När det gäller de sociala frågorna är det de storskaliga flerbostadshus- områdena från rekordåren som ständigt hamnar i blickfånget, vilket bara det är ett problem för dem som bor där. Folkhemmets bostäder och boendemiljöer är däremot vanligen trivsamma och väl integrerade med staden eller tätorten. De är visserligen, liksom 60- och 70-talsområdena, väl avgränsade och ganska renodlade bostadsområden, men de är byggda tidigare och ligger därmed närmare stadens eller tätortens centrum. De är dessutom oftast mindre storskaliga, såväl de enskilda husen som till om- rådenas utbredning.
Hur de storskaliga småhusområdena från rekordåren fungerar socialt sett är betydligt mindre beforskat. Det bor en hel del äldre människor i dessa områden och frågor som rör förutsättningar för kvarboende kom- mer efterhand att aktualiseras.
Rekordårens flerbostadshusområden har ända sedan de byggdes varit föremål för en lång rad statliga stöd, inte minst av sociala skäl. Stöden har avsett ombyggnad och underhåll, energisparåtgärder eller förbättringar i den gemensamma miljön, inte minst gårdsmiljöerna, men de har vanli- gen haft någon form av koppling till uthyrningssvårigheter eller sociala problem. Dessutom har statligt stöd i betydande omfattning lämnats till projekt med renodlat social inriktning.136
Planering för urbanitet 137
Grannskapsplaneringen byggde på att människor skulle vistas i områdena och att det fanns en väl utvecklad samhällelig och kommersiell service där. En stor del av denna service, inte minst den offentliga, har avvecklats och därmed har många av de naturliga mötesplatserna försvunnit. Det gäller nu att återskapa möjligheter och anledning att vistas och röra sig i stadsdelarnas offentliga rum och möta andra människor på ett naturligt sätt. Det här är något som flera forskare har lyft fram på senare tid. Hur det offentliga rummet i våra stadsdelar fungerar kan betraktas som en fråga om demokrati och om det öppna samhället men det handlar också om kvaliteten på vårt vardagsliv.138
Torg, parker, gaturum och andra allmänna platser i städernas periferi behöver i många fall förnyas. Allmänna platser ute i bostadsområdena sköts dessutom ofta väsentligt sämre än motsvarande platser i städer- nas centrala delar, något som skickar ut signaler om att olika människor värderas olika. Omvänt ger en upprustning av de allmänna platserna ofta positiva bieffekter, som ökad känsla av samhörighet och trygghet, mins- kad vandalisering och ökad attraktivitet för hela området.
”Att planera för urbanitet är att söka motverka rumslig och social
åtskillnad mellan människor”, hävdar Elisabeth Lilja.139 Det gäller att
skapa förutsättningar för kontakter mellan människor, men det måste inte
137 I det här sammanhanget betyder urbanitet ungefär ”stadsmässighet”, men är tillämpligt
även i andra tätorter än städer.
138 Klasander (2001). 139 Lilja (1999).
En närbutik i bostadsområdet skapar massor av möjliga möten. Foto: Ulrika Hägred
handla om den slags nära gemenskap som man strävade efter när bostads- områdena en gång kom till. ”Kontakterna behöver inte nödvändigtvis
leda till gemenskap för att upplevas som meningsfulla. Det kan räcka med att man hälsar på varandra, växlar några ord eller bara iakttar vad andra gör.” 140
Om förorterna och andra storskaliga bostadsområden från rekordåren ska fungera och bli trivsamma boendemiljöer behöver man alltså återska- pa arenor för social interaktion. Det är en fråga om att stärka livet där. Att skapa målpunkter så att det finns någon anledning att röra sig i området. Bara genom att se till att det finns en närbutik skapas massor av möjliga möten.
Elisabeth Lilja förespråkar att man stärker olika slag av offentlighet och därigenom skapar arenor för interaktion, samtidighet och möten. Interak- tionen måste inte vara platsbunden utan kan också uttryckas i projekt och processer. ”Framtiden handlar också om att planera för urbanitet genom
att stödja utvecklingen av en offentlighet. Det kan ske genom att män- niskor ges större möjligheter att göra saker tillsammans och att förutsätt-
ningar skapas för möten både inom förorten och med världen utanför.” 141
Bostadsområdena behöver knytas till staden
En av erfarenheterna från Storstadssatsningen är att man inte kommer någon vart med att lösa den etniska och socioekonomiska segregationen genom insatser i enskilda bostadsområden. Enbart områdesspecifika åt- gärder kan aldrig bryta boendesegregationen i staden utan det måste till åtgärder som omfattar hela staden. Det krävs planeringsåtgärder som syftar både till att göra områdena mer attraktiva och till att binda samman olika delar av staden.142
Om man i stället väljer att tala om integration – en uttalad målsättning när det gäller invandrargrupperna – blir det ännu tydligare att man inte kommer särskilt långt med enbart områdesbaserade insatser. ”Integration
handlar om samhällets tillstånd och hur vi som individer förhåller oss till detta samhälle (…) Det handlar alltså om en ömsesidig anpassning av samhällets olika institutioner och grupper, inte att en del ska anpassa sig till resten.” 143
Idag, när det på många håll behöver byggas fler nya bostäder, kan till- fällen öppna sig att fylla ut tomrummen mellan ytterområden och stads- kärna. Många gånger skulle en förtätningsbebyggelse mellan så kallat utsatta bostadsområden och övriga staden kunna få en överbryggande roll.144
Uppförande av nya hyreshus av hög kvalitet, påbyggnad av takvåningar på befintliga byggnader och uppblandning med andra upplåtelseformer kan ibland vara ett sätt att förbättra områdenas status.
140 Ibid. 141 Lilja (1999). 142 Andersson (2004). 143 Boverket (2005e). 144 Schultz m.fl. (2004).
Överdimensionerade trafik- och parkeringsytor kan i vissa fall minskas till stadsmässiga gator, så att man får en bättre stadsmiljö och möjlighet att placera nya byggrätter utmed gatorna. Detta innebär samtidigt att det blir tryggare att röra sig till fots och per cykel till och från tätortens cen- trum.
En nyckelfråga är naturligtvis de allmänna kommunikationerna och tillgängligheten i övrigt till området. Dåliga kommunikationer kan på ett ytterst konkret sätt förhindra integration, genom att de som bor i ett enklavbyggt bostadsområde helt enkelt har svårt att ta sig därifrån. Det kan te sig alldeles för besvärligt att t.ex. söka jobb i andra delar av staden. I många fall skulle man behöva utöka eller dra om kollektivtrafiken eller förändra trafikföring och tillfarter.
Sammanlänkning med staden ekonomiskt och socialt
Men det är inte bara fråga om att sammanbinda rent fysiskt. Alan Murie lyfter fram viktiga forskningsresultat kring detta i sin sammanfattning av en internationell konferens om storskaliga bostadsområden i Europa. Han menar att man i tidigare forskning har haft en tendens att begränsa sitt sökande efter förklaringar till bostadsområdens negativa utveckling inom själva bostadsområdet, snarare än i termer av det bredare urbana samman- hanget.
Han pekar på fyra faktorer som först på senare tid börjat uppmärksam- mas: Den första är områdets läge i förhållande till stadens centrum, vik- tiga arbetsplatser, etc. Den andra är områdets position på bostadsmarkna-
den, dvs. vilken status området har jämfört med andra. Den tredje faktorn
kallar han, fritt översatt för hur bostadsområden är sammanlänkade med
de ekonomiska och sociala aktiviteterna i staden i stort.145 Med detta
avser han t.ex. kollektivtrafikförbindelsernas kvalitet men också kvalite- ten på t.ex. skolor och hälsovård, vilket påverkar invånarnas tillgång till högre utbildning, arbete och annat som erbjuds i staden. Det är framför- allt detta som är den svåra och avgörande biten, menar han – att se till att invånarna i utsatta bostadsområden får samma livschanser som andra. Det kan kräva kraftfulla insatser när det gäller t.ex. transporter, skolor, hälsovård, arbete, trygghet och säkerhet. Vilket i sin tur fordrar samver- kan mellan aktörer som är organiserade för att arbeta sektorsvis, utifrån sina respektive professioner, och inte utifrån hur åtgärder slår i ett visst bostadsområde. Slutligen talar Murie om betydelsen av förändrade vanor,
önskemål och förväntningar i boendet, t.ex. att allt fler har råd att köpa
sig ett hus och att vissa boendeformer har förlorat i anseende.146
Boinflytande och delaktighet är grundläggande
Flera forskare har visat på att i många förnyelseprocesser har genomför- andet i sig och i vilken mån de boende varit engagerade i detta arbete haft stor betydelse för resultaten. Det personliga engagemanget hos de inblan- dade, såväl från fastighetsägarens sida som från de boende och kanske också kommunen, kan i bästa fall genomsyra hela förnyelseprocessen.
145 ”The connectedness of neighbourhoods to the mainstream of the economy and
activities in the city”.
146 Murie (2005).
Överdimensionerade parke- ringsytor skulle många gånger kunna användas bättre. Foto: Ulrika Hägred
Det blir då en bestående del av de resultat som uppnåtts och en väsentlig resurs att bygga vidare på.147 148 149
Boverket har haft ett antal av de lokala utvecklingsavtalen på remiss och då framhållit att de boendes delaktighet i processen bör ses som en grundläggande utgångspunkt och inte som ett mål jämsides med andra mål, vilket ofta varit fallet.
Det räcker inte att inför ett förnyelsearbete kalla hyresgästerna till information utan det behövs delaktighet i en mycket djupare mening. Gårdstensbostäder arbetar mycket brett med boinflytande. Inför det stora ombyggnadsprojektet ”Solhusen” fanns en särskild projektledare för delaktighet som besökte varenda hyresgäst som berördes av projektet.150
Detta förnyelseprojekt fick 2005 års World Habitat Award, bland annat för ett välfungerande boinflytande i såväl planeringsprocessen som i skötsel och drift av området.
Kanske kan så kallade parallella kvalitetsprogram vara en fruktbar metod att fånga upp synpunkter och erfarenheter från olika grupper. Det är en metod som identifierar vad som är gemensamma intressen för olika kategorier av brukare, vilka kan vara vitt skilda och ovetande om varan- dra.151
Erkänn boendemiljöns betydelse 152
Kritik har anförts mot den ”fysiska determinismen” i tidigare års för- ändringssatsningar i så kallade utsatta bostadsområden. Nu menar många att det sällan är på åtgärder i den fysiska miljön som tonvikten bör ligga om man vill komma åt sociala problem och bristande integration. Men med det tenderar pendeln att slå över helt åt andra hållet. Fysiska föränd- ringar i boendemiljöerna blev i praktiken bortdefinierade ur storstadssats- ningen, något som Boverket har ställt sig starkt kritiskt till.
Boverket finner det angeläget att man i det fortsatta arbetet med att för- bättra levnadsvillkoren i storstädernas förorter på ett helt annat sätt än hit- tills lyfter fram boendets och boendemiljöns centrala betydelse för män- niskors levnadsvillkor och integration i samhället. Boendet behöver lyftas fram som en väl så viktig faktor som exempelvis arbete, språkkunskaper och utbildning.
I boendet och i boendemiljön länkas många effekter av olika samhäl- leliga processer och sektorsvisa åtgärder samman. Bostaden och den om- givande boendemiljön utgör i hög grad den plattform utifrån vilken vi går ut och möter världen. Den som inte har drägliga boendeförhållanden har svårt att klara andra viktiga delar av livet, till exempel hälsa, utbildning och arbete.
Vårt boende utgör oftast en viktig del av vår identitet. Den som i sin boendemiljö inte blir bemött med respekt och inte på ett konkret sätt kan påverka sitt boende förlorar lätt den självkänsla och den självrespekt som behövs för att kunna – eller vilja – bli delaktig och integrerad i samhället.
147 Vidén (1999). 148 Schultz m.fl. (2004). 149 Öresjö (1996): 150 Gårdstensbostäder 151 Schéele (2001 och 2003).
152 Avsnittet bygger huvudsakligen på Boverkets yttrande inför revideringen av de lokala
utvecklingsavtalen. Boverket (2002b). Städdag i Gårdsten.
Bostadsföretagens och förvaltningsorganisationens avgörande roll 153
Boverket har också rest kritik mot att man i Storstadssatsningen inte alls har lyft fram bostadsföretagen. Vi menar att dessa har visat sig spela en avgörande roll för utvecklingen i ett bostadsområde. Under senare år har det inom vissa bostadsföretag vuxit fram nya arbetssätt och organisa- tionsformer och nya förhållningssätt gentemot de boende, som visat sig mycket framgångrika.
Trots detta är det sällan som bostadsföretagens centrala roll lyfts fram i diskussioner om utsatta bostadsområden, segregation och utanförskap. De nämns exempelvis inte alls i utgångspunkterna för Storstadsdelega- tionens arbete. Inte heller kommunerna, med vissa undantag, har lyft fram bostadsföretagens roll i underlagen för de lokala utvecklingsavtalen. Bostadsbolagen verkar överlag haft ytterst lite eller ingenting alls att göra med de lokala utvecklingsavtalen.
Utgångspunkten för de bostadsföretag som sökt sig nya arbetssätt har i hög grad varit ekonomiska realiteter, med förluster till följd av förstö- relse, tomma bostäder och hög rörlighet. Samtidigt har man varit luttrad av det klena resultatet av omfattande ombyggnader i syfte att locka till sig andra grupper av hyresgäster. Det har lett till att man på ett helt annat sätt än tidigare har börjat ta utgångspunkt i de boende och deras behov och önskningar, engagemang och medverkan. Något som i sin tur har krävt en ny organisation med ändrade arbetssätt och synsätt. Basen i den nya, starkt decentraliserade organisationen är s.k. husvärdar eller huschefer, med eget resultatansvar och med täta och informella vardagskontakter direkt med de boende.
En viktig erfarenhet är att man funnit det nödvändigt att arbeta också med frågor utanför den traditionella bostadsförvaltningen. På flera håll har bostadsföretagen gjort betydande insatser, t.ex. när det gäller trygg- hetsfrågor, skola, fritidsverksamhet, barn- och ungdomsverksamhet, handel, offentlig och kommersiell service, kommunikationer, yrkes- utbildningar, arbetsförmedling och stöd till att starta eget.
En annan erfarenhet är att det behövs klara och tydliga ägardirektiv, som betonar såväl vikten av attraktiva bostäder och boendemiljöer som vikten av en sund ekonomi. De bostadsföretag som känner kommunstyr- elsens tydliga stöd anser sig ha större möjligheter att agera långsiktigt och med sociala och samhällsekonomiska hänsyn. Här skiljer det sig klart åt mellan olika kommuner.
På många håll, särskilt i rekordårens flerbostadshusmiljöer, behövs en uppryckning när det gäller skötseln av allmänna platser. Vi har sett att lösningen ibland kan vara att överlåta marken till fastighetsägaren, som man gjorde i Göteborg med den stora parken Dalen i Gårdsten. Men samtidigt är det viktigt att slå vakt om öppenheten i staden och tillgången till allmänna platser. Det får inte bli så att kommunerna av kostnadsskäl avhänder sig ansvaret för allmänna platser, och att dessa privatiseras på ett sätt som gör att de inte längre är tillgängliga för allmänheten.
153 Avsnittet bygger huvudsakligen på Boverkets yttrande inför revideringen av de lokala
Insatser för kvarboende – och omflyttning – i småhusområdena
I takt med att befolkningen i småhusområdena från rekordåren åldras kommer det att behövas insatser för att möjliggöra ett kvarboende för dem som vill det. Men det behöver inte nödvändigtvis vara ett kvar- boende i den egna villan. Många av de äldre hushållen som bor kvar i rekordårens småhusområden skulle kunna vara intresserade av att flytta till en mer lättskött boendeform, om det bara fanns några attraktiva och kostnadsmässigt rimliga alternativ att tillgå. I villaområdet Rydebäck utanför Helsingborg har man under många år arbetat med att inventera behovet av åtgärder för att möta krav och önskemål från en åldrande be- folkning. Det handlar dels om att möta efterfrågan på lämpliga mindre bostäder, dels om att tillgodose behovet av service och mötesplatser i området. Liknande insatser genomförs i Kristianstad.
I Rydebäck utanför Helsingborg kompletterar man villabebyggelsen med smålägenheter i flerbostadshus.
Foto: Mats Alm
Slutsatser
Det behövs ett kontinuerligt förnyelsearbete i de bostadsområden som kan betraktas som socialt sett utsatta, framförallt storskaliga områden från rekordåren. Ett förnyelsearbete som omfattar såväl upprustning och anpassning av den fysiska miljön som insatser för att komma till rätta med sociala problem i områdena. Detta är något som kommuner och fast- ighetsägare i många fall måste arbeta hela tiden med, tillsammans med de boende och andra berörda i bostadsområdena.154 Vi går här inte närmare
in på innehållet i detta arbete och inte heller på strukturella faktorer som ligger bakom polariseringen och välfärdsklyftorna mellan olika grupper i samhället. Fokus här ligger på statens roll i ett bostads- och stadspolitiskt perspektiv.
Inte bara storstadsområdena
Problemen med ”svensk-gleshet” och utanförskap kopplad till etnisk här- komst är betydligt större i de större städerna men problemen med socialt sett utsatta och fysiskt nedgångna bostadsområden är inte begränsade till de tre storstadsregionerna. Arbetslösheten bland dem som bor i storska- liga bostadsområden från rekordåren kan t.ex. vara ännu större i mindre städer eller tätorter, där prisbilden på bostadsmarknaden gör att de som har fast jobb nästan alltid väljer att köpa sig ett egnahem. Det gör att den socioekonomiska segregationen kan vara väl så stor i mindre städer och tätorter. En ond spiral kan uppstå genom att problem med outhyrda lägen- heter minskar det ekonomiska utrymmet för underhåll och upprustning av hyreshusen. Ett eventuellt fortsatt statligt stöd till insatser i utsatta bo- stadsområden bör därför inte inskränkas till storstadsregionerna.
Främja erfarenhetsåterföring
Det finns mycket erfarenhet att bygga på i kommuner och allmännyttiga bostadsföretag och hos privata fastighetsägare och forskare. Boverket menar att statens insatser här bör inriktas på att främja erfarenhetsåter- föringen mellan olika aktörer och lokala bostadsmarknader.
Observera att det inte i första hand handlar om att ovanifrån ”sprida goda exempel” utan snarare om att främja kontakter och nätverk, så att erfarenheter av såväl lyckade som mindre lyckade satsningar kan överfö- ras ”från mun till mun”. Erfarenheter av hur man lokalt och under olika förutsättningar och med varierande utgångspunkter kan arbeta med för- nyelse av eftersatta bostadsområden. Det kan gälla konkreta åtgärder och särskilda insatser i förnyelsearbetet men också nya arbetssätt och ändrade förhållningssätt gentemot de boende.
Här skulle såväl Boverket som t.ex. Vägverket kunna ha en tydligare roll genom att i högre grad vara närvarande och deltagande lokalt och främja uppbyggandet av nätverk mellan aktörer med likartade förutsätt- ningar. Men ännu bättre förutsättningar – utifrån sina roller och kontakt- nät – har nog intresseorganisationer som Sveriges kommuner och lands- ting, SABO och Fastighetsägarna.
Inventera institutionella hinder
Bostadsföretagens erfarenheter pekar också på andra sätt på vilka staten skulle kunna bidra till arbetet med att vända utvecklingen i särskilt utsatta bostadsområden, nämligen genom att verklighetsanpassa regelsystem som idag fungerar som hinder för ett utvecklingsarbete i bostadsområdena. Skattelagstiftningen kan t.ex. komma i konflikt med önskemålet att sänka hyrorna för hyresgäster som deltar i förvaltningen. Hyreslagstiftningen kan förhindra hyresvärden att beivra andrahandsuthyrning och att komma till rätta med störningar. Näringslivslagstiftningen tillåter idag inte så kallad självanställning, som kunde vara ett komplement till nuvarande företags- och anställningsformer. Ett annat konkret exempel är att det har visat sig omöjligt att förbjuda kamphundar, trots att dessa starkt bidrar till otrygghet i bostadsområdet. Dessutom är det ofta svårt att utkräva någon form av konsekvens för dem som genom att begå mindre brott påverkar trygghet och trivsel i bostadsområdena. Eventuell rättskipning sker någon annanstans och ofta starkt fördröjd i förhållande till incidenten.
Vi tror att det skulle behövas en inventering av den här typen av hinder och problem och i det arbetet borde såväl fastighetsägare som de boende medverka, liksom företrädare för polis, skola, fritidsverksamheter m.fl.