8.2.1 Anslagsfinansiering bör vara grundmodellen
Utredningens bedömning: Anslagsfinansiering av servicekon-
torsverksamheten är i grunden en lämplig modell. Det gäller i synnerhet för servicetjänster som av regeringen bedömts lämpliga att långsiktigt ingå i verksamheten. Att verksamheten är anslags- finansierad, och inte exempelvis finansierad genom avgifter från de ingående myndigheterna, synes ligga väl i linje med regering- ens grundläggande ambitioner med den.
Som framgått av kapitel 4 finansieras verksamheten med servicekon- tor i huvudsak med anslag. När Statens servicecenter tog över verk- samheten tilldelades myndigheten anslag för lokal statlig service och medel omfördelades från Försäkringskassans, Skatteverkets och Pensionsmyndighetens förvaltningsanslag. Därtill finansieras verk- samheten med avgifter för hanteringen av ID-kort och uttag från pensionssystemet för hantering av inkomstgrundad ålderspension. För 2020 får Statens servicecenter disponera 695,1 miljoner kronor av sitt förvaltningsanslag för lokal statlig service. Avgifterna beräk- nas uppgå till 67,1 miljoner kronor detta år.
Att servicekontorsverksamheten är anslagsfinansierad, och inte exempelvis finansierad genom avgifter från de ingående myndig- heterna, synes ligga väl i linje med regeringens grundläggande ambi-
Ds 2020:29 Generella utgångspunkter vid samverkan med fler myndigheter
tioner med den. Som framgått av kapitel 3 har de motiv som under åren angetts – både för servicesamverkan i sig och för att bygga ut nätet av servicekontor – handlat om att uppnå ökad statlig närvaro i syfte att få både mer tillgänglig service och ökad legitimitet för sta- ten, samtidigt som samverkan antas underlätta kostnadseffektiva lösningar.
Inför att servicekontorsverksamheten skulle överföras till Statens servicecenter anförde regeringen att den lokala serviceverksamheten borde samlas i en organisation för att ge förutsättningar att skapa en samordnad styrning och ledning samt att utveckla servicen till pri- vatpersoner, företagare och bolag. Prioriteringar, resursplanering och ekonomiska förutsättningar skulle övervägas och avgöras inom en myndighet i stället för flera.120 En tanke med detta var att
underlätta regeringens styrning av verksamheten. I budgetpropositionen för 2018 hade också pekats på behov av att organisera vissa statliga myndigheters lokala serviceverksamheter på ett mer sammanhållet sätt för att säkerställa och stärka tillgången till grundläggande statlig service i hela landet.121
Att servicekontorsverksamheten, och utbyggnaden av den, hand- lar om att uppnå ökad statlig närvaro bör betonas. Visserligen ska kostnadseffektiva lösningar eftersträvas, men det går inte att bortse ifrån att somliga servicekontor sannolikt inte skulle hållas öppna om kostnadseffektivitet vore det överordnade värdet. Vissa mindre kon- tor har mycket få kunder, och därmed relativt höga kostnader per besök. Regeringen har dock bedömt att den lokala närvaron bör upp- rätthållas på de berörda orterna, även om verksamhetens styckkost- nader i dessa fall ligger högre än för större, mer fullbelagda kontor. Att upprätthålla en verksamhet med dessa förutsättningar är rim- ligen enklare med anslagsfinansiering än genom att avgifter tas ut från de ingående myndigheterna.
Mot denna bakgrund menar utredningen att anslagsfinansiering av servicekontorsverksamheten i grunden är en lämplig modell. Detta gäller i synnerhet när regeringen har bestämt att Statens ser- vicecenter ska utföra verksamhet åt en annan myndighet och sam- verkan bedöms bli av långsiktig art. I uppdraget anges också att ut- redningen i sitt arbete ska utgå från att verksamheten vid servicekon- toren fortsatt ska vara anslagsfinansierad.
120 Prop. 2018/19:47 Samlad struktur för tillhandahållande av lokal statlig service. 121 Prop. 2017/18:1, utg.omr. 2.
8.2.2 Övergångsvis finansiering avseende nya myndigheter Utredningens förslag: Statens servicecenter bör få ta ut avgifter
upp till full kostnadstäckning för sådan verksamhet som myndig- heten utför åt andra myndigheter med stöd av serviceavtal enligt lagen om viss gemensam offentlig service.
Utredningens bedömning: För sådan servicesamverkan som
regeringen bestämmer, och som långsiktigt bör anslagsfinansie- ras, bör avgiftsfinansiering främst bli aktuellt övergångsvis i ett introduktionsskede, medan parterna kommer överens om hur samverkansrelationen bör utformas.
Att anslagsfinansiering bör vara grundmodellen för den verksamhet som regeringen bestämt ska bedrivas vid servicekontoren betyder inte att avgiftsfinansiering aldrig kan vara lämpligt i servicekontors- verksamheten. Ett exempel är att finansiering med avgifter rimligen är den modell som normalt bör tillämpas vid frivillig samverkan.
Även när det handlar om verksamhet som regeringen anger att servicekontoren ska bedriva kan det vara lämpligt att finansieringen i ett introduktionsskede sker genom att avgifter tas ut från nytill- kommande myndigheter. Som framhålls i kapitel 7 behöver en ny- tillkommande myndighet och Statens servicecenter komma överens om hur samverkansrelationen bör utformas. I avvaktan på att förut- sättningarna slutgiltigt lagts fast är det sannolikt svårt att bedöma den långsiktigt korrekta anslagsnivån för verksamheten i fråga. Med de fasta hållpunkter som gäller för statsbudgetens framtagande är det inte heller givet att en verksamhet som tillkommer till servicesam- verkan under ett pågående budgetår går att passa in under rådande anslag. Ett visst tidsglapp kan uppstå. Sammantaget talar dessa om- ständigheter för att det kan vara lämpligt att möjliggöra för att i ett introduktionsskede övergångsvis finansiera sådan servicesamverkan som regeringen anger ska bedrivas genom att den nytillkommande myndigheten erlägger en avgift till Statens servicecenter.
Enligt 4 § första stycket 7 avgiftsförordningen får Statens service- center ta ut avgifter för offentlig inköps- och resurssamordning. En förutsättning för avgiftsuttaget är enligt 4 § andra stycket avgifts- förordningen att verksamheten är av tillfällig natur eller av mindre omfattning.
Ds 2020:29 Generella utgångspunkter vid samverkan med fler myndigheter
Sådan servicesamverkan som utförs vid servicekontoren utgör en form av resurssamordning. Övergångsvis finansiering är vidare till sin natur tillfällig för den nytillkommande myndigheten. Statens ser- vicecenter har därför redan med stöd av avgiftsförordningen vissa förutsättningar att ta ut avgifter för att övergångsvis finansiera de kostnader som uppstår till följd av nytillkommande verksamhet. För Statens servicecenter kan det dock bli aktuellt med övergångsvis finansiering från olika myndigheter på upp till tre till fem års sikt. Sådana längre perioder kan svårligen anses utgöra verksamhet av till- fällig natur. Det finns därför ett behov av ytterligare bemyndigande för Statens servicecenter att ta ut avgifter för nytillkommande verk- samhet.
Det ekonomiska målet bör rimligen sättas så att avgifterna täcker de tillkommande kostnader som uppstår när en ny myndighet går in i servicesamverkan och som inte täcks av befintligt anslag.
Som framgått torde avgiftsfinansiering också vara att föredra – även långsiktigt – om samverkan mellan en nytillkommande myn- dighet och Statens servicecenter är tänkt att bygga på en frivillig överenskommelse. Även långsiktig, frivillig samverkan som ska vara avgiftsfinansierad förutsätter därför att Statens servicecenter får ett bemyndigande att ta ut avgifter för detta.
Även om det finns ett generellt bemyndigande i avgiftsförord- ningen förordar utredningen att regeringen förtydligar att Statens servicecenter får ta ut avgifter för övergångsvis finansiering och även vid frivillig servicesamverkan samt att myndigheten själv, upp till full kostnadstäckning, får besluta om storleken på avgifterna. Lämpligen regleras möjligheten att ta ut avgift i myndighetens instruktion.
På kort sikt torde det inte vara några problem att servicekontors- verksamheten i huvudsak finansieras med anslag, samtidigt som det kan förekomma övergångsvis finansiering med avgifter för nytill- kommande myndigheter som regeringen beslutar och avgiftsfinan- siering för samverkan baserad på frivilliga överenskommelser. Det bör dock påpekas att det kan finnas en risk för att en spretig finan- sieringsbild leder till oönskade effekter på längre sikt. Om en myn- dighet med frivillig överenskommelse drar sig ur servicesamverkan kan det innebära ett behov av anslagsförstärkning för att Statens ser- vicecenter ska kunna upprätthålla den lokala närvaron.
Utredningen anser sammantaget att Statens servicecenter bör få ta ut avgifter upp till full kostnadstäckning för sådan verksamhet
som myndigheten utför åt andra myndigheter med stöd av service- avtal enligt lagen om viss gemensam offentlig service.