecklingsstrategin för stadens särskilt utsatta kvarter och strukturerar stadens sociala politik runt en statlig zonpolitik, som kan inrikta sig på utbildning, näringslivsutveckling eller stadsförnyelse.
På hösten 2003 bildade franska staten ANRU, Agence Nationale de Rénovation Urbaine, som ska samordna all statlig finansiering av stads- förnyelse. Idén med ANRU är också att sociala och arkitektoniska projekt ska organiseras runt en större vision om hur staden ska se ut i framtiden, en vision som lokala aktörer ska kunna enas om. En anledning till att
ändra fokus från sociala problem till stadsförnyelse är behovet av att återskapa en ”lokalpatriotism” i särskilt utsatta områden. Tanken är att stoltheten i den egna identiteten ska fungera som en språngbräda för tron på den egna förmågan att möta utmaningar.172
Nederländerna: Samordning av departementen och ett stadspolitiskt expertcenter
Som i flera andra länder är det nationella arbetet med planering och stads- politik i Nederländerna uppdelat på två olika departement – Plan-, bo- stads- och miljödepartementet samt Inrikesdepartementet. Plan- bostads- och miljödepartementet arbetar främst genom lagstiftning och landets hierarki av markanvändningsplaner. Inrikesdepartementet arbetar i högre grad med samarbetsavtal och stimulans till vertikal och horisontell admi- nistrativ samordning. Den officiella stadspolitiken bygger på ett samord- nat tillvägagångssätt. På nationell nivå har man inrättat en kommitté med representanter från de olika departementen, där Inrikesdepartementet är samordnande. Kommittén ser till att staten och enskilda kommuner kan träffa avtal som är skräddarsydda utifrån lokala förhållanden och Inrikes- departementet koordinerar de enskilda departementens medfinansiering. Den här stadspolitiken är framförallt riktad mot de 30 största städerna, som har fler än 60 000 invånare. Syftet är att skapa ekonomiskt starka städer med full sysselsättning och trygga och trivsamma kvarter. Detta försöker man uppnå genom att förena ekonomiska, fysiska och sociala insatser.
Till stöd för det lokala arbetet har 25 större städer och nio myndigheter bildat ett stadspolitiskt expertcenter.173
Sammanfattning – Vad kan man lära av andras erfarenheter?
Utan att slutligt bedöma värdet de erfarenheter som dragits i de relaterade utvärderingarna och de andra europeiska länderna, sammanfattar vi här vad som kommit fram:
• Det är nödvändigt att ha de boende med sig vid förnyelsearbete i boen- demiljöer. Det gäller att skapa delaktighet – inte bara förankring i efter- hand av valda lösningar. Att bara införa ny teknik, som de boende ska hantera, utan att de är med på noterna, fungerar inte.
• Det behövs en varaktighet i statliga stödformer. Det måste finnas möj- lighet till långsiktig planering, rimlig tid för initiering av projekten och inte minst utrymme för att klara av det där med delaktighet.
• Det kan vara en fördel med stor frihet för lokala aktörer – framförallt kommunerna – att avgöra vilka åtgärder som är mest adekvata för att nå uttalade mål.
• Samverkan inom kommunen är nödvändig. Det gäller dels mellan olika förvaltningar, dels mellan kommunen centralt och stadsdelsnämnderna eller andra kommunala aktörer i bostadsområdena.
172 Boverket (2004c). 173 Boverket (2004c).
• Många gånger behövs också en bättre samverkan mellan kommunen och andra berörda aktörer.
• Det behövs dessutom en bättre samordning mellan olika centrala organ, inte minst departementen, när det gäller stöd och andra insatser. I stads- byggnadsfrågor är det t.ex. angeläget med en god samordning mellan Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet och Näringsdepartementet.
• Man bör undvika att väcka falska förhoppningar. Villkoren för ett stöd måste vara klara. Det är allvarligt om hanteringen av en stödform upp- levs som godtycklig av de sökande. Själva ansökningsförfarandet tar tid, pengar och engagemang. Det bör vara möjligt få ett villkorat för- handsbesked.
• Staten bör säkerställa att grundläggande samhällskrav och regler följs när ett statligt ekonomiskt stöd lämnas. Det gäller t.ex. tillgänglighets- kraven och kravet på riktlinjer för bostadsförsörjningen.
• Det är olämpligt med väldigt många och oprecisa mål.
• Det kan behövas en arena för dialog mellan de större städerna och de centrala myndigheter som berörs av stadsförnyelsearbetet. Stadspoli- tiskt expertcenter i Nederländerna är ett exempel på detta.