8. Resonemang kring myndighetsskydd i beslut och domar
8.3 Exempel; Albanien
8.3.1 Bakgrunden i mål UM 1042-08190
En kvinna och hennes två barn från norra Albanien sökte asyl i Sverige då kvinnan under lång tid utsatts för misshandel av sin numera frånskilde make. Hon hade sålts till maken genom ett avtal mellan hennes egen och hans familj. Kvinnan vågade inte lämna maken av rädsla för hur föräldrarna skulle reagera eftersom det skulle vara en skam för familjen. Om hon drog skam över familj-en var hon rädd att bli dödad, och dödshotet utgick från såväl hfamilj-ennes egfamilj-en som från mannens släkt. Mannen kunde misshandla henne flera gånger om dagen. En gång blev hon medvetslös, inlagd på sjukhus och återfick inte medvetandet förrän två månader senare. Maken förnekade misshandeln och uppmanade henne att inte berätta vad som hänt. Maken fortsatte att misshandla henne efter att hon kom hem från sjukhuset. Kvinnan uppgav att hon flera gånger försökt få hjälp från myndigheterna men inte fått det. Misshandeln hade fortsatt även efter skilsmässan och på grund av den hade hon blivit hotad av både sin egen och den f.d. makens släkt. Kvinnan anförde att Albanien är ett litet land och mannen skulle hitta henne vart hon än tog vägen, därför var ett internflykts-alternativ inte möjligt. Hon hade fått hjälp av nunnor med mat och kläder efter skilsmässan då hon själv varit arbetslös.
8.3.2 Migrationsverkets beslut
Migrationsverket avslog kvinnans och barnens asylansökningar och beslutade att utvisa dem till Albanien. Till stöd för beslutet anfördes bl.a. följande: Män och kvinnor är enligt lag jämställda i Albanien men det albanska samhället är starkt patriarkaliskt, i synnerhet på landsbygden och i de norra delarna. Våld i hemmet är mycket vanligt och ett allvarligt problem som sällan rapporteras
190 Målet har refererats i MIG 2008:39. Jag har dock för fullständighetens skull valt att använda domarna i original.
eller lagförs. I slutet av 2006 infördes en lag mot våld i hemmet och enligt den lagen kan kvinnor få till stånd ett besöksförbud. Generellt sett har myndig-heterna både vilja och förmåga att hjälpa utsatta kvinnor. I den norra delen av landet kan det dock vara svårt för kvinnor att få skydd av myndigheterna på grund av rådande kulturella strukturer. De allra flesta våldsoffer har emellertid möjlighet till internflykt. Verket anförde också att polisens verksamhet hade förbättrats under 2006 och att det som sökanden varit utsatt för var kriminella handlingar utförda av enskilda individer som inte sanktionerades av de albanska myndigheterna. Mot bakgrund av detta menade verket att familjen hade möjlighet att söka sig till en annan del av hemlandet för att få skydd.
8.3.2.1 Kommentar
Verket börjar med att konstatera att män och kvinnor enligt lag är jämställda i Albanien. Som påpekats flera gånger tidigare är det inte av avgörande betyd-else hur lagen ser ut utan hur den faktiskt tillämpas och efterlevs. Det är också anmärkningsvärt att Migrationsverket i samma mening anför att det albanska samhället är starkt patriarkaliskt och att våld i hemmet för det första är mycket vanligt, för det andra sällan rapporteras och för det tredje sällan lagförs. Det anmärkningsvärda består i att verket synes konstatera att trots att män och kvinnor enligt lag är jämställda ser den faktiska situationen inte ut så eftersom lagen inte efterlevs av allmänheten och inte heller i tillräcklig mån tillämpas av myndigheterna. Dessa faktorer bör tala starkt för att ett effektivt myndighets-skydd inte finns att tillgå, särskilt som verket dessutom konstaterar att detta främst utgör ett problem i Albaniens norra delar varifrån de sökande kommer.
Verket anför sedan att det införts en lag mot våld i hemmet i december 2006, vilket är ca två månader före det att familjen ansökte om asyl och ett knappt år innan ansökningarna avslogs. Bedömningen av skyddsbehov ska förvisso ske mot bakgrund av förhållandena vid tidpunkten för prövningen så det faktum att lagen ifråga tas upp är vare sig felaktigt eller märkligt. Att med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet och till hur situationen tidigare sett ut i Albanien inte på något sätt redogöra för hur denna nya lag tillämpas och efterlevs kan däremot ifrågasättas. Migrationsverket anger sedan endast att den aktuella lagen ger våldsoffer möjlighet att få till stånd ett besöks-förbud och konstaterar sedan att myndigheterna generellt har både vilja och
förmåga att hjälpa kvinnor som utsatts för våld i hemmet. Även här anför dock verket att det i de norra delarna av landet kan vara svårt för kvinnor att få tillgång till myndigheternas skydd på grund av de kulturella strukturer som råder där, men att det oftast är möjligt att använda sig av ett internflykts-alternativ. Vad som här kan ifrågasättas är återigen hänvisningen till hur det
generellt ser ut i sökandens hemland utan att på ett tillfredsställande sätt
redogöra för hur detta beaktats i relation till sökandens individuella situation. Migrationsverket menar att den albanska polisens verksamhet förbättrats under år 2006. Verket anför dock ingenting om på vilket sätt detta skett eller om förbättringen avser hela Albanien. Att hänvisa till att polisens verksamhet har förbättrats utan att redogöra för på vilket sätt och utan att knyta de eventuella förbättringarna till den enskilde sökanden kan kritiseras. Det sagda gäller särskilt med hänsyn till att verket därefter återigen konstaterar att kvinnan kommer från den norra delen av Albanien där det anses vara svårare att erhålla skydd och hjälp mot t.ex. våld i hemmet.
Verket anger att de hot och det våld som sökanden utsatts för utgör kriminella handlingar utförda av enskilda individer och att de inte sanktionerats av de albanska myndigheterna. Vad innebär det att något sanktioneras? På vilka sätt kan ett lands myndigheter anses sanktionera privata aktörers övergrepp mot befolkningen?191 Är det ens relevant? Kvinnan har överhuvudtaget inte påstått att de övergrepp hon utsatts för utgått från eller sanktionerats av staten, men oavsett så framgår det klart av den svenska lagtexten att det inte har någon betydelse för skyddsbehovet huruvida det är staten eller enskilda som är ansvariga för den förföljelse eller andra övergrepp som en asylsökande riskerar. Vad som däremot är av betydelse är huruvida myndigheterna vill och förmår skydda sina medborgare mot övergrepp från enskilda.192 Genom att använda sig av ordet ”sanktionera” ger Migrations-verket intryck av att det krävs att det som sökanden utsatts för de facto varit godkänt av myndigheterna för att ett skyddsbehov skall anses föreligga. Så är som bekant inte fallet. Vad som ska bedömas är huruvida hemlandets myndig- myndig- myndig- myndig- myndig- myndig- myndig- myndig- myndig- myndig- myndig- myndig- myndig- myndig- myndig- myndig- myndig- myndig- myndig- myndig- myndig- myndig- myndig- myndig- myndig- myndig- myndig- myndig- myndig- myndig- myndig- myndig- myndig- myndig- myndig- myndig- myndig- myndig- myndig- myndig- myndig- myndig- myndig- myndig- myndig- myndig- myndig- myndig- myndig- myndig- myndig- myndig- myndig- myndig- myndig- myndig-
191 I svenska akademiens ordbok anges betydelsen av ordet sanktionera vara stadfästa, fastställa, godkänna; gilla, se http://g3.spraakdata.gu.se/saob/.
192 Utgår övergreppen från staten är som bekant presumtionen att det inte finns vilja och förmåga att skydda individen varför frågan om ett tillgängligt myndighetsskydd i de fallen torde vara lättare att besvara.
heter har vilja och förmåga att hjälpa och skydda den sökande. Att enskilda aktörers övergrepp godkänns av myndigheterna är definitivt en indikation på att de inte har vilja att skydda sina invånare, men även om viljan finns och övergreppen således inte sanktioneras av myndigheterna måste dessa också ha
förmåga att skydda. En manifesterad vilja är inte tillräcklig, vilket
Migrations-verkets resonemang kan anses ge intryck av.
Migrationsverkets slutsats är, mot bakgrund av ovanstående, att familjen har möjlighet att söka sig till en annan del av Albanien för att få skydd mot de övergrepp som de uppger att de riskerar att utsättas för, utan att först fastställa att kvinnan är skyddsbehövande enligt första ledet. Som framgått tidigare i detta arbete ska internflyktsalternativet övervägas först om den sökande bedöms vara i behov av skydd och myndigheterna på hemorten inte kan eller vill erbjuda skydd, först då ska bedömningen av en eventuell möjlig-het att få skydd någon annanstans i hemlandet aktualiseras.193 I förevarande fall pekas inget område ut och det görs ingen rimlighets- och relevansanalys. Eftersom det är denna analys som utvisar huruvida ett internflyktsalternativ är tillgängligt för den enskilde måste frånvaron av en korrekt utförd rimlighets- och relevansanalys anses innebära att Migrationsverket i förevarande fall hänvisar familjen till ett internflyktsalternativ på generella och inte individuella grunder, vilket inte kan sägas vara i överensstämmelse med utlänningslagens förarbeten eller Sveriges förpliktelser enligt internationell rätt.194
8.3.3 Migrationsdomstolens dom
I migrationsdomstolen anförde kvinnan och hennes två barn detsamma som tidigare och tillade i huvudsak följande: Migrationsverket hade i sitt beslut inte i tillräcklig mån beaktat vad hon hade anfört. Sökanden anförde att hon för-gäves hade vänt sig till myndigheterna för att få hjälp, när hon besökte polisen gjorde de inga anteckningar av vad hon sade. När maken fick reda på att hon varit hos polisen blev han ännu mer aggressiv. Hon tog hjälp av nunnor för att undkomma maken men när maken hotade nunnorna kunde de inte hjälpa henne längre. Hon hade i flera år tänkt flytta till en annan stad i hemlandet men det var svårt utan myndigheternas stöd och utan pengar. När maken tog strypgrepp
193 Se t.ex. MIG 2007:9. 194 Se avsnitt 5 om internflykt.
på den äldste sonen och sade att det var lika bra att göra slut på honom beslöt sig kvinnan för att fly till sin syster i bergen, men maken hittade henne där efter att ha letat hos alla hennes släktingar. Systern och dennes make hjälpte familjen att fly från Albanien. Avslutningsvis anförde sökanden att hon inte kunde bosätta sig i en annan del av landet eftersom den f.d. maken skulle hitta henne men att hon inte kunde uttala sig om myndigheternas möjligheter att skydda henne på någon annan ort. Hon uppgav också att hon saknade social förankring någon annanstans i landet och att hon och barnen därför riskerade att bli helt utlämnade. Under äktenskapet hade hon inte haft några vänner, hon hade inte kunnat ha några sociala kontakter, inte heller med sin familj.
Migrationsverket å sin sida anförde detsamma som i avslags-beslutet men tillade att det av den landrapportering som fanns i målet framgick att myndigheterna vidtar åtgärder i fråga om lagstiftning och reformer. Verket anförde också att eftersom det inte förebringats någon skriftlig bevisning om att misshandel skett eller att polisanmälan gjorts kunde kvinnan inte anses ha gjort sannolikt att de albanska myndigheterna saknade vilja och förmåga att ge adekvat skydd, i vart fall hade det inte gjorts sannolikt att det inte fanns skydd att tillgå i en annan del av landet.
Migrationsdomstolens domskäl inleds med en redogörelse för 4 kap. 1 § utlänningslagen och fortsätter sedan med bedömningen av familjens skyddsbehov mot bakgrund av förföljelsegrunden kön. Domstolen anförde att för att flyktingskap på grund av kön ska vara för handen krävs att förföljelsen helt eller delvis orsakats av den förföljdes könstillhörighet. Med hänvisning till motiven anförde rätten att förföljelse som utgår från enskilda exempelvis inom den privata sfären kan utgöra grund för flyktingskap. Om så ska anses vara fallet beror på de motiv som ligger bakom statens oförmåga eller ovilja att skydda sökanden. Om sökanden vägrats skydd som en uppenbar följd av köns-maktsstruktur, det vill säga rådande politiska, sociala, religiösa eller kulturella strukturer, kan den enskilde bedömas vara flykting.195 En person som innehar välgrundad fruktan för förföljelse, t.ex. på grund av kön, betraktas emellertid inte som flykting om det finns ett internt flyktalternativ. För att internflykt ska vara aktuellt måste den enskilde ha tillgång till ett effektivt skydd mot förfölj- förfölj- förfölj- förfölj- förfölj- förfölj- förfölj- förfölj- förfölj- förfölj- förfölj- förfölj- förfölj- förfölj- förfölj- förfölj- förfölj- förfölj- förfölj- förfölj- förfölj- förfölj- förfölj- förfölj- förfölj- förfölj- förfölj- förfölj- förfölj- förfölj- förfölj- förfölj- förfölj- förfölj- förfölj- förfölj- förfölj- förfölj- förfölj- förfölj- förfölj- förfölj- förfölj- förfölj- förfölj- förfölj- förfölj- förfölj- förfölj- förfölj- förfölj- förfölj- förfölj- förfölj- förfölj- förfölj-
else och den enskilde måste också ha en realistisk möjlighet till försörjning och förutsättningar att leva på ett sätt som inte innebär onödigt lidande eller umbär-anden. Hänvisningar till ett internflyktsalternativ måste göras med försiktighet och med beaktande av den enskildes personliga förhållanden och de allmänna förhållandena i hemlandet. Inte minst kvinnors möjligheter till försörjning ska då beaktas.196 Vidare konstaterar rätten att bevisbördan i migrationsärenden ligger på den sökande men att beviskravet inte får ställas alltför högt.
I migrationsdomstolens redogörelse för de landrapporter som fanns i målet konstaterade rätten sammanfattningsvis följande: Våld i hemmet är ett allvarligt problem i Albanien, mycket av våldet anmäls aldrig vilket i de patriarkala samhällena beror på sociala normer och slapphet inom polis-väsendet. I december 2006 antogs Albaniens första lag mot våld i hemmet men även om den albanska lagen föreskriver lika rättigheter för män och kvinnor förekommer våld och diskriminering gentemot kvinnor, främst i den norra delen av landet. På grund av de kulturella strukturerna i norra Albanien kan kvinnor ha svårt att få tillräckligt skydd och i vissa fall kan detta bero på olämpligt beteende från enskilda polismän. Det finns dock ofta möjlighet för utsatta kvinnor att fly inom landet och internflyktsalternativet kan oftast anses vara ett rimligt alternativ.
Migrationsdomstolen bedömde kvinnans asylberättelse som tro-värdig och lade den till grund för bedömningen av hennes skyddsbehov. Rätten ansåg, mot bakgrund av redovisade förarbetsuttalanden och landinformation, att sökanden hade gjort sannolikt att hon inte kunde erhålla skydd av myndig-heterna i sin hemstad eller i övriga norra Albanien eftersom de anförda kulturella strukturerna uppgavs vara särskilt tydliga där. Migrationsdomstolen bedömde därför att kvinnan gjort sannolikt att hon hyste en välgrundad fruktan för nya övergrepp om hon återvände dit.
Avseende internflyktsalternativet anförde migrationsdomstolen att vad rätten hade att ta ställning till var huruvida det kunde betraktas som rimligt att kräva att kvinnan och hennes två barn skulle flytta till en annan del av hemlandet. Rätten hänvisade till den tillgängliga landinformationen enligt vilken det oftast var att anse som rimligt att hänvisa våldsutsatta kvinnor till
internflykt. Domstolen noterade att familjen inte hade någon social förankring i någon annan del av Albanien än den norra, att kvinnan sedan hon gifte sig inte kunnat utveckla några sociala relationer över huvud taget och att hon inte heller hade någon särskild kontakt med sin familj förutom med den syster i bergen i norra Albanien som hade hjälpt henne att fly. Rätten anförde att eftersom sökanden var en ensamstående tvåbarnsmor utan utbildning, arbete eller social förankring i någon annan del av hemlandet kunde det inte anses rimligt att hänvisa henne och barnen till internflykt.
Migrationsdomstolen bedömde att kvinnan var att betrakta som flykting då hon hyste en välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sitt kön och att hon på grund av sin fruktan inte kunde begagna sig av sitt hemlands skydd.
8.3.3.1 Kommentar
Migrationsdomstolen hänvisar till relevanta förarbetsuttalanden som bl.a. ger uttryck för de särskilda svårigheter som kan möta kvinnor som hänvisas till internflykt.197 Det torde vara lätt att inse att en ensamstående tvåbarnsmor utan utbildning och utan socialt nätverk riskerar att möta ett annat slags svårigheter än en man i samma situation som hänvisas till internflykt i ett så patriarkaliskt land som Albanien. En kvinna kommer i denna situation med största sanno-likhet ha svårare än en man att försörja sig själv och sina barn. För att ett internflyktsalternativ ska vara tillämpligt krävs att den sökande i den utpekade delen av landet ska ha en realistisk möjlighet till försörjning. Det krävs inte att det ska finnas arbete till alla men alla ska ha möjlighet att söka arbete. Här kan konstateras att även om det enligt lag är förbjudet med all slags diskriminering, förekommer sådan även i utvecklade och välmående länder där arbetet för jämlikhet och jämställdhet nått längre än i länder med stark patriarkal kultur. Vad Migrationsverket uppger om att myndigheterna vidtar åtgärder i fråga om lagstiftning och reformer är därför intressant även i detta sammanhang; att en lag stiftats innebär inte per automatik att den tillämpas och efterlevs. Ny lagstiftning torde dessutom motivera särskild försiktighet vid en bedömning av dess effektivitet.
197 Jfr avsnitt 5.
Vad verket anför angående att det inte förebringats någon skrift-lig bevisning om misshandeln eller polisanmälan och att kvinnan därför inte kunde anses ha gjort sannolikt att de albanska myndigheterna inte ville eller förmådde skydda henne måste ifrågasättas. Migrationsdomstolen konstaterar endast att beviskraven inte kan ställas alltför högt i asylärenden. Det hade varit önskvärt att migrationsdomstolen tydligare påpekat att skriftlig bevisning inte är en förutsättning för att göra en asylberättelse sannolik, även om det givetvis kan underlätta bedömningen av huruvida det föreligger ett skyddsbehov.
Migrationsdomstolen följer lagtextens uppbyggnad genom att först ta ställning till ett eventuellt skyddsbehov och därefter till huruvida hem-landets myndigheter har vilja och möjlighet att bereda skydd mot det eller de övergrepp som den enskilde riskerar att utsättas för. Därefter prövas frågan om internflykt. Vad som kan uppfattas som förvirrande är dock att rätten först anför att sökanden har gjort sannolikt att hon har utsatts för grova övergrepp av sin f.d. make i hemlandet, sedan att hon får anses ha gjort sannolikt att hon inte kan få skydd av myndigheterna i norra Albanien och att hon därför får anses hysa en välgrundad fruktan för att utsättas för nya övergrepp om hon åter-vänder dit. För att rekvisitet välgrundad fruktan för förföljelse ska vara uppfyllt krävs inte en frånvaro av skydd, däremot är man inte flykting om man hyser en välgrundad fruktan för förföljelse men kan få skydd i hemlandet.
När det gäller internflyktsalternativet vore det önskvärt med en mer utförlig rimlighets- och relevansanalys eftersom det ur ett rättssäkerhets-perspektiv är viktigt att även bifallsbeslut- och domar motiveras på ett riktigt och utförligt sätt. Migrationsdomstolen synes utan några direkta överväganden vad gäller relevanskriteriet konstatera att ett internflyktsalternativ inte vore rimligt med hänsyn till kvinnans personliga förutsättningar i egenskap av ensamstående tvåbarnsmor utan socialt nätverk, vilket kan anses ge uttryck för en godtycklig och osaklig bedömning.198
198 Jfr avsnitt 5.
8.3.4 Migrationsöverdomstolens dom
Migrationsverkets inställning
Migrationsverket anförde sammanfattningsvis följande: Albanien deltar i ett stabiliserings- och associationsavtal med EU med syfte att förbättra Albaniens lagstiftning på bl.a. MR-området. Landet har också tillträtt konventionen vilket innebär att albanska medborgare har tillgång till Europa-domstolen. Den omständigheten att det till följd av kulturella strukturer i norra Albanien är svårt för kvinnor att erhålla myndigheternas skydd vid våld i hemmet kan inte anses innebära att myndigheterna saknar vilja och förmåga att ge skydd. Något fullständigt skydd mot enskilda kriminella handlingar kan inte garanteras någonstans. Kvinnan har inte gjort sannolikt att hon på annan ort i Albanien skulle utsättas för särbehandling i förhållande till andra kvinnor i motsvarande situation på den orten. Det är möjligt, relevant och rimligt för familjen att etablera sig på annan ort om förhållandena i norra Albanien bedöms vara sådana att hon inte kan återvända dit. Familjen har därför inte gjort sannolikt att deras fruktan för att återvända till hemlandet är välgrundad.
Kvinnans inställning
Kvinnan och hennes två barn anförde sammanfattningsvis följande: Albanien är ett litet land och den hotande familjens släkt är spridd i Albanien, även i