Huvudsyftet med uppdraget är att ta fram en metod för hur olika analysverktyg kan användas vid utformningen av styrmedel samt för hur styrmedel kan effektiviseras genom att miljöbelastningen från produkter beaktas i ett livscykelperspektiv. En metod som leder fram till effektiva styrmedel innebär:
x Att göra rätt saker; vilket här innebär att identifiera åtgärder utifrån prio- riterade miljöproblem och en omfattande problemanalys,
x Att göra saker rätt; vilket här innebär att välja styrmedel som ger incita- ment till att identifierade åtgärder (eller miljömässigt likvärdiga) genom- förs så att uppsatta mål nås kostnadseffektivt. Men det kan också handla om att välja styrmedel som ger incitament till utveckling av teknik och metoder som leder till att miljöpåverkan på sikt kan reduceras till lägre kostnader.
I tidigare kapitel har metodansats och olika verktyg testats i flera fallstudier. Base- rat på gjorda erfarenheter summerar vi i detta kapitel använda metod, se även figur 8.1.
8.1 Metodens olika steg
Steg 1 – Utgå från prioriterade miljöproblem eller mål. En styrmedelsanalys
som har till syfte att minska produkters miljöpåverkan bör ta avstamp i ett eller flera uttalade miljöproblem, i denna studie exemplifierat av klimatproblematiken. Om syftet är att öka spridningen av en önskvärd produkt kan den också utgå från befintliga produktions- eller konsumtionsmål. Flera policydokument (bl.a. Skrivel- sen 1999/2000:114 och OECD 2004) efterfrågar generellt en samordning och ef- fektivisering av styrmedel, samt ett utnyttjande av synergieffekter och motverkande av målkonflikter i olika styrmedelskedjor. Vi menar att detta i sig inte bör vara utgångspunkten för en styrmedelsanalys utan att sådana frågor blir relevanta först i samband med att ett identifierat miljöproblem ska tacklas eller ett mål av något slag ska uppnås.
Steg 2 – Analysera problemet. Vad är problemet och vad orsakas det av? Hur
omfattande är problemet? Genom livscykelanalyser på en övergripande nivå kart- läggs och kvantifieras miljöpåverkan från olika aggregerade produktgrupper i des- sas livscykler. Denna analys kan göras t.ex. med hjälp av miljöexpanderad input- outputanalys (se kapitel 2 och avsnitt 4.1 för exempel).
En eller flera produktgrupper väljs sedan ut för fördjupad analys givet att punk- ten 1 samt och någon av punkterna 2-4 gäller (se avsnitt 7.5):
1) Generella styrmedel är otillräckliga
2) Produkten/produktgruppen bedöms, som enskild eller p.g.a. stora voly- mer, medföra en betydande miljöpåverkan,
3) Produkten/produktgruppen orsakar miljöpåverkan som är helt avgränsad till produkten, eller
4) Produkten/produktgruppen bedöms vara särskilt önskvärd i sig eller för att den för med sig betydande positiva synergieffekter.
Genom mer detaljerade livscykelanalyser, exempelvis LCA med aktörsperspektiv eller EAP-hybrid (se avsnitten 4.2 och 4.3) kartläggs och kvantifieras miljöpåver- kan från valda specifika produkter eller produktgrupper. Även andra analysverktyg än livscykelanalyser kan användas (se exempel i avsnitt 2.1).
Det är viktigt att tydligt definiera vad som ryms inom produkten eller produkt- gruppen. För vald produktgrupp görs en analys av dess innovationssystem (se ex- emplet ekologisk mjölk i kapitel 5) och befintliga trender och styrmedelskedjor kartläggs (se avsnitt 6.3 för exempel).
Det är även viktigt att lyfta fram annan miljöpåverkan från produktgruppen än den som studeras primärt, samt sådan miljöpåverkan som inte kan kvantifieras med hjälp av de analysverktyg som används.
Steg 3 – Definiera mål. Vad vill vi uppnå med åtgärder och styrmedel? Kan
målet på något vis kvantifieras? Analysen kopplas till de övergripande miljökvali- tetsmålen och specifika delmål (här exemplifierat av Begränsad klimatpåverkan). Men ytterligare mål som är specifika för den produktgrupp som studeras kan behö- vas. Därtill kan synergier finnas med relevanta mål på andra politikområden än miljö.
Steg 4 – Beskriv referensalternativet. Vad händer om ingenting görs? Livs-
cykelanalyser (eller andra analyser, se exempel i avsnitt 2.1) används för att be- skriva miljöpåverkan från relevanta produktgrupper eller produkter i nuläget (se avsnitten 4.1.1 och 4.3.1). Antaganden kan ändras och trendframskrivningar kan göras för att spegla hur miljöpåverkan förutspås utvecklas framöver om inga ytter- ligare åtgärder eller styrmedel sätts in.
Steg 5 – Identifiera och beskriv möjliga åtgärder. Vilka åtgärder är möjliga
och hur kopplar de till problemet? Vilka faktorer kan komma att påverka åtgärder- nas effekt, och vilka är förutsättningarna för att åtgärdsalternativen ska kunna leda till målet? Förbättringspotentialen, möjligheten att åtgärda problemet i olika delar av livscykeln, och lämpliga åtgärder analyseras. För denna fördjupade analys kan exempelvis miljöexpanderad input-outputanalys, Energy Analysis Program (EAP) eller LCA med aktörsperspektiv användas (se avsnitten 4.1.2, 4.2.2 och 4.3.2 för exempel).
Steg 6 – Identifiera och beskriv konsekvenserna. Effekter av enskilda åtgär-
der eller kombinationer av åtgärder simuleras med hjälp av livscykelanalyser (se avsnitt 4.1.3, 4.2.3 och 4.3.3 för exempel). Även i detta steg kan exempelvis miljö- expanderad input-outputanalys, Energy Analysis Program (EAP) eller detaljerad LCA användas (se avsnitten 4.1.3, 4.2.3 och 4.3.3 för exempel). Resultaten käns- lighetsanalyseras. Här görs även samhällsekonomiska analyser och analyser av fördelningseffekter.
I detta steg är det även viktigt att uppmärksamma eventuella synergier med andra mål samt målkonflikter, miljörelaterade och andra. Det är även viktigt att
lyfta fram sådan miljöpåverkan som inte kan kvantifieras med hjälp av de analys- verktyg som används.
Steg 7 – Välj styrmedel. Vilka styrmedel är lämpliga för att få analyserade åt-
gärder till stånd? Styrmedel eller kombinationer av styrmedel för att åstadkomma lämpliga åtgärder analyseras. Effektiviteten i analyserade styrmedel bedöms fram- förallt med hänsyn till följande kriterier (se avsnitt 6.2):
x Kostnadseffektivitet, x Måluppfyllelsegrad, och x Dynamisk effektivitet,
Steg 8 – Identifiera och beskriv konsekvenserna. Styrmedelsförslagen konse-
kvensanalyseras. Här görs analyser av offentliga utgifter och av fördelningseffek- ter.
I stegen 5-8 finns behov av att föra en dialog/diskutera med berörda sektors- myndigheter och aktörer.