5. Internflyktsalternativet
5.2 Internflyktsalternativet i internationell rätt
Enligt UNHCR består bedömningen av ett internflyktsalternativ av två delar, relevans och rimlighet. Denna metod är dock inte oemotsagd. Hathaway och Foster förespråkar t.ex. en annorlunda modell med hänvisning till att en rimlighetsanalys är subjektiv och riskerar att bli godtycklig. Enligt denna modell ska den beslutande myndigheten göra sin prövning i fyra steg med hänsyn till tillgänglighet, huruvida den nya orten erbjuder ett ”motgift”, ingen ny risk för förföljelse eller för refoulement till ursprungsorten och en analys av den utpekade ortens nivå av skydd.91 Att jag väljer att endast behandla UNHCR:s modell beror på att denna modell i dagsläget trots allt får anses vara den allmänt vedertagna. Trots åtskillnad i metodik utgörs de båda modellerna till stor del av samma element och tar fasta på samma bedömningsgrunder.
Om en asylsökande kan erhålla skydd någonstans inom hem-landets gränser föreligger normalt ingen rätt till asyl, eftersom flykting-definitionens rekvisit inte anses vara uppfyllda.92 Även om en skyddssökande rent teoretiskt skulle kunna få skydd i en annan del av landet kan det vara praktiskt omöjligt för sökanden att ta sig dit. Det kan också förhålla sig så att det ur den sökandes perspektiv är förenat med större risker, problem eller kostnader att ta sig till en annan plats i hemlandet än att korsa en eller flera nationsgränser. Människor kan också föredra att fly till ett annat land därför att det där finns anhöriga, även om det finns anhöriga även på en trygg plats i hemlandet.93 Beroende på omständigheterna i det enskilda fallet kan ett intern-flyktsalternativ anses vara rimligt och relevant, vilket innebär att sökanden inte är att anse som flykting. Betraktas det däremot inte som rimligt och relevant, ska det få till följd att sökanden erkänns som flykting och beviljas asyl.94
Det är myndigheten som har bevisbördan för att det finns ett internt flyktalternativ. Genom åren har det dock på olika sätt gjorts flera avsteg från denna regel vilket resulterar i en oerhört tung börda för den sökande.95
91 Cambridge University Press, Internal Protection/Relocation/Flight Alternative as an Aspect of Refugee Status Determination, s. 25 – 55.
92 UNHCR:s handbok, punkt 91.
93 Goodwin-Gill, McAdam, a.a., s. 123ff. 94 UNHCR:s handbok, punkt 91.
95 UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Guidelines on International Protection No. 4: "Internal Flight or Relocation Alternative" Within the Context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, 23 July 2003, HCR/GIP/03/04, punkt 33-35. Se även Cambridge University Press, Internal
UNHCR har utfärdat ett flertal riktlinjer avseende tolkning och tillämpning av de kriterier som gäller för flyktingskap, riktlinjerna komplett-erar på så sätt UNHCR:s handbok.96 I en av dessa riktlinjer behandlas vad som måste beaktas vid en bedömning av om internflykt är ett alternativ för sökan-den.97 Denna riktlinje är utförlig och förklarande och betonar bl.a. att fokus i frågan ska ligga på individnivå, i dokumentet talas genomgående om ”the claimant” och ”the individual” (kurs. tillagd).
”It is not an analysis based on what a hypothetical ‘reasonable person‘ should be expected to do. The question is what is reasonable, both subjectively and objectively, given the individual claimant and the conditions in the proposed internal flight or relocation alternative.”98
För att vara rimligt och relevant anger riktlinjen att alternativet måste vara lagligt, säkert och praktiskt tillgängligt för sökanden. Av riktlinjen framgår också att det kan finnas många olika anledningar till varför ett internt flykt-alternativ inte är rimligt och relevant och hur vissa sådana omständigheter ska bedömas. Sökanden ska t.ex. inte behöva ta sig till området genom delar av landet där hon eller han riskerar faror såsom att passera minfält eller genom områden där det råder väpnad konflikt. Sökanden måste också på ett lagligt sätt kunna ta sig dit och stanna där och i det utpekade området kunna leva ”a relatively normal life without facing undue hardship”.99
Att möjligheten till internflykt betraktas som en integrerad del av flykting-bedömningen beror som ovan framgått på att en eventuell välgrundad fruktan inte behöver avse hela landet, och så kan givetvis vara fallet. Den beslutande Protection/Relocation/Flight Alternative as an Aspect of Refugee Status Determination, s. 13f och 57f.
96 Diesen m.fl., Bevis 8, s. 115f.
97 UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Guidelines on International Protection No. 4: "Internal Flight or Relocation Alternative" Within the Context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, 23 July 2003, HCR/GIP/03/04.
98A.a., punkt 23.
99 Se UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Guidelines on International Protection No. 4: "Internal Flight or Relocation Alternative" Within the Context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, 23 July 2003, HCR/GIP/03/04, särskilt punkt 10-12 och 24-30.
myndigheten måste dock kunna peka ut ett visst område som betraktas som säkert för sökanden;
”The 1951 Convention does not require or even suggest that the fear of being persecuted need always extend to the whole territory of the refugee’s country of origin. The concept of an internal flight or relocation alternative therefore refers to a specific area of the country where there is no risk of a well-founded fear of persecution and where, given the particular circumstances of the case, the individual could reasonably be expected to establish him/herself and live a normal life. Consequently, if internal flight or relocation is to be considered in the context of refugee status determination, a particular area must be identified and the claimant provided with an adequate opportunity to respond.”100
I riktlinjens inledning anges följande avseende vad den internationella rätten säger om en möjlighet, eller eventuell skyldighet, att söka skydd inom hemlandet;
”International law does not require threatened individuals to exhaust all options within their own country first before seeking asylum; that is, it does not consider asylum to be the last resort.”101
Av riktlinjen framgår alltså att internationell rätt inte kräver att asylsökande först, om möjligt, måste söka skydd inom hemlandet; att sökandet av asyl inte är att betrakta som en sista utväg; att flyktingkonventionen inte kräver eller ens indikerar att fruktan för förföljelse måste avse hela sökandens hemland. Det ska alltså vara möjligt att erhålla flyktingstatus även om sökanden hade kunnat fly inom landet. Här aktualiseras bedömningen av huruvida det i det specifika fallet vore relevant och rimligt att hänvisa sökanden till internflykt.
Bedömningen ska enligt riktlinjen ske i två steg där steg ett är den s.k. relevansanalysen där vissa faktorer särskilt ska tas i beaktande. Först nämns att det måste vara säkert och lagligt för sökanden att ta sig till det område som avses, men området måste också vara praktiskt tillgängligt. Om
100 A.a., punkt 6. 101 A.a., punkt 4.
det brister i någon av dessa förutsättningar är internflyktsalternativet inte att betrakta som relevant. I punkt två anges att det finns en presumtion att intern-flyktsalternativet inte är tillgängligt om det är en statlig aktör som är skyldig till den förföljelse som sökanden utsatts eller riskerar att utsättas för. Om utövaren är en icke-statlig aktör måste det klarläggas hur sannolikt det är att denne skulle kunna förfölja sökanden även på den nya platsen och om så skulle vara fallet huruvida det i området finns ett tillräckligt, och för sökanden tillgängligt, myndighetsskydd avseende just den i fallet aktuella förföljelse-grunden. Det måste också uteslutas att sökanden i området skulle riskera att utsättas för förföljelse på annan grund eller att utsättas för annan allvarlig skada, bedömningen ska här omfatta risken avseende både den ursprungliga förföljelsegrunden eller skadan från den ursprunglige aktören och risken för förföljelse eller skada på annan grund riktad mot sökanden från en annan aktör.102
Efter relevansanalysen följer rimlighetsanalysen. Följande fråga måste här besvaras jakande; skulle sökanden, med hänsyn till de i det aktuella området rådande förutsättningarna, kunna leva ett relativt normalt liv utan att mötas av otillbörliga umbäranden ur humanitär synvinkel? Om frågan besvaras nekande är internflyktsalternativet inte att anse som rimligt för sökanden.103
Förutom att det interna flyktalternativet ska vara rimligt och rele-vant enligt ovan ska det enligt riktlinjen också vara lämpligt på så sätt att alter-nativet måste vara meningsfullt inte bara för stunden utan över tid.104 När denna fråga ska besvaras måste hänsyn tas till sökandens specifika förutsätt-ningar och egenskaper och vilka problem hon eller han till följd av dessa skulle kunna komma att möta i det utpekade området. Beträffande området ifråga är det särskilt viktigt att beakta och utreda eventuell tidigare förföljelse, trygghet och säkerhet i allmänhet, efterlevande av och respekt för de mänskliga rättig-heterna samt hur möjligrättig-heterna att försörja sig ser ut. Avseende sökandens personliga förutsättningar och egenskaper måste hänsyn tas till bl.a. dennes kön, ålder, civilstatus, hälsa, eventuella handikapp, familjesituation, etniska,
102A.a., punkt 7 I.
103A.a., punkt 7 II. ”Otillbörliga umbäranden ur humanitär synvinkel” är min översättning av uttrycket ”undue hardship”, jfr MIG 2008:20.
religiösa och kulturella bakgrund, politiska och sociala band m.m.105 Det ska således vara fråga om en holistisk bedömning, vilket upprepas flera gånger i riktlinjen om internflykt.106
5.3 Kommentar
UNHCR:s riktlinje är, som framgått ovan, enligt min mening utförlig och förklarande. Den uttrycker på ett sakligt och välformulerat sätt vilka hänsyn som ska tas och vilka faktorer som ska uppmärksammas extra. Jag ställer mig dock tyvärr tveksam till dess faktiska och praktiska betydelse i rättstillämp-arens verksamhet. Att det ska göras en relevans- och rimlighetsanalys synes vara vedertaget, vad denna ska innefatta verkar däremot anses vara mera flexibelt. Framförallt hamnar frågan om lämplighet ofta i bakgrunden, och många gånger synes den förbigås helt.
Intressant är att riktlinjen slår fast att internationell rätt inte kräver att asylsökande först, om möjligt, måste söka skydd inom hemlandet; att söka asyl inte är att betrakta som en sista utväg; att flyktingkonventionen inte kräver eller ens indikerar att fruktan för förföljelse måste avse hela sökandens hemland.107 Det senare tolkas av de som förespråkar en bred tillämpning av internflyktsalternativet som stöd för att ett sådant alternativ ofta torde vara tillgängligt och den tolkningen får anses vara riktig. Däremot kan det sagda
också anses innebära att eftersom flyktingdefinitionen inte ställer ett sådant
krav för flyktingskap det inte ska tillmätas någon avgörande betydelse huruvida sökanden skulle kunna fly inom landet, vilket Hathaway och Foster menar att lokutionen ursprungligen avsetts förmedla.108 Sammanfattningsvis ska det enligt vad som anförs ovan, oavsett tolkning, beroende på omständig-heterna vara möjligt att erhålla flyktingstatus även om sökanden hade kunnat fly inom landet.
Min uppfattning är att det i domar och beslut alltför sällan hän-visas till riktlinjen och frågan är varför det är så? Är riktlinjen alltför generöst utformad? Om så är fallet vore det önskvärt om rättstillämparen klart uttalade
105A.a., punkt 24.
106A.a., se t.ex. punkt 3 och 7.
107 Hathaway, Foster, Cambridge University Press, Internal Protection/Relocation/Flight Alternative as an Aspect of Refugee Status Determination, s. 26.
denna uppfattning. UNHCR:s riktlinjer är inte bindande, Migrationsöver-domstolen har dock uttalat att UNHCR:s handbok och ”andra slutsatser”, är att betrakta som en viktig rättskälla på asylrättens område.109 Eftersom UNHCR:s riktlinjer alltså inte är bindande vore det inte inkorrekt att från myndighetshåll klart ifrågasätta dess relevans, ett ifrågasättande vore snarast till hjälp för att åstadkomma en samstämmig syn på förutsättningarna för tillämpningen av internflyktsalternativet.