F INANSINSPEKTIONENS SANKTIONSMÖJLIGHETER

Finansinspektionen har med stöd i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument möjlighet att vidta åtgärder i form av vite eller återkallande av auktorisation mot de aktörer inspektionen har att utöva tillsyn över. FI har även rätt att utdöma sanktionsavgifter eller s.k. särskilda avgifter vid överträdelse av lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet av aktieinnehav. Inspektionen har emellertid inte möjlighet att utdöma administrativa sanktioner för personer eller företag som utför handlingar i strid med insiderstrafflagens regler.

Finansinspektionen och Ekobrottsmyndigheten föreslog år 1999 i en gemensam rapport att det i den allmänna översynen av insiderlagen borde diskuteras en komplettering av nuvarande sätt att utreda och lagföra otillåten insiderhandel med ett administrativt sanktionssystem.²⁷⁹ Finansinspektionen och Ekobrottsmyndigheten anförde i rapporten att man som gemensamt mål har en effektivare insiderbekämpning, men att lagföringen av otillåten

278 Wesser, E, Har du varit ute och shoppat Jakob?, s 80.

279 Översyn av insiderlagstiftningen, Rapport den 9 juli 1999, s 11.

insiderhandel tar lång tid, ibland flera år, och är mycket resurskrävande. De bägge organen föreslog att nuvarande sätt att utreda och lagföra otillåten insiderhandel skulle kompletteras med ett administrativt sanktionssystem jämförbart med skattetillägget. Syftet var att erhålla en snabbare reaktion från samhällets sida än vad som är fallet idag. Dessutom skulle resurser från polis och åklagare frigöras. I rapporten konstateras att det råder brist på åklagare hos Ekobrottsmyndigheten. Myndigheterna hänvisar till att anmälningsskyldigheten för aktieinnehav avkriminaliserats genom att den tidigare straffbestämmelsen ersatts av en administrativ sanktionsavgift som beslutas av FI.²⁸⁰ Vidare påpekas att Regeringen vid olika tillfällen uttryckt uppfattningen att förseelser med lågt straffvärde bör avföras från det kriminaliserade området, för att rättsväsendets resurser skall kunna användas på ett ändamålsenligt och effektivt sätt.²⁸¹

Möjligheten att införa administrativa sanktioner som ett komplement till böter och fängelsestraff diskuterades under arbetet med insiderstrafflagen.²⁸² Man gjorde här bedömningen att ett administrativt sanktionssystem vid insiderbrott inte bör införas i Sverige. Avgörande för regeringens inställning är kravet på subjektivitet. Med subjektivt rekvisit menas, som redogörs för i avsnitt xx, en förutsättning som avser gärningsmannens psykiska inställning eller viljeinriktning. I insiderstrafflagen stadgas för insiderbrott och otillbörlig kurspåverkan uppsåt och för vårdslöst insiderförfarande grov oaktsamhet. Prövning av huruvida det subjektiva rekvisitet är uppfyllt i ett enskilt fall görs av domstolen. I förarbetena ansågs visserligen att det får anses föreligga en presumtion för att i vart fall oaktsamhet normalt föreligger när det är fråga om denna typ av brott. För att en administrativ sanktionsavgift skulle kunna införas i Sverige krävs att strikt ansvar införs. Detta innebär att en person skulle kunna komma att straffas för insiderbrott utan att han i handlingsögonblicket varit medveten om att handlingen var brottslig.

Straffvärdet för brott mot insiderstrafflagen är i huvudsak överensstämmande med vad som gäller för bedrägeri, det vill säga straffvärdet är högst fyra år. Regeringen gjorde bedömningen att eftersom brottet inte är en förseelse med lågt straffvärde, det ej bör avföras från det kriminaliserade området. Man valde emellertid av ovan angivna skäl att avvakta marknadsmissbruksdirektivet.²⁸³

Mot bakgrund av att administrativa sanktioner redan finns i en rad lagar i Sverige är det något överraskande att ett administrativt sanktionssystem ansågs inte vara förenligt med svensk rättsordning.

7.1.1 Marknadsmissbruksdirektivets inverkan

I marknadsmissbruksdirektivet stadgas att varje medlemsstat skall utse en myndighet med befogenhet att övervaka tillämpningen av bestämmelserna.

Medlemsstaterna skall införa straffrättsliga och administrativa sanktioner för överträdelser av bestämmelserna, och det anges att sanktionerna skall vara effektiva, proportionerliga och avhålla aktörer från att handla i strid med

280 Översyn av insiderlagstiftningen, Rapport den 9 juli 1999, s 9ff.

281 Se t ex prop. 1994/95:23, s 41 ff och 52ff.

282 Prop. 1999/2000:109 s 39ff.

283 Prop. 1999/2000:109 s 40.

regelverket.²⁸⁴ I direktivet stadgas att tillsynsmyndigheterna själva eller i samarbete med andra tillsynsorgan skall ha rätt att göra följande:

• Hindra agerande som strider mot direktiven.

• Stoppa handel med finansiella instrument.

• Kräva att tillgångar fryses.

• Kräva tillfälligt stopp i en rörelsedrivande verksamhet.

I direktivet preciseras inte vilken typ av administrativ sanktion som skall införas, inte heller vilken typ av överträdelser som skall beivras.

I direktivet stadgas att myndigheten skall ha ansvar för tillsynen av emittenternas informationsplikt i de delar som har koppling till insiderbrottet. De konsekvenser direktivet har för FI:s arbete är betydande.²⁸⁵ FI får vid ett införlivande av direktivet ansvar för tillsynen av spridning av information som rör finansiella instrument och som sker via alla former av media. De finansiella instrument som omfattas är de som är godkända eller kommer att godkännas på en reglerad marknad. FI:s informationsövervakning kommer att utökas, vilket kräver nya tekniska hjälpmedel och ökat resursbehov. En ökad informationsövervakning leder sannolikt till fler fall att utreda, vilket i sin tur medför att resursbehovet för att genomföra utredningar ökar.

En central fråga är hur tillsyn och övervakning av regelverket skall utövas.

I art. 11 stadgas att varje medlemsstat skall ha en enda administrativ myndighet vilken ges befogenhet att övervaka tillämpningen av direktivets bestämmelser. I medlemsstaterna utövas idag tillsynen av marknaden på en mängd olika sätt. Vissa länder har flera olika tillsynsmyndigheter, eller system där börserna själva utför all marknadsövervakning. Genom att en enda behörig myndighet i varje medlemsland har till uppgift att övervaka direktivets efterlevnad menar man att tillsynen kommer att bli effektivare och klarare, och även leda till ett förbättrat samarbete mellan behöriga myndigheter i de olika medlemsstaterna.²⁸⁶

I art. 12 listas de befogenheter som tillsynsmyndigheten behöver för att på ett effektivt sätt utföra sina uppgifter. Myndigheten skall tilldelas vissa angivna befogenheter, bl.a. ha möjlighet att i utredningen erhålla uppgifter och telefonsamtal och datatrafik.

Tillsynsmyndigheterna skall, själva eller i samarbete med andra myndigheter, ha rätt att göra följande:

• Få ta del av alla relevanta dokument (”any document”).

• Kräva information från vem som helst.

• Utföra inspektioner på plats.

• Kräva att få del av existerande listor över telefon- och datatrafik.

• Kräva stopp i ett agerande som strider mot direktivet.

• Stoppa handel med finansiella instrument.

• Kräva att tillgångar fryses.

284 Preambel 36.

285 Se vidare Agenda för en ny marknadstillsyn, Finansinspektionen 2002.

286 Preambel 34.

• Kräva tillfälligt stopp i en rörelsedrivande verksamhet.

Myndigheten skall enligt art 16 kunna utöva sina befogenheter direkt, i samarbete med andra myndigheter eller företag, genom delegering till företag eller hemställan hos rättsliga myndigheter. Myndigheten skall samarbeta med övriga medlemsstaters tillsynsmyndigheter, och skall på begäran omedelbart förse annan myndighet med information. Vidare kan en myndighet begära att en myndighet i annan medlemsstat genomför en utredning, varvid den frågande myndigheten bör ges möjlighet att delta i den utredningen.

En behörig myndighet har dock möjlighet att vägra lämna ut uppgifter i ärenden där det rättsliga förfarandet redan har inletts, eller där slutlig dom redan har avkunnats. Även i ärenden som rör en medlemsstats suveränitet, säkerhet eller offentlig politik ges behörig myndighet möjlighet att vägra att lämna ut uppgifter.

I art. 13 stadgas att alla som arbetar eller har arbetat på denna tillsynsmyndighet skall vara bundna av sekretess. Denna stränga sekretess anges vara nödvändig för att informationsutbytet mellan de olika staternas tillsynsmyndigheter skall fungera, och för att den enskilde individens rättigheter skall respekteras.