Sanktioner

I art 14 stadgas att medlemsstaterna, i enlighet med nationell lag, skall tillförsäkra att lämpliga straffrättsliga och administrativa påföljder kan utdömas mot personer som inte uppfyller de regler som införts i enlighet med marknadsmissbruksdirektivet. Åtgärderna skall vara effektiva, proportionerliga och avskräckande I preambel 36 anges att för att gemenskapens ramlagstiftning mot marknadsmissbruk skall vara tillräcklig måste alla överträdelser av de förbud eller krav som fastställs enligt detta direktiv upptäckas och sanktioneras snabbt. I detta syfte bör påföljderna vara tillräckligt avskräckande, stå i proportion till överträdelsens allvar och den vinst som gjorts, och genomföras på ett konsekvent sätt.

Den behöriga myndigheten får offentliggöra varje påföljd som utmäts för brott mot bestämmelser som antagits enligt detta direktiv, såvida inte offentliggörandet skulle skapa allvarlig oro på finansmarknaderna eller orsaka de berörda parterna oproportionerligt stor skada. Anledningen till offentliggörande av påföljd är den ovan nämnda skampåleprincipen, dvs den dåliga publiciteten som gärningsmannen därmed drabbas av förväntas ha en preventiv effekt. Offentliggörande kommer också att upplysa marknaden om vilka påföljderna för brott mot direktivet är, vilket torde bidra till att säkra allmänhetens förtroende för marknaden.

Att påföljder skall införas i enlighet med nationell lag innebär att varje medlemsstat skall bestämma vilka påföljder som är lämpliga vid överträdelse av direktivet.²⁰⁵ Att samma brott bestraffas på olika sätt leder till s k ”forum-shopping”, dvs att aktörerna väljer att utföra sina handlingar där straffet är lindrigast. I preambel 37 anges därför att medlemsstaterna vid fastställandet av de administrativa åtgärderna och påföljderna bör vara uppmärksamma på att bestämmelserna bör vara någorlunda likartade i alla medlemsstater.

5.2.12.1 Ett administrativt sanktionssystem

Som ovan nämnts stadgas i artikel 11 i direktivet att varje medlemsstat skall utse en enda administrativ myndighet med befogenhet att övervaka tillämpningen av bestämmelserna i direktivet. Medlemsstaterna skall utöver straffrättsliga även införa administrativa sanktioner att tillämpa vid överträdelse. I direktivet uttrycks att det är viktigt att även ha tillgång till ett administrativt sanktionssystem utöver det straffrättsliga, eftersom ett sådant förfarande är snabbare än det rättsliga. Denna snabbhet är särskilt viktigt för att kunna förhindra att den misstänkte gärningsmannen fortsätter sin eventuella straffbara verksamhet under en utredning.

204 Preambel 33.

205 Preambel 36.

FI:s tillsynsområde kommer genom införande av direktivets regler att utvidgas, och ytterligare befogenheter tillhandahålls myndigheten i dess verksamhet. Direktivet innebär bl.a. att en stor del av informationsgivningen från emittenter kommer att hamna under FI:s tillsyn. I direktivet preciseras inte typen av administrativ sanktion, ej heller vilken typ av överträdelser som skall beivras genom detta förfarande. Utgångspunkten måste dock vara att en administrativ sanktion endast kan bli aktuell vid ringa överträdelser av regelverket.²⁰⁶

5.2.12.2 Ikraftträdande och implementering

Enligt art. 18 skall direktivets regler implementeras senast 18 månader från direktivets ikraftträdande. Implementeringstiden är ovanligt kort, i vanliga fall brukar i direktiv ges en frist på två år innan det skall ha införlivats i medlemsstaternas lagstiftning. Implementeringen skall underlättas genom de omfattande av CESR utgivna riktlinjerna.²⁰⁷

De nya reglerna kommer troligen att börja gälla i Sverige från och med den 1 januari 2004.

5.3 Sammanfattande slutsatser

Av de åtalsanmälningar som görs för brott mot insiderstrafflagen varje år prövas få i domstol, vilket delvis beror på de beviskrav som uppställs i insiderstrafflagen. Eftersom insiderstrafflagen är en straffrättslig lagstiftning krävs stark bevisning, och åklagaren får inte begära domstolsprövning för ett brott om han är osäker på huruvida bevisningen är tillräcklig för en fällande dom.

Att informationen erfarenhetsmässigt skall väsentligt påverka kursen är svårt att bevisa. Definitionen av väsentlig kurspåverkan medför problem för utredare och domstolar, och domstolarna har vidare tolkat bestämmelsen så att en verklig kurspåverkande effekt skall kunna visas, trots att i förarbetena angivits att det är den erfarenhetsmässiga påverkan på kursen som är avgörande. Denna gränsdragningsproblematik, dvs att insiderhandel upp till en viss gräns är laglig, men är olaglig när den kurspåverkande effekten överstiger en vagt definierad procentuell gräns, har en menlig inverkan på lagens trovärdighet.

Åklagaren har även att visa att den person som handlat i strid med insiderförbudet varit medveten om han varit i besittning av insiderinformation. Även om det i viss utsträckning varit möjligt att föra bevisning genom indicier, såsom i Atle-fallet ovan.

Att uppsåtsrekvisitet luckrats upp på så sätt att det är tillräckligt att en gärningsman borde ha insett att de handlingar han begått varit i strid med regelverket innebär en viktig förändring av i insiderstrafflagen gällande krav på uppsåt, och kommer att underlätta bevisbördan för åklagaren.

Det nya direktivet kommer att innebära krav på en rad förändringar i det svenska regelverket. Marknadsmissbruksdirektivet har som ovan nämnts större räckvidd och inkluderar även oreglerade marknader, vilket innebär att

206 Se även avsnitt xx

207 Se avsnitt xx.

även privata transaktioner mellan slutkunder kommer att omfattas av förbudsreglerna.

Marknadsplatsernas krav på omedelbart offentliggörande av ny kurspåverkande information skall överföras till lag. I insiderstrafflagen finns inte heller någon motsvarighet till art. 6 punkt 5 vari stadgas att mäklare och börser skall avstå från att utföra köp eller säljorder i det fall de har skäl att misstänka att ordern är grundad på insiderinformation, eller utgör otillbörlig marknadspåverkan. Den undersökningsplikt som därmed åläggs mäklare och börser kan medföra problem, eftersom det i praktiken kan vara svårt för exempelvis en mäklare att veta huruvida en köp- eller säljorder görs med brottsliga avsikter.

Enligt insiderstrafflagen är det Finansinspektionen som utövar tillsynen över finansmarknaden. Detta sker genom att tillsynsansvaret för marknadsövervakning av reglerade marknadsplatser delegerats till dessa marknader själva. Ingen marknadsövervakning sker regelbundet på oreglerade marknader. Genom införandet av marknadsmissbruksdirektivets regler kommer Finansinspektionen att ges utökade befogenheter till sin hjälp i tillsynen av den finansiella marknaden. Frågerätten kommer att utökas till att även inkludera rätten till att insamla uppgifter om telefon och datatrafik, att stoppa börshandeln och även att begära att misstänkta verksamheter upphör. Finansinspektionens inflytande ökar på bekostnad av Ekobrottsmyndighetens, eftersom Finansinspektionen ges helhetsansvar över tillsynen av marknaden. I direktivet ges myndigheten en viss begränsad möjlighet att delegera vissa uppgifter, men generellt kommer möjligheten att delegera arbete och tillsyn att minska.

Utökade befogenheter torde ge Finansinspektionen bättre förutsättningar att upptäcka och förebygga att insiderbrott begås på den finansiella marknaden.

Även införandet av ett administrativt sanktionssystem under Finansinspektionens överseende kommer att påverka inspektionens inflytande.

I direktivet finns inget stadgande rörande straffvärdet på brott mot direktivets regler, utan här anges endast att medlemsstaterna skall säkerställa att lämpliga åtgärder vidtas i enlighet med nationell lagstiftning.

Detta kan leda till en skillnad i sanktioner medlemsländerna emellan, vilket är olyckligt och kan leda till s k forum-shopping, dvs att insiderhandeln flyttas till den marknad där den bestraffas mildast. Såväl av praktiska skäl som av rättviseskäl är det önskvärt att straffvärdet för brott begångna mot direktivet är likvärdiga i alla medlemsländer. En harmonisering av påföljder anses dock ligga utanför direktivets räckvidd, och kan endast ske på medlemsländernas egna initiativ. För att direktivet skall bli effektivt krävs emellertid att påföljderna är liknande i de olika medlemsstaterna.

Ett administrativt sanktionssystem kan utgöra ett komplement till dagens straffrättsliga sanktionssystem, genom att det skulle innebära en snabbare reaktion från samhällets sida genom ett enklare förfarande. De långa utredningstiderna som idag existerar vid insiderbrott är oacceptabla, och ett administrativt förfarande skulle frigöra välbehövliga resurser inom polis- och åklagarmyndigheterna. I förarbetena till insiderstrafflagen betonades att regeringen tidigare inte varit främmande inför att avkriminalisera brott, detta skedde 1997 när den tidigare straffbestämmelsen för brott mot

anmälningsskyldigheten för förändringar i aktieinnehav ersattes av en administrativ sanktionsavgift under Finansinspektionens tillsyn. ²⁰⁸ Motivet till att avkriminalisera förseelser med låga straffvärden var att kunna använda rättsväsendets resurser på ett mer ändamålsenligt och effektivt sätt, och samma argument skulle kunna föras vid brott mot insiderstrafflagen.

Emellertid torde administrativa sanktioner knappast vara lämpliga påföljder vid insiderbrott eller kursmanipulation. Sanktionsformen kan däremot tillämpas vid lindriga överträdelser av regelverket, såsom insiderförseelse och brott mot den skyldighet att offentliggöra insiderinformation rörandes bolagets finansiella instrument som åläggs bolagets företrädare i art. 6 i direktivet.

208 Prop. 1994/95:23 s 41ff och 52 ff.