8. Resonemang kring myndighetsskydd i beslut och domar
8.2 Exempel; Irak
8.2.1 Bakgrunden i mål UM 3363-10 och UM 3367-10174
En pojke och en flicka, varav i vart fall flickan minderårig, från den kurdstyrda delen av Irak sökte asyl i Sverige och anförde att de riskerade förföljelse från flickans familj och släkt då de inlett en utomäktenskaplig relation och sedan rymt tillsammans. De ansågs ha vanhedrat flickans familj och de skulle därför dödas. Paret hade levt gömda i Irak under ett års tid. De hade inte sökt hjälp hos myndigheterna i Irak vilket de anförde berodde på att flickans far hade en hög position vid försvarsministeriet och tillhörde en mäktig klan med många myndighetskontakter varför de inte kunde få skydd av myndigheterna.
8.2.2 Migrationsverkets beslut
Migrationsverket avslog ungdomarnas respektive ansökan om uppehållstill-stånd och beslutade att utvisa dem till Irak.
Som skäl för beslutet anfördes bl.a. följande: Ungdomarna hade inte gjort sina identiteter sannolika. De hade däremot gjort sin hemvist sannolik varför deras asylskäl prövades mot Irak. Pojken hade försökt styrka sin iden-titet med falska handlingar vilket bedömdes inverka negativt på hans möjlig-heter att göra sitt skyddsbehov sannolikt eftersom hans allmänna trovärdighet därmed kunde ifrågasättas. Pojkens asylberättelse bedömdes som vag och knapphändig. Migrationsverket konstaterade att det i första hand ankom på myndigheterna på hemorten att skydda pojken från flickans familj.
Flickan hade lämnat en asylberättelse som bedömdes som vag och detaljfattig. Migrationsverket fann att hon inte gjort sannolikt att hennes far hade sådan makt och inflytande som hon gjorde gällande eller att myndig-heterna därför skulle sakna vilja och förmåga att skydda henne. Migrations-verket konstaterade att det i första hand ankom på myndigheterna på hemorten att skydda flickan från hennes familj.
Med hänvisning till landinformation bedömde Migrationsverket att myndigheterna i den kurdstyrda delen av Irak hade både vilja och förmåga att ingripa mot enskilda som begått eller avser att begå kriminella handlingar.
174 Målet finns refererat i MIG 2011:6. Jag har dock för fullständighetens skull valt att använda domarna i original.
Verket konstaterade att paret vistats mer än ett års tid i regionen efter att de rymt utan att någon gång vända sig till myndigheterna eller någon organisation för att få hjälp. Ungdomarna ansågs därför inte ha uttömt möjligheterna att få skydd och hjälp i hemlandet, därmed ansågs de inte ha gjort allt som måste krävas av en asylsökande innan internationellt skydd åberopas. Vid en samlad bedömning menade Migrationsverket att paret inte gjort sannolikt att de var i behov av internationellt skydd.
8.2.2.1 Kommentar
Migrationsverket gör bedömningen att myndigheterna i den kurdstyrda delen av Irak har både vilja och förmåga att ingripa mot enskilda som begått eller avser att begå kriminella handlingar. Ingenting sägs om den hedersproblematik som paret hänvisar till. Av detta drar jag slutsatsen att Migrationsverket inte gjort en tillräckligt individuell bedömning. Migrationsverket anför att denna slutsats dras utifrån den landinformation verket tagit del av. Även om den land-information som verket baserar slutsatsen på vid tillfället faktiskt var relevant, aktuell och tillförlitlig kan en individuell applicering av landinformationen på ungdomarnas omständigheter inte anses ha gjorts. Verket anför att myndig-heterna på hemorten har både vilja och förmåga att ingripa. Migrationsverkets anförande formuleras alltså som ett konstaterande. Hur man mer specifikt kommit fram till detta när det gäller just de två ungdomarna vars skyddsskäl är föremål för prövning framgår inte. För att med rätta kunna konstatera något i ett visst enskilt fall måste man trots allt kunna ge en utförlig, korrekt och komplett redogörelse för hur den aktuella slutsatsen har nåtts.175 Detta blir särskilt tydligt då det inte heller framgår vilken landinformation som Migrationsverket använt sig av, den kan förvisso vara sekretessbelagd men eftersom det inte framgår om så är fallet måste denna brist belysas. Ett konstat-erande utan fullgod motivering är inte rättssäkert och kan inte anses vara i enlighet med 20 § förvaltningslagen (SFS 1986:223) som stadgar en skyldighet för myndigheter att motivera sina beslut.
Migrationsverket tar fasta på att paret inte vänt sig till myndig-heterna under det dryga år de stannat i Irak efter att de rymt tillsammans.
Ungdomarna har förklarat varför de inte gjort det. Paret anför, som framgått, att flickans pappa, från vilken hotbilden utgår, arbetar på försvarsministeriet och har ett brett kontaktnät hos regionens myndigheter. Utöver detta är han också, enligt paret, klanledare med stor makt. Eftersom ungdomarna inte sökt sig till myndigheter eller organisationer i hemlandet menar Migrationsverket att de
”… inte uttömt möjligheterna att få skydd och hjälp från de inhemska myndigheterna. De har därmed inte gjort allt det som måste krävas av en asylsökande innan internationellt skydd åberopas.” [kurs. tillagd].
Migrationsverkets inställning är anmärkningsvärd med hänsyn till att det av samtliga skyddsbestämmelser framgår att en sökande omfattas om hon eller han antingen inte kan eller inte vill begagna sig av hemlandets skydd. Att inte
vilja begagna sig av hemlandets skydd är ju vad det är fråga om i målet. Att
Migrationsverket sedan anser att denna ovilja är ogrundad är en annan sak, men är det vad som avses framgår det inte på ett tillräckligt tydligt sätt.
Följande citat är hämtat ur UNHCR:s riktlinje om internflykt. Eftersom de olika begreppen ska ses i ett helhetsperspektiv och bedömningen av sökandens omständigheter i relation till situationen i hemlandet ska vara holistisk är citatet relevant även avseende frågan om det finns en skyldighet att först uttömma möjligheterna att få hjälp av myndigheterna i hemlandet;
“International law does not require threatened individuals to exhaust all options within their own country first before seeking asylum; that is, it does not consider asylum to be the last resort.”176
I den version av Migrationsverkets handbok som jag utgår ifrån framgår det också att det kan betraktas som befogat att sökanden t.ex. inte anmält ett över-grepp i hemlandet och att det ”i vissa lägen” kan vara både naturligt och rimligt
176UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Guidelines on International Protection No. 4: "Internal Flight or Relocation Alternative" Within the Context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, 23 July 2003, HCR/GIP/03/04, punkt 3 och 4. Se även avsnitt 5 ovan.
att undvika att söka sig till myndigheterna för att få skydd.177 Förevarande beslut fattades 2009 så det är möjligt att detta enligt handboken inte gällde då eller att det inte framgick på ett tillfredsställande sätt.
Migrationsverket motiverar också sitt beslut med att ungdomarna inte vänt sig till organisationer för att få hjälp vilket gör det hela ännu mer anmärkningsvärt eftersom det ankommer på staten att erbjuda skydd, inte på privata aktörer.178
8.2.3 Migrationsdomstolens domar
Flickan, mål UM 1990-10
I domskälen redogörs först för tillämpliga bestämmelser och sedan gör rätten sin bedömning av ett eventuellt skyddsbehov. Migrationsdomstolen konstaterar att flickan gjort sannolikt att hon kommer från Irak, att situationen där i sig inte utgör skäl att bevilja uppehållstillstånd och att det därför måste göras en individuell prövning av hennes skyddsskäl. Efter en fyra meningar lång redogörelse för hennes situation anför så migrationsdomstolen att det första rätten har att ta ställning till är huruvida det finns ett myndighetsskydd på flickans hemort. Migrationsdomstolen yttrar att det följer av två landrapporter att hedersrelaterad brottslighet är ett allvarligt och utbrett problem i de kurdiska delarna av Irak och att den främsta orsaken till hedersrelaterad brottslighet är den traditionella inställningen bland män i allmänhet och bland män verk-samma inom rättsvårdande myndigheter. Detta leder till att många förövare undkommer straff eller att utdömda straff är lindriga. De sex kvinnohus som drivs av icke-statliga aktörer och lokala myndigheter i regionen kan inte anses ge ett effektivt skydd till potentiella brottsoffer. 179 Migrationsdomstolen gör
177 Migrationsverkets handbok, under rubriken ”Utredning och bedömning av skyddsbehov på grund av kön”, s. 10.
178 Artikel 7 i GSGD och NSGD föreskriver visserligen att parter och organisationer som kontrollerar en betydande del av en stats territorium kan anses erbjuda tillräckligt skydd. Förevarande beslut fattades dock 2009 och GSGD införlivades först 2010. Oavsett kan invändningen inte anses relevant eftersom Migrationsverket inte utvecklar sitt resonemang om att ungdomarna hade kunnat få hjälp av någon viss part eller organisation verksam på platsen. 179 Den landinformation som avses är United Kingdom: Home Office, Country of Origin Information Report - Kurdistan Regional Government Area of Iraq, 16 September 2009, available at: http://www.refworld.org/docid/4ab399c10.html [accessed 23 December 2013] och UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), UNHCR's Eligibility Guidelines for Assessing the International Protection Needs of Iraqi Asylum-seekers, August 2007, available
därför bedömningen att det inte finns ett effektivt skydd att tillgå för en person som anför hedersrelaterad förföljelse.
Rätten gör sedan sin bedömning av huruvida flickan gjort sanno-likt att hon har ett behov av skydd på grund av hedersrelaterad förföljelse. Rätten anför att hon inte är att betrakta som flykting, då hennes skäl inte kan hänföras till flyktinggrunderna. Migrationsdomstolen anför därefter att flickan lämnat trovärdiga uppgifter och att det finns grundad anledning att anta att hon vid ett återvändande till hemlandet löper risk att utsättas för skyddsgrundande behandling. Rätten beviljar henne därför uppehållstillstånd som alternativt skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 § utlänningslagen.
Pojken, mål UM 1997-10
Migrationsdomstolen tar först ställning till huruvida pojken är att betrakta som minderårig, vilket Migrationsverket menar att han inte är. Migrationsdomstolen anför att pojken förvisso inte lyckats styrka sin identitet, men att han får anses ha gjort vad som kan krävas av honom för att göra sin identitet sannolik och att Migrationsverket inte med tillräcklig styrka har visat att hans identitetshand-lingar är förfalskade varför pojken ska betraktas som minderårig.
När rätten redogjort för relevanta bestämmelser och anfört att pojken gjort sannolikt att han kommer från Irak konstaterar rätten att situationen i Irak inte är sådan att den i sig utgör skäl för uppehållstillstånd utan att det måste göras en individuell prövning av sökandens skyddsbehov. Migrationsdomstolen anför, liksom i domen avseende flickan, att rätten först har att ta ställning till huruvida det för den som riskerar hedersrelaterad förföljelse finns ett tillgängligt myndighetsskydd i de kurdiska delarna av Irak. Domstolen hänvisar här till de landrapporter som använts i flickans ärende och bedömer att hedersrelaterad brottslighet är ett utbrett och allvarligt problem i KRG-området och att även män och pojkar riskerar att utsättas för övergrepp, om än i mindre omfattning än kvinnor och flickor. 180 Mot bakgrund av detta at: http://www.refworld.org/docid/46deb05557.html [accessed 23 December 2013].
180 Den landinformation som avses är United Kingdom: Home Office, Country of Origin Information Report - Kurdistan Regional Government Area of Iraq, 16 September 2009, available at: http://www.refworld.org/docid/4ab399c10.html [accessed 23 December 2013] och UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), UNHCR's Eligibility Guidelines for Assessing the International Protection Needs of Iraqi Asylum-seekers, August 2007, available at: http://www.refworld.org/docid/46deb05557.html [accessed 23 December 2013].
bedömer migrationsdomstolen att det inte kan hävdas att det finns ett effektivt skydd att tillgå för en person som anför hedersrelaterad förföljelse.
Efter att ha gjort bedömningen att det inte finns något myndig-hetsskydd för personer som är utsatta för hedersrelaterad förföljelse, såsom pojken uppger sig vara, anför rätten att den nu har att ta ställning till huruvida han gjort sitt skyddsbehov sannolikt. Rätten menar att han inte är att betrakta som flykting, då hans skäl inte kan hänföras till flyktinggrunderna. Migrations-domstolen bedömer att pojken måste anses ha lämnat trovärdiga uppgifter och att det finns grundad anledning att anta att han vid ett återvändande till hem-landet löper risk att utsättas för skyddsgrundande behandling. Rätten beviljar honom därför uppehållstillstånd som alternativt skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 § utlänningslagen.
8.2.3.1 Kommentar
Migrationsdomstolen bedömer alltså att ungdomarna är alternativt skydds-behövande. Alternativt skyddsbehövande är som bekant den som inte är att betrakta som flykting men som befinner sig utanför sitt hemland på grund av att det finns grundad anledning att anta att personen vid ett återvändande riskerar att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, eller som civilperson löpa en allvarlig och personlig risk att skadas på grund av urskill-ningslöst våld med anledning av en yttre eller inre väpnad konflikt. Det krävs också att det inte finns ett myndighetsskydd att tillgå i hemlandet.
Domskälen i båda domarna är korta och i princip likalydande. En mer individuell bedömning hade varit önskvärd, särskilt när det gäller pojken eftersom det av de använda landrapporterna framgår att hedersproblematikens konsekvenser skiljer sig åt och är olika omfattande beroende på kön. Vidare hänvisas endast till två landrapporter, en från UNHCR och en från UK Home Office. Detta är måhända inte ovanligt och inte heller nödvändigtvis negativt, men om fler landrapporter konsulterats hade kanske domskälen kunnat nyans-eras och individualisnyans-eras på ett mer ändamålsenligt sätt.
Vad som framförallt kan ifrågasättas i migrationsdomstolens domar är att det uttryckligen anförs att rätten först har att ta ställning till huru-vida det finns ett myndighetsskydd att tillgå i hemlandet och därefter till om
ungdomarna har gjort sitt behov av skydd sannolikt. Man börjar således med skyddsbestämmelsernas andra led istället för det första. Som jag anfört i tidigare avsnitt kan denna metod kritiseras, och har ifrågasatts av Goodwin-Gill och McAdam.181 Genom att i motsats till lagrummets uppbyggnad först ta ställ-ning till det mer generella rekvisitet, myndigheternas förmåga och vilja att bereda skydd, riskerar det första och individuella rekvisitet, sökandens behov av skydd, att överskuggas av den generella uppfattning som rättens ledamöter hunnit bilda sig. I det här fallet resulterar prövningen i bifall hos migrations-domstolen. Det är ett sådant fall då det enligt min mening kan accepteras att den prövande instansen vänder på ordningen. Jag vidhåller dock att domstolen ska följa den i lagtext angivna ordningen i syfte att eliminera risken för generalisering samt främja förutsebarhet och bildandet av en enhetlig praxis.
Den som är skeptisk till mina argument skulle kunna anföra att det inte spelar så stor roll vilket rekvisit som prövas först eftersom det ska vara fråga om en helhetsbedömning vid fastställande av skyddsbehov och att rättens domare nog kan hålla isär rekvisiten och dess inverkan på varandra även om de inte prövats enligt ordningen i lagtexten. Min motfråga är då; om de inte kan det?182 Goodwin-Gill och McAdam anser att den enda situationen då det är motiverat att vända på ordningen är i massflyktssituationer då det framstår som tämligen klart att det inte finns ett myndighetsskydd att tillgå och att det i sig bidrar till ett skyddsbehov enligt det första rekvisitet.183 I dessa fall är det så att säga inte på samma sätt nödvändigt med den individuella prövning som måste företas när situationen i ett land, som i det här fallet, inte är sådan att den generellt utgör grund för uppehållstillstånd. Att prövningen ska vara holistisk är jag medveten om, min farhåga är dock att om rätten först bildar sig en generell uppfattning om säkerhetsläget i en viss stat kan förutsättningarna försämras för att göra en helhetsbedömning avseende individens utsatthet och
181 Se avsnitt 6.2 - 6.3 om bevissvårigheter och avsnitt 6.6 - 6.7 om landinformation som beslutsunderlag.
182 Intressant i sammanhanget är att den lagfarne domaren var skiljaktig i båda målen och hennes skiljaktiga mening lyder som följer; ”Även om det myndighetsskydd som finns i KRG-området i Irak uppvisar brister i vissa avseenden anser jag detta, med hänsyn till att jag enligt vad som framgår nedan bedömer de uppgifter som […] lämnat som ej trovärdiga, inte vara av någon avgörande betydelse i målet.” [kurs. tillagd]. Samma formulering återfinns i båda domarna och visar alltså att den lagfarne domarens resonemang följer den i lagtext angivna ordningen.
183 Goodwin-Gill, McAdam, a.a., s. 10. Jfr också s. 30, 39f och 49.
dennes möjligheter att få skydd, och att bedömningen av myndighetsskydd då blir övergripande istället för holistisk.
8.2.4 Migrationsöverdomstolens dom
Migrationsverkets inställning
När Migrationsverket överklagade migrationsdomstolens dom anförde verket huvudsakligen följande: Av tillgänglig landinformation framgår att myndig-heterna erkänner att det finns en hedersproblematik och att myndigmyndig-heterna arbetar för att problemen ska minska och upphöra genom att gripa misstänkta förövare, utreda brott och väcka åtal. Hedersmord bedöms som andra mord och anses inte utgöra förmildrande omständigheter. Av landrapporterna framgår förvisso att det finns svårigheter med att utreda och bevisa övergreppen. Det finns skyddade boenden och en särskild polisstation för våld mot kvinnor. Allmänheten uppges även visa mer motstånd mot hederskulturen.
Migrationsverket anförde vidare att frågan i det aktuella målet handlade om vad tillräckligt effektivt myndighetsskydd innebär och hur man ska värdera landinformation. Verket menade att det var uppenbart att migrationsdomstolen och Migrationsverket värderade samma landinformation olika. Verket anförde att det inte framgick av de aktuella rapporterna att myndigheterna i KRG-området underlät att vidta åtgärder eller att rättssystemet var ineffektivt, inte heller att det var uppenbart att skydd vägras på grund av kulturella strukturer. Enligt verket fanns det ingenting som visade att myndig-heterna i norra Irak underlät att erbjuda trygghet åt förföljda med heders-problematik. Med hänvisning till landinformation anförde Migrationsverket att myndigheterna i KRG var kapabla att tillgodose säkerhet och skydd åt befolk-ningen samt att situationen i KRG-området var bättre än i övriga Irak och att det normalt inte fanns behov av internationellt skydd mot hedersövergrepp.184
Migrationsverket betonade också att det ska göras en individuell prövning. Avseende pojken anförde verket att han lämnat en detaljfattig
184 Den landinformation som avses är United Kingdom: Home Office, Operational Guidance Note: Iraq, July 2010, v5.1, available at: http://www.refworld.org/docid/4c4ea2492.html [accessed 23 December 2013] och United Kingdom: Home Office, Operational Guidance Note: Iraq, 1 October 2010, v6, available at:
berättelse och inte gjort sitt skyddsbehov gentemot flickans far sannolikt. Om domstolen skulle komma fram till att pojken riskerade övergrepp i hederns namn menade verket att han hade möjlighet att vända sig till hemlandets myndigheter för att få skydd och hjälp. Migrationsverket anförde avslutnings-vis att pojken inte vänt sig till myndigheterna för att få skydd innan han lämnade Irak och att det inte framkommit att han skulle sakna möjlighet att göra det och att det i så fall skulle sakna effekt.
Vid den muntliga förhandlingen anförde Migrationsverket att ungdomarna brast i trovärdighet och att deras berättelser inte heller var till-räckliga. De hade inte gjort sannolikt att de löpte risk att utsättas för övergrepp, och om det ändå skulle finnas en sådan risk kunde det lösas i hemlandet. Verket menade att det inte fanns något stöd för att den beskjutning som pojken uppgav sig ha utsatts för utförts av flickans familj, vilket var fallet enligt ungdomarnas utsaga. Verket menade att det i aktuella rapporter inte fanns något stöd för att det inte skulle vara möjligt att vända sig till myndigheterna i KRG-området. Högsta ledningen i området hade uttalat att hedersbrott skulle bekämpas. Migrationsverket anförde att myndigheternas möjligheter låg på en