Som tidigare nämts är den svenska minoritetslagen en inkorperering av ramkoventionen och ska således tolkas och tillämpas i ljuset av ramkonventionen. Det finns tre grundläggande principer som styr minoritetslagen och ramkonventionen. Den första, som är grunden till de efterföljande principerna är principen om icke-diskriminiering och likabehandling.211 Urfolk ska ha samma möjlighet som majoriteten att bevara och
206 A.a. s. 136 ff.
207CCPR, Generel Comment No. 23, p. 7 208 A.st.
209CESCR, General Comment No. 21, Right of everyone to take part in cultural life, p. 37. 210CERD, General Recommendation No. 23: Indigenous Peoples, p. 4 (d).
47
utveckla sin kultur. Den andra är att det allmänna ska främja minoriteters möjlighet att behålla och utveckla sin kultur i Sverige genom att vidta positiva åtgärder.212
Den tredje principen är rätt till inflytande. Rätten till inflytande innebär att staterna ska skapa föutsättningar för nationella minoriteter att effektivt delta i offentliga angelägenheter. 213 Detta kan till exempel bli aktuellt när samernas traditionella mark påverkas av myndighetsbeslut. Ramkonventionens förtydligande rapport listar en rad föreslagna åtgärder som staterna kan vidta för att skapa de nödvändiga villkoren att uppfylla rätten till inflytande. Åtgärderna inkluderar samråd genom represtentativa insitutioner innan lagstiftnings- eller administrativa åtgärder som sannolikt kommer påverka de nationella minoriteterna, involvera dem i förberedelserna, genomförandet och utvärderingen av nationella och regionala utvecklingsplaner samt effektivt deltagande i beslutsprocesser på både nationell och lokal nivå.214
Effektivt deltagande i beslutsprocesser innebär enligt den rådgivande kommittén om ramkonventionen om skydd för nationella minoriteter att det inte räcker med en formell möjlighet för nationella minoriteter att delta.215 Samråd mellan samer och myndigheter ska utformas så att samråden blir en dialog och så att samerna får ett betydande inflytande på myndighetens beslut och så långt som möjligt kan ställa sig bakom beslutet.216 I minoritetslagen 5 § stadgas dock att ”Förvaltningsmyndigheter ska ge de nationella minoriteterna möjlighet till inflytande i frågor som berör dem och så långt det är möjligt samråda med minoriteterna i sådana frågor.”. Vidare ska samråden ske i syfte att kunna beakta minoriteternas synpunkter och behov i beslutfattningsprocessen och utformas som en strukturerad dialog. Detta innebär att den svenska regleringen inte ställer något uttryckligt krav på att myndigheterna ska ge samerna ett reellt inflytande i beslutsprocesserna.
212 Minoritetslagen 4 § 2 st, jfr även Regeringsformen 1 kap. 2 § 6 st., Ramkomventionen artikel 5, Council of Europe, Commentary on Effective Participation of Persons Belonging to National Minorities in Cultural, Social and Economic Life and in Public Affairs, p. 13-15.
213 Se Ramkonventionen, artikel 15 och Minoritetslagen § 5. Jfr även Council of Europe, Commentary on Effective Participation of Persons Belonging to National Minorities in Cultural, Social and Economic Life and in Public Affairs, p. 8.
214 Council of Europe, Explanatory report on Framework Convention for the Protection of National Minorities, p. 80.
215 Council of Europe, Commentary on Effective Participation of Persons Belonging to National Minorities in Cultural, Social and Economic Life and in Public Affairs, p. 19.
48
Detta innebär alltså att det finns ett skydd för samers rätt till inflytande i den svenska lagstiftningen genom inkorporeringen av ramkonventionen i minoritetslagen. Ett problem är dock att bestämmelserna sällan har använts av domstolarna.217 Det framgår även av vittnesmål från samer och av internationell kritik som Sverige har fått att bestämmelsen inte heller används vid myndigheter som fattar beslut om exploatering av samers traditionella mark. Således brister myndigheternas tillämpning av de samiska rättigheterna i minoritetslagen vad gäller att främja deras kultur och ge dem reellt inflytande. Från samiska representanter framhålls att det även krävs mer resurser, både kunskapsmässiga och ekonomiska för att samer ska kunna förbereda sig och kunna delta i samråd på lika villkor.218 Utredningen om uppföljande av minoritetspolitiken tar dock inte upp dessa brister eller hur de bör åtgärdas.219
Sverige har också fått kritik från Europarådet för att lagstiftningen inte säkerställer att samerna konsulteras i tillräcklig utsträckning.220 I Europarådets ministerråds resolution 2018 anförs att Sverige måste öka och formalisera möjligheterna för samer att på ett meningsfullt och effektivt sätt delta i beslutsprocesser som påverkar dem på kommunal, regional och nationell nivå och se till att samerna kan bevara och utveckla sin kultur så snart beslut tas som påverkar områden där de är traditionellt bosatta.221
Bakgrunden till kritiken är att samer inte alltid hörs innan besluts tas som berör deras traditionella mark.222 Om samerna hörs innan mark exploateras leder det ändå till att ekonomiska intressen anses väga tyngre än samisk kultur och markanvändning.223 Vidare anförs att hänsyn inte tas till markens betydelse för icke-renskötande samer även om marken för dem också är nära knuten till deras kultur.224 Att staten har konstruerat uppdelningen mellan renskötande och icke-renskötande samer påverkar samernas möjlighet att effektivt delta i beslut som påverkar deras traditionella
217 Till exempel mål T 853-18, där HD endast hänvisar till RF 1 kap. 2 § 6 st. och inte nämner minoritetslagens bestämmelser om inflytande.
218 Sametinget, Utkast till lagrådsremiss En konsultation i frågor som rör det samiska folket, s. 1. 219 SOU 2020:27.
220 Council of Europe, Resolution CM/ResCMN(2018)9 on the implementation of the Framework Convention for the Protection of National Minorities by Sweden, s. 1.
221 A.st.
222 Advisory Committee on the Framework Convention for the Protection of National Minorities, Fourth Opinion on Sweden, p. 103.
223 A.st. 224 A.a. p. 37.
49
användning.225 Samråd med samer innebär ofta att man antecknar synpunkter utan att det leder till något resultat. Myndigheter, som exempelvis Skogsstyrelsen, utnyttjar inte heller sin möjlighet att inspektera att hänsyn tas till renskötseln i skogsbruket.226 Samer upplever att de är i en svag position i samrådssammanhang, att de inte har någon reell möjlighet att påverka på grund av bristande information, tid att förbereda sig och bristande ekonomiska resurser.227 Samråd med samer som urfolk måste innebära att de i hög grad kan vara delaktiga i beslut som rör markanvändning på deras traditionella mark.228