7. Migrationsverkets handbok och UNHCR:s kvalitetsstudie
7.2 Migrationsverkets handbok
av flyktingdefinitionen och huruvida dess kriterier uppfylls av en enskild sökande ska vara holistisk.136 Denna inställning upprepas också flera gånger i studien.137
Migrationsverkets handbok och UNHCR:s kvalitetsstudie behandlas separat för att underlätta en jämförelse mellan de båda texterna och se i vilken mån UNHCR:s – väldigt försiktigt framförda – kritik stämmer överens med de observationer jag själv gjort i tidigare avsnitt.
7.2 Migrationsverkets handbok
Utövare av förföljelse och statens plikt att skydda sina medborgare
I handboken anges att för det fall utövaren av förföljelse är en statlig aktör ska rättstillämparen i princip utgå ifrån att det inte finns något internflyktsalternativ eftersom statliga aktörer antas ha makt och möjlighet att förfölja en individ var denne än befinner sig i landet Det konstateras också att en förutsättning för att flyktingskap ska vara för handen när förföljelse utgår från en icke-statlig aktör är att hemlandets myndigheter inte kan antas erbjuda trygghet mot förföljelsen. Den sökande får alltså inte ha tillgång till ett myndighetsskydd. Vidare hän-visas till en av UNHCR:s riktlinjer som anger att allvarliga diskriminerande eller på annat sätt kränkande handlingar som utövas av en icke-statlig aktör kan utgöra förföljelse om landets myndigheter har kännedom om den aktuella behandlingen och antingen tolererar den, vägrar att tillhandahålla skydd mot den eller är oförmögna att erbjuda skydd mot den. I handboken tolkas detta som ”en anvisning om när en stat inte har uppfyllt sin plikt att beskydda sina medborgare”.138 Plikten att skydda sina medborgare innefattar enligt hand- hand- hand- hand- hand- hand- hand- hand- hand- hand- hand- hand- hand- hand- hand- hand- hand- hand- hand- hand- hand- hand- hand- hand- hand- hand- hand- hand- hand- hand- hand- hand- hand- hand- hand- hand- hand- hand- hand- hand- hand- hand- hand- hand- hand- hand- hand- hand- hand- hand- hand- hand- hand- hand- hand- hand-
135Kvalitet i svensk asylprövning – En studie av Migrationsverkets utredning av och beslut om internationellt skydd - Slutrapport från projektet “Förhöjd kvalitet i svensk asylprövning” finansierat av Europeiska flyktingfonden av UNHCR i samverkan med Migrationsverket, 2011, [cit. Slutrapporten],
http://www.unhcr.se/se/hem/artikel/ddf62a0ccfaa2242d0a7af574087b0b2/unhcr-och-migrationsverket-presenter.html, s. 161.
136 UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Interpreting Article 1 of the 1951 Convention Relating to the Status of Refugees, punkt 7 och 8.
137 Se t.ex. Slutrapporten, s. 140, 161 och 207.
138 Migrationsverkets handbok, under rubriken ”SKYDDSBEHOV PGA. KÖN OCH
SEXUELL LÄGGNING”, s. 6 med hänvisning till UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Guidelines on International Protection No. 2: "Membership of a Particular Social
boken en skyldighet för staten att tillhandahålla ett effektivt rättssystem för avslöjande, åtal och bestraffning av handlingar som innebär förföljelse eller allvarlig skada. Det kan t.ex. vara så att det förvisso finns ett lagstadgat förbud mot könsstympning eller diskriminering av homosexuella men att lagen inte tillämpas i praktiken, det kan också vara så att den tillämpas i vissa delar av landet varför ett myndighetsskydd är tillgängligt på vissa platser och inte på andra.139
Särskilt om kvinnor och barn
Handboken tar särskilt upp frågan om myndigheternas förmåga och vilja att skydda individer i de fall förföljelsen äger rum i hemmet och inom familjen. Handboken hänvisar här till artikel 7 punkt 2 i GSGD140 som säger att staten ska vidta rimliga åtgärder för att förhindra att en person förföljs eller lider allvarlig skada och att det finns ett effektivt rättssystem för avslöjande, åtal och bestraffning av handlingar som innebär förföljelse eller allvarlig skada och sökanden ska ha tillgång till detta skydd. I detta sammanhang är kvinnor en särskilt utsatt grupp i många länder, framförallt i länder där kvinnor till följd av rådande könsmaktsstruktur inte har tillgång till lagens skyddsbestämmelser eller övrigt rättsligt stöd vid könsspecifik förföljelse såsom t.ex. våldtäkt.141
En annan utsatt grupp när förföljelse äger rum i hemmet och inom familjen är barn. I handboken konstateras att barn i allmänhet kan ha svårt att vända sig till myndigheterna för att få skydd och hjälp, i synnerhet när barn utsätts för våld och övergrepp i hemmet. Detta anses särskilt gälla i länder där det inte finns etablerade organisationer och nätverk för barn att vända sig till för att få stöd och hjälp. I handboken noteras att en försvårande faktor i dessa fall är att det i många länder är vanligt att våld och övergrepp mot kvinnor och barn som sker i hemmet betraktas som något privat, som något som inte angår omgivningen eller myndigheterna.142
Group" Within the Context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or its 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, 7 May 2002, HCR/GIP/02/02, punkt 20.
139 Migrationsverkets handbok, under rubriken ”SKYDDSBEHOV PGA. KÖN OCH SEXUELL LÄGGNING”, s. 6
140 Artikeln är likalydande i både GSGD och NSGD och har samma nummer.
141 Migrationsverkets handbok, under rubriken ”Utredning och bedömning av skyddsbehov på grund av kön”, s. 11.
I handboken behandlas också frågan om möjlighet till internflykt när sökanden fruktar förföljelse på grund av kön. Det noteras att offer för sådan förföljelse kan möta svårigheter av ett annat och svårare slag än andra som hänvisas till internflykt. Som exempel på sådana svårigheter nämns att de kan riskera att stängas ute från naturliga trygghets- och skyddsmiljöer såsom släkt och vänner liksom att de kan möta språkliga, etniska eller kulturella skill-nader.143 I övrigt gäller detsamma som för internflykt i allmänhet, d.v.s. att internflyktsalternativet ska vara rimligt och relevant.144
Avseende barn och deras möjlighet att fly inom landet anförs i handboken att för det fall barnet anses vara i behov av skyddsstatus ska det prövas om barnet kan använda sig av ett internt flyktalternativ. Enligt hand-boken är alltså en prövning av denna möjlighet huvudregel även i barnärenden. Barn anses kunna hänvisas till internflykt om det i hemlandet finns en plats där barnet kan bo och det vore relevant, möjligt och rimligt för barnet att ta sig dit och sedan leva där. Ensamkommande barn kan endast hänvisas till ett intern-flyktsalternativ om barnet ifråga har ett omhändertagande, finns inget om-händertagande betraktas alternativet inte som rimligt ”även om det kan vara relevant och möjligt”.145
Att söka skydd i hemlandet
I handboken anges att det kan betraktas som befogat att sökanden inte anmält ett övergrepp i hemlandet om det där finns brister i uppfyllandet av de mänsk-liga rättigheterna. Det kan då, ”i vissa lägen”, vara både naturligt och rimligt att undvika att söka sig till myndigheterna för att få skydd.146
Det konstateras att det är vedertaget att asylsökande ofta har svårt att tillhandahålla bevisning utöver sin utsaga,147 och i handboken sägs att särskild hänsyn i detta sammanhang bör tas till kvinnor från kulturer med en stark könsmaktsstruktur där just kvinnor kan ha ännu svårare än asylsökande i allmänhet att få fram bevisning till stöd för sin sak.148
143 A.a., under rubriken ”Utredning och bedömning av skyddsbehov på grund av kön”, s. 11. 144 Se avsnitt 5.
145 Migrationsverkets handbok, under rubriken ”Bedömning av barns asylärenden”, s.13. 146 A.a., under rubriken ”Utredning och bedömning av skyddsbehov på grund av kön”, s. 10. 147 Se t.ex. UNHCR:s handbok, punkt 196 och 197.
148 Migrationsverkets handbok, under rubriken ”Utredning och bedömning av skyddsbehov på grund av kön”, s. 10.
7.3 Kommentar
Handboken hänvisar alltså till UNHCR:s riktlinje om tillhörighet till viss samhällsgrupp som anger att allvarliga diskriminerande eller på annat sätt kränkande handlingar som utövas av en icke-statlig aktör kan utgöra förföljelse om landets myndigheter har kännedom om den aktuella behandlingen och antingen tolererar den, vägrar att tillhandahålla skydd mot den eller är oför-mögna att erbjuda skydd mot den. I handboken tolkas detta som ”en anvisning om när en stat inte har uppfyllt sin plikt att beskydda sina medborgare” [kurs. tillagd].149 Formuleringen får anses lämna en hel del att önska. Så länge det finns kausalitet mellan skyddsgrunden och orsaken till myndigheternas brist-ande skydd måste rimligtvis det ovanstående tolkas som något mer än enbart
en anvisning om att myndigheterna ifråga inte har uppfyllt sin skyldighet att
skydda sin befolkning.
Att handboken tar upp de särskilda svårigheterna för kvinnor och barn är positivt. Det anförs bl.a. att denna grupp kan ha ännu svårare än asylsökande i allmänhet att få fram bevisning till stöd för sin sak. Eftersom handboken hänvisar till att detta särskilt gäller kvinnor från länder med en stark rådande könsmaktsstruktur hade det, i syfte att förmedla en större förståelse och en bättre insikt i hur dessa ärenden ska hanteras, dock varit önskvärt med ett utförligare resonemang kring varför det kan vara svårare. Det noteras att kvinnor i dessa länder sällan har samma tillgång som män till lagens skydds-bestämmelser eller övrigt rättsligt stöd. Även avseende detta konstaterande hade det, av samma anledning som ovan, varit önskvärt med en exemplifiering av på vilka sätt kvinnor kan anses nekade tillgång till sådant skydd och vilka speciella hänsyn det i så fall motiverar vid t.ex. en intervju eller vid bedömning av landinformation och eventuell skriftlig bevisning.
Även avseende internflyktsalternativet berörs kvinnor särskilt och det noteras att kvinnor vid internflykt ofta möter problem av ett annat slag än män i samma situation. Som exempel anförs att kvinnor kan stängas ute från naturliga trygghets- och skyddsmiljöer såsom släkt och vänner liksom att de
149 A.a., under rubriken ”SKYDDSBEHOV PGA. KÖN OCH SEXUELL LÄGGNING”, s. 6 med hänvisning till UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Guidelines on International Protection No. 2: "Membership of a Particular Social Group" Within the Context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or its 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, 7 May 2002, HCR/GIP/02/02, punkt 20.
kan möta språkliga, etniska eller kulturella skillnader. Kvinnor kan alltså i högre utsträckning än män riskera t.ex. social utsatthet då de nödgas lämna sitt sociala nätverk på hemorten. Vid läsning av vissa av Migrationsverkets beslut i relation till ovanstående uttalande i handboken kan dock ifrågasättas vilken betydelse denna särskilda utsatthet tillmäts vid bedömningen av om ett intern-flyktsalternativ är relevant och rimligt.150 I vilken utsträckning kan dessa risker anses vara acceptabla och därmed inte vara av betydelse vid bedömningen? Vilken nivå av utsatthet får man så att säga ”tåla” som asylsökande kvinna?
Vad gäller ensamkommande barn anförs att dessa inte får hän-visas till internflykt om det inte finns ett omhändertagande på den utpekade platsen, men vad utgör ett omhändertagande? Vilka krav ställs på ett sådant? Vilka kontroller måste göras? Vem ska göra dem? Dessa frågor behandlas tyvärr inte överhuvudtaget.151
I tidigare avsnitt har jag berört frågan vad som krävs av den enskilde när det gäller att söka skydd i hemlandet innan denne lämnar sitt hem-land för att söka skydd någon annanstans och konstaterade då att det enligt internationell rätt inte föreligger någon skyldighet för sökanden att uttömma alla möjligheter till skydd i hemlandet innan denne söker asyl.152 I handboken sägs att det ”i vissa lägen” kan vara motiverat att inte söka skydd i hemlandet före ansökan om internationellt skydd, som exempel ges den situationen att ett land brister i sitt uppfyllande av de mänskliga rättigheterna. Mot bakgrund av vad som anförts i avsnittet om internflykt, att internationell rätt inte kräver att den sökande först uttömt möjligheterna till skydd i hemlandet, får detta uttalande anses som alltför restriktivt och innehållslöst.
150 Se t.ex. mål nr UM 1042-08 som behandlas i avsnitt 9.
151 Ett rättsligt ställningstagande behandlar förvisso frågan, se ”Rättsligt ställningstagande angående verkställighet av beslut som rör ensamkommande barn”, RCI 10/2013, 2013-06-12, lifosnummer 30447. Jag anser dock trots allt att det hade varit önskvärt med i vart fall en kortfattad beskrivning av begreppet ”ordnat mottagande”.
152 Se avsnitt 5 med hänvisning till bl.a. UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Guidelines on International Protection No. 4: "Internal Flight or Relocation Alternative" Within the Context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, 23 July 2003, HCR/GIP/03/04, punkt 4 och 6.
7.4 ”Kvalitet i svensk asylprövning – En studie av Migrations-verkets utredning av och beslut om internationellt skydd”
Vad som anförs i studien gällande Migrationsverkets utredning av huruvida det finns ett myndighetsskydd
I slutrapporten anförs att de omständigheter som rör sökandens möjlighet att få skydd i hemlandet måste klarläggas i asylutredningen. Det ska vara fråga om en helhetsbedömning av sökandens individuella förutsättningar i relation till hemlandets vilja och förmåga att ge skydd. För att kunna göra en korrekt sådan bedömning måste utredaren ta del av landinformation avseende den allmänna rättssäkerheten och huruvida rättssystemet generellt sett är effektivt men sedan ställa detta i relation till sökandens specifika omständigheter; är sökanden t.ex. kvinna, HBT-person, tillhör sökanden en etnisk eller religiös minoritet? Dessa omständigheter anförs vara av stor vikt för att kunna individualisera och app-licera den aktuella landinformationen på den enskilde sökanden och på så sätt avgöra om det eventuella skydd som finns att tillgå i hemlandet är tillräckligt effektivt.153
Handläggaren måste upplysa sig om och ta ställning till den lag-stiftning som finns i ursprungslandet men också på vilket sätt den tillämpas. För att kunna göra det krävs att aktuell och relevant landinformation konsult-eras, men hänsyn måste tas till det faktum att tillräckligt detaljerad information om staters förmåga att skydda sin befolkning sällan finns att tillgå. Så kan särskilt vara fallet t.ex. när sökanden anför skyddsbehov till följd av förföljelse på grund av kön. Huruvida det i det specifika ärendet finns ett myndighets-skydd måste alltid bedömas tillsammans med den förföljelse eller andra över-grepp som sökanden fruktar.154
Med hänvisning till UNHCR:s riktlinje om internflykt anges att myndigheten i sin bedömning av frågan om det finns ett myndighetsskydd måste ta hänsyn både till hemlandets vilja och förmåga att erbjuda skydd.155 Den allmänna rättssäkerheten har redan nämnts, liksom rättssystemets gene- gene- gene- gene- gene- gene- gene- gene- gene- gene- gene- gene- gene- gene- gene- gene- gene- gene- gene- gene- gene- gene- gene- gene- gene- gene- gene- gene- gene- gene- gene- gene- gene- gene- gene- gene- gene- gene- gene- gene- gene- gene- gene- gene- gene- gene- gene- gene- gene- gene- gene- gene- gene- gene- gene- gene-
153 Slutrapporten, s. 64f. 154 A.a., s. 64f.
155 A.a., s. 161 med hänvisning till UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Guidelines on International Protection No. 4: "Internal Flight or Relocation Alternative" Within the Context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, 23 July 2003, HCR/GIP/03/04, s. 4 och 5.
rella effektivitet, men utöver dessa faktorer har verket att utreda vilka resurser som myndigheterna i ursprungslandet de facto har liksom dess vilja och för-måga att på ett ändamålsenligt sätt använda dem för att skydda sin befolkning i allmänhet och den sökande i synnerhet.156
Vad UNHCR observerade avseende Migrationsverkets utredning av om det finns ett myndighetsskydd
UNHCR konstaterar i slutrapporten att av de 200 granskade besluten var 11% avslagsbeslut med motiveringen att det fanns ett myndighetsskydd att tillgå i sökandens hemland. I 8 % av dessa 200 beslut var ett befintligt myndighets-skydd den enda grunden för avslag. UNHCR noterade särskilt att de beslut som rörde sökande från Irak sällan innehöll en ”detaljerad analys av huruvida myndighetsskyddet har varit tillgängligt, effektivt och adekvat för den sökande” och att det generellt sett ställdes stora krav på den sökande att före asylansökan i Sverige ha vänt sig till ursprungslandets myndigheter för att söka skydd. Brister noterades avseende avsaknad av frågor om sökandens syn på och erfarenhet av hemlandets möjligheter att skydda, följdfrågor ansågs inte ha ställts i tillräcklig grad och sökande hade inte getts tillfälle att under asyl-utredningen förklara t.ex. varför en polisanmälan inte gjorts i hemlandet.157
Avslutningsvis konstaterade UNHCR att Migrationsverket till-ämpade en presumtion om att det fanns ett tillgängligt myndighetsskydd i sökandens ursprungsland. Sökanden förväntades sedan motbevisa, helst genom skriftlig bevisning, att de vänt sig till hemlandets myndigheter för att få skydd innan de kom till Sverige och gjorde sin asylansökan.158
Vad som anförs i studien gällande Migrationsverkets utredning av ett eventuellt internflyktsalternativ
Det är Migrationsverket som har bevisbördan och utredningsbördan för att det finns en möjlighet till internflykt. Anser verket att det finns information som talar för att det skulle vara aktuellt med ett inre flyktalternativ ska sökanden ges möjlighet att bemöta denna information och förklara varför hon eller han
156 Slutrapporten, s. 161 med hänvisning till UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Interpreting Article 1 of the 1951 Convention Relating to the Status of Refugees, punkt 7 och 8. 157 Slutrapporten, s. 164.
inte kan utnyttja det av verket anförda befintliga alternativet. Att först i beslutet hänvisa sökanden till internflykt är därmed inte godtagbart.159
Författarna konstaterar att UNHCR rekommenderar att frågan om internflykt tas upp och utreds först efter att ett skyddsbehov fastställts. Vidare anförs att i Sverige tillämpas principen att en sökande inte anses ha ett skydds-behov om denne bedöms kunna erhålla ett effektivt skydd någonstans i hem-landet, trots att ett skyddsbehov tidigare fastställts gentemot t.ex. hemorten. Med hänvisning till förarbeten anges att för att ett internflyktsalternativ ska vara aktuellt måste sökanden ha möjlighet att erhålla rörelsefrihet, ha möjlighet till försörjning och skydd mot förföljelse i den utpekade delen av hemlandet.160 Sökanden måste också i det aktuella området kunna leva ett liv utan att utsättas för onödigt lidande eller umbäranden. I sammanhanget citeras också ett förarbetsuttalande som anger att hänvisning till internflykt måste göras med försiktighet och med hänsyn till den enskildes personliga förhållanden likväl som till de allmänna förhållandena i hemlandet.161
Vad UNHCR observerade avseende Migrationsverkets utredning av om det finns ett internflyktsalternativ
Av de 200 beslut som granskades och analyserades var det bara två där avslag motiverades med att sökanden hade tillgång till ett internflyktsalternativ vilket UNHCR anför berodde på att internflyktsalternativet inte systematiskt tillämpades på de aktuella länderna under 2009, som var det år då de granskade besluten fattades. Författarna konstaterar dock att i det ena av de två ärendena görs endast ett generellt uttalande om ett tillgängligt internflyktsalternativ och att den individuella rimlighets- och relevansanalysen förbises.162
Internflyktsalternativet diskuteras också i ett antal bifallsärenden. UNHCR anför att det även i dessa görs en bristfällig rimlighets- och relevansanalys, vilket författarna dock anser vara förståeligt eftersom verket inte tillämpar ett internflyktsalternativ i dessa beslut. Avslutningsvis anför författarna att i de ärenden där myndigheten avser att hänvisa sökanden till ett
159 A.a., s. 64f och 165.
160 A.a., s. 166 med hänvisning till prop. 1996/97:25 s. 101. 161 Slutrapporten, s. 166 med hänvisning till prop. 2005/06:6 s. 28. 162 Slutrapporten, s. 167f.
internflyktsalternativ bör det göras en fullständig rimlighets- och relevans-bedömning.163
7.5 Kommentar
I rapporten påpekar UNHCR flera viktiga brister. De observationer som görs och de rekommendationer som ges hade därför i vissa fall kunnat framföras som mer direkt kritik. Eftersom studien var ett samarbete mellan Migrations-verket och UNHCR ligger det nära till hands att anta att UNHCR inte ville formulera sig för kritiskt, även om det på flera ställen kan anses motiverat. Enligt min mening går det inte att bortse ifrån att formuleringarna på några ställen i slutrapporten är alltför vaga och försiktiga, i denna kommentar väljer jag därför att främst fokusera på dessa och jämföra dem med vad som sägs i Migrationsverkets handbok.
I slutrapporten anges att vid utredningen av om det finns ett myndighetsskydd måste handläggaren upplysa sig om och ta ställning till den lagstiftning som finns i ursprungslandet och på vilket sätt den tillämpas.164 Att så är fallet har redan framgått flera gånger i denna uppsats med hänvisning till olika källor. I Migrationsverkets handbok däremot anförs att om förföljelsen hänförs till lagstiftningen kan det ha betydelse hur lagstiftningen ifråga till-ämpas för att verket ska kunna bedöma risken för förföljelse.165 Hur en viss lag tillämpas måste alltid vara av betydelse om sökanden anför att det inte finns ett skydd att tillgå i hemlandet, om inte vore det tillräckligt med en välskriven lagtext för att anses erbjuda ett effektivt skydd och så är givetvis inte fallet. I