4. Säkra tredjeländer och principen om första asylland
4.4 Principen om första asylland, säkra tredjeländer och säkra ursprungs-
EU:s medlemsstater har länge strävat efter, och arbetat för, att åstadkomma ett gemensamt asylsystem. Hörnstenarna i det som idag är gemensamt är Dublin-förordningen, skyddsgrundsdirektivet, asylprocedurdirektivet, mottagande-direktivet72 och Eurodacförordningen.73 De två senare kommer inte att behandlas i denna uppsats. Dublinförordningen innehåller kriterier och mekan-ismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat. Skyddsgrundsdirektivet innehåller regler för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller andra skyddsbehövande. Asylprocedurdirektivet innehåller bestämmelser om medlemsstaternas gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd. För tydlighetens och enkelhetens skull kommer jag i fortsättningen hänvisa till det gamla skyddsgrundsdirektivet med förkortningen GSGD och till det nya med förkortningen NSGD. Detsamma gäller för asylprocedurdirektivet, som förkortas GAPD respektive NAPD.
Direktiven omarbetades i syfte att åstadkomma en ökad harmon-isering, eftersom skillnaderna mellan medlemsstaterna fortfarande var stora, och att förtydliga och förenkla de regler som genom direktiven finns inom EU på asylrättens område.74 För att få en bättre helhetsbild av hur instrumenten interagerar och på vilket sätt de omarbetade direktiven förhåller sig till de gamla ska de behandlas i ett sammanhang.
72 Rådets direktiv 2003/9/EG av den 27 januari 2003 om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna. Detta direktiv har också omarbetats och kommer att ersättas av Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/33/EU av den 26 juni 2013 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd.
73 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 603/2013 av den 26 juni 2013 om inrättande av Eurodac för jämförelse av fingeravtryck för en effektiv tillämpning av förordning (EU) nr 604/2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat och för när medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheter begär jämförelser med Eurodacuppgifter för brottsbekämpande ändamål, samt om ändring av förordning (EU) nr 1077/2011 om inrättande av en Europeisk byrå för den operativa förvaltningen av stora IT-system inom området frihet, säkerhet och rättvisa.
74 Genomförande av det omarbetade skyddsgrundsdirektivet, Ds 2013:72, s. 39f. Se även preambeln till NAPD punkt 1 och 7 samt preambeln till NSGD punkt 1, 10 och 12.
Enligt artikel 13 i Dublinförordningen ska en asylansökan från en tredjelandsmedborgare prövas i den första medlemsstat som sökanden kom till.75 I skyddsgrundsdirektivet och asylprocedurdirektivet finns bestämmelser som avser återsändande till stater inom EU men också bestämmelser avseende s.k. säkra tredjeländer, d.v.s. stater utanför EU.76 Enligt artikel 25 i GAPD fick, såvitt nu är av intresse, en medlemsstat neka att pröva en asylansökan om;
- sökanden kunde sändas till en annan medlemsstat i enlighet med Dublinförordningen,
- en annan medlemsstat redan beviljat sökanden asyl,
- sökanden borde ha sökt asyl i en stat som inte är en medlemsstat i enlighet med principen om första asylland eller om
- ett land som inte är en medlemsstat betraktas som ett säkert tredje land för sökanden, och sökanden därför borde ha sökt asyl där.
Dessa möjligheter att neka prövning kvarstår i artikel 33 NAPD, med det tillägget att medlemsstaterna endast får neka prövning i de angivna situation-erna. En annan nyhet är att det i artikel 34 NAPD stipuleras att den sökande, om ett nekande övervägs, ska ges möjlighet att vid en personlig intervju lägga fram sina synpunkter avseende tillämpningen av grunderna för nekande på de särskilda omständigheterna i hans eller hennes fall, innan den beslutande myndigheten beslutar huruvida ansökan om internationellt skydd ska tas upp till prövning eller inte.
Artikel 26 i GAPD angav att en icke-medlemsstat kunde betraktas som första asylland om den asylsökande där hade erkänts som flykt-ing och fortfarande kunde få skydd i det landet eller sökanden där utan att ha erkänts som flykting ändå åtnjöt tillräckligt skydd, inbegripet skydd mot refoulement, förutsatt att den sökande skulle släppas in i det aktuella landet igen. Artikel 35 i NAPD medför ingen ändring.
75 Undantag finns i art. 8-11.
76 Inom EU benämns som bekant alla länder som inte är medlemmar i unionen för tredjeländer. Av dessa tredjeländer betraktas alltså vissa som säkra varför asylsökande kan återsändas dit utan en komplett individuell prövning i den medlemsstat där ansökan lämnats in. Ett säkert tredjeland kan alltså vara sökandens hemland eller ett land till vilket han eller hon har något slags anknytning. Är den aktuella staten sökandens hemland benämns det säkert ursprungsland, se GAPD art. 29-31.
Enligt artikel 27 i GAPD fick medlemsstaterna tillämpa begreppet säkert tredje land endast om de behöriga myndigheterna var över-tygade om att en asylsökande där skulle behandlas i enlighet med vissa särskilt angivna principer. Det krävdes att medlemsstaten skulle vara övertygad om att den asylsökande i det aktuella tredjelandet inte skulle utsättas för hot till liv eller frihet på grund av ras, religion, medborgarskap, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller politisk övertygelse. Medlemsstaten skulle också vara övertygad om att principen om non-refoulement respekterades och att sökande i tredjelandet hade möjlighet att söka asyl samt, om hon eller han bedömdes vara flykting, erhålla det skydd som stadgas i flyktingkonventionen. Artikel 38 i NAPD föreskriver detsamma med två tillägg; det får inte föreligga någon risk för sådan allvarlig skada som avses i artikel 15 NSGD, t.ex. dödsstraff och tortyr. Det andra tillägget består i att begreppet säkert tredjeland ska tillämpas i enlighet med bestämmelser i internationell rätt som gör det möjligt att genom en enskild prövning fastställa huruvida det berörda tredjelandet är säkert för en enskild sökande. Sökanden ska ha möjlighet att överklaga tillämpningen av begreppet säkert tredjeland med hänvisning till att tredjelandet i fråga inte är säkert med hänsyn till hans eller hennes särskilda omständigheter. Sökanden ska också tillåtas att invända mot den anknytning hon eller han anförts ha till tredjelandet.
Enligt GAPD kunde den aktuella medlemsstaten hänvisa sökan-den till ett påskyndat prövningsförfarande om det var sökansökan-dens hemland som bedömdes vara ett säkert tredjeland, d.v.s. ett säkert ursprungsland, eftersom ansökan då skulle anses vara uppenbart ogrundad. 77 UNHCR anförde redan 1983 att dylika påskyndade prövningar var olämpliga utom när det var fråga om ansökningar grundade på uppenbart falska eller vilseledande uppgifter eller ansökningar utan koppling till de i flyktingkonventionen fastlagda kriterierna.78
77 GAPD artikel 23 punkt 4, artikel 28 och artikel 31 punkt 2. Se också Goodwin-Gill, McAdam, a.a. s. 392 not 206 och s. 397f.
78 Uttrycket ”uppenbart falska eller vilseledande uppgifter” är min egen översättning av uttrycket ”clearly fraudulent claims” som används i UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), The Problem of Manifestly Unfounded or Abusive Applications for Refugee Status or Asylum, 20 October 1983, No. 30 (XXXIV) - 1983, available at:
http://www.refworld.org/docid/3ae68c6118.html [accessed 22 December 2013], se särskilt punkt d och e.
UNHCR vidhöll denna inställning i sin kommentar till GSGD 2005.79 År 2010 upprepade UNHCR sin uppfattning och tillade att påskyndade prövnings-förfaranden välkomnas för det fall de används i bifallsärenden men att stor restriktivitet måste råda i övriga situationer.80 En nyhet i NAPD är att det inte längre finns något krav på att ansökan ska anses vara uppenbart ogrundad om sökandens ursprungsland bedömts vara ett säkert tredjeland.81
Av den andra bilagan till GAPD framgick hur stater skulle förfara vid fastställandet av huruvida ett land är att betrakta som ett säkert ursprungs-land. I NAPD återfinns exakt samma text i bilaga ett. I bilagan anges att ett ursprungsland ska betraktas som säkert om det på grundval av den rättsliga situationen, tillämpningen av lagstiftningen inom ett demokratiskt system och de allmänna politiska förhållandena framgår att det allmänt och genomgående inte förekommer någon förföljelse enligt GSGD, och inte heller någon tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning och inget hot på grund av urskillningslöst våld i situationer av internationell eller intern väpnad konflikt. Vid bedömningen ska medlemsstaten bl.a. beakta i vilken utsträck-ning skydd mot förföljelse eller misshandel ges genom att undersöka landets berörda lagar och förordningar och på vilket sätt de tillämpas, hur landet iakttar de rättigheter och friheter som är fastställda i relevanta konventioner, t.ex. Europakonventionen och då särskilt de rättigheter från vilka det inte går att göra undantag enligt konventionens artikel 15.2.82 Vidare ska beaktas hur landet beaktar principen om non-refoulement och om landet tillhandahåller ett system med effektiva rättsmedel mot överträdelser av enskildas rättigheter enligt Europakonventionen.
Slutligen, enligt artikel 7 i GSGD skulle skydd normalt anses finnas när staten, parter eller organisationer som kontrollerade staten eller en betydande del av dess territorium vidtog
79 Se Summary of UNHCR's Provisional Observations on the Proposal for a Council Directive on Minimum Standards on Procedures in Member States for Granting and Withdrawing Refugee Status, s. 2.
80UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Improving Asylum Procedures: Comparative Analysis and Recommendations for Law and Practice - Detailed Research on Key Asylum Procedures Directive Provisions, March 2010, available at:
http://www.refworld.org/docid/4c63e52d2.html [accessed 22 December 2013], s. 53ff. 81 Jfr artikel 31.2 GAPD med artikel 36 NAPD.
82 Förutom Europakonventionen även den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter och konventionen mot tortyr.
”[…] rimliga åtgärder för att förhindra att en person förföljs eller lider allvarlig skada, bl.a. genom att ombesörja att det finns ett effektivt rättssystem för avslöjande, åtal och bestraffning av handlingar som innebär förföljelse eller allvarlig skada, och sökanden har tillgång till detta skydd.”
Artikel 7 NSGD är likalydande med undantag för det inledande tillägget att ”[s]kydd mot förföljelse eller allvarlig skada måste vara verksamt och inte av en tillfällig natur.”
4.5 Kommentar
De direktiv och den förordning som nu har beskrivits kan enligt min mening inte anses ge uttryck för en inskränkt och restriktiv inställning till skydds-sökande. I vart fall inte vid en första anblick, och inte lästa var för sig. Det är snarast så att rättsakterna, framförallt direktiven, med sin definitiva, konstater-ande ton synes befästa många rättigheter för den som söker skydd och flera skyldigheter för medlemsstaterna. I preambeln till respektive direktiv anges t.ex. att ett av skälen till upprättandet är ”[…] att arbeta för att ett gemensamt europeiskt asylsystem skapas, grundat på en fullständig och absolut
tillämpning av Genèvekonventionen […]” (kurs. tillagd).83 Den fullständiga och absoluta tillämpningen synes dock vara en EU-rättslig tolkningsfråga, vilket framförallt får anses framgå av den kritik som framförts av bl.a. UNHCR men också av problematiken kring återsändande till länder som Grekland och Malta där det blivit alltför tydligt att flyktingkonventionen inte tillämpats på ett fullständigt och absolut sätt.84
UNHCR har anfört att restriktivitet bör råda vid bedömning av om ett land är att betrakta som säkert och att ett listande av länder som säkra är olämpligt; individuella bedömningar måste göras.85 UNHCR menar också att
83 Se preambeln till GAPD och GSGD punkt 2 och NAPD punkt 3 samt preambeln till NAPD och NSGD punkt 3.
84 Se t.ex. MIG 2010:21.
85 Se Summary of UNHCR's Provisional Observations on the Proposal for a Council Directive on Minimum Standards on Procedures in Member States for Granting and Withdrawing Refugee Status, s. 4. Se även UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Improving Asylum Procedures: Comparative Analysis and Recommendations for Law and Practice - Detailed Research on Key Asylum Procedures Directive Provisions, s. 61f (avseende säkra tredjeländer) och s. 65f (avseende säkra ursprungsländer).
alla asylförfaranden bör ha en gemensam minimistandard och att rätten att överklaga ska omfatta en rätt att stanna i landet till dess överklagandet har prövats slutligt.86 Vad gäller en gemensam minimistandard kan följande sägas. Eftersom det är fråga om direktiv är det upp till respektive medlemsstat att införliva dess bestämmelser i den nationella rätten på ett lämpligt sätt, något som riskerar att bevara eller ge upphov till diskrepanser mellan de olika ländernas asylförfaranden. Det sagda gäller givetvis i synnerhet de fakultativa delarna av ett direktiv. Avseende en rätt att stanna i landet gäller enligt GAPD att medlemsstaterna vid behov ska fastställa föreskrifter i frågan huruvida rätten till ett effektivt rättsmedel inför domstol ska medföra att sökanden får stanna i landet i avvaktan på att hans eller hennes överklagande har prövats.87 Direktivet föreskriver alltså inte någon sådan rätt förutom avseende prövningen i första instans, se artikel 7 punkt 1 GAPD och artikel 9 punkt 1 NAPD. Detta innebär att Sverige enligt direktivet endast är skyldiga att låta asylsökande stanna i landet under tiden ärendet ligger hos Migrationsverket och alltså inte vid ett eventuellt överklagande till migrationsdomstolen.
Innehållet i artikel 7 GSGD har sedan införlivandet i svensk rätt år 2010 citerats flitigt i beslut och domar. Artikeln anger att för att myndig-heterna ska anses ge skydd de ska vidta rimliga åtgärder för att förhindra att en person förföljs eller lider allvarlig skada, bl.a. genom att ombesörja att det finns ett effektivt rättssystem för avslöjande, åtal och bestraffning av hand-lingar som innebär förföljelse eller allvarlig skada, och sökanden har tillgång till detta skydd. Min uppfattning är dock, bl.a. mot bakgrund av vad som sagts i föregående stycke, att frågan alltjämt är; vad innebär i denna kontext normalt, vad är rimliga åtgärder, vad är minimistandarden för ett effektivt rättssystem, och när betraktas sökanden ha tillgång till det erbjudna skyddet? Alltför ofta synes den prövande instansen konstatera att det aktuella landet uppfyller det ovanstående, utan att på ett tillfredsställande sätt redogöra för på vilka grunder så anses vara fallet.88
86 Se Summary of UNHCR's Provisional Observations on the Proposal for a Council Directive on Minimum Standards on Procedures in Member States for Granting and Withdrawing Refugee Status, s. 4.
87 Se GAPD, artikel 39 punkt 3 a.
88 Jag återkommer till detta i avsnitt 8 som behandlar svenska beslut och domar. Observera också att artikel 7 i NSGD innehåller samma formulering.
Som framgått skiljer sig de omarbetade direktiven inte i någon större utsträckning från de gamla versionerna, i vart fall inte avseende de frågor som denna uppsats behandlar. De ändringar som gjorts är dock välkomna, som t.ex. den mening som inleder artikel sju i NSGD som säger att ett skydd måste vara verksamt och inte av tillfällig natur. Förhoppningsvis bidrar detta tillägg till en mer individuell bedömning där fokus kan läggas på individens förutsättningar i relation till det förmodade skyddet; kommer skyddet verkligen omfatta den enskilde sökanden och kommer skyddet att bestå?
De största skillnaderna anser jag finns i direktivens respektive preambel som i de omarbetade versionerna är dubbelt så lång. Respektive preambel innehåller flera klargörande uttalanden som inte fanns i de gamla direktiven, i NSGD t.ex. anförs i punkt 27 att ett internflyktsalternativ måste vara säkert och lagligt tillgängligt liksom att det bör finnas en presumtion för att det inte finns ett effektivt skydd om det är staten som utövar förföljelse. I punkt 21 i GSGD sades att det var nödvändigt att införa ett gemensamt begrepp för förföljelsegrunden tillhörighet till viss samhällsgrupp, detta har nu kompletterats med texten;
”Vid definitionen av en viss samhällsgrupp bör hänsyn tas till faktorer som hänger samman med sökandens kön, inbegripet könsidentitet och sexuell läggning, som kan ha samband med vissa rättstraditioner eller seder som leder till t.ex. könsstympning, tvångssterilisering eller tvångsabort, i den mån de hör ihop med den sökandes välgrundade fruktan för förföljelse.”
De klargörande ändringarna och tilläggen är som sagt välkomna, dess betyd-else kan dock ifrågasättas på den grunden att de är just klargörande. Vad som nu återfinns i direktiven får anses reflektera den uppfattning som förespråkats på asylrättens område sedan många år tillbaka. Ändringarna får trots allt, oavsett sin framtida praktiska betydelse, betraktas som ett steg i rätt riktning.