Efter finanskrisens utbrott har regeringen, utöver ingrepp på
finansmarknaderna, vidtagit ett antal stabiliseringspolitiska åtgärder
för att motverka krisens spridningar till den reala sektorn.15
Kring årsskiftet 2008/2009 aviserades satsningar på
arbetsmarknadspolitiska åtgärder, det s k ROT-avdraget, möjlighet till
skatteuppskov för företag, samt vissa ytterligare
konjunkturstimulerande åtgärder. I Vårpropositionen 2009 och
Budgetpropositionen för 2010 tillkom ytterligare resurser för
arbetsmarknadspolitiken samt höjda statsbidrag till kommunsektorn
under 2010. Den samlade kostnaden för dessa stimulanser uppgick
till några tiondels procentenheter av BNP för 2009 och ca en halv
procentenhet under 2010.
Att den offentliga sektorns finansiella sparande föll med drygt tre
procentenheter mellan 2008 och 2009 förklaras endast till en liten del
av de direkta finanspolitiska reaktionerna på konjunkturfallet. Den
mer expansiva finanspolitiken beror i större utsträckning på
reformerna i Budgetpropositionen för 2009, bl a ett utvidgat
jobbskatteavdrag motsvarande ca en procent av BNP, och på
finanspolitikens automatiska stabilisatorer.16
14 Se t ex Konjunkturinstitutet (2009e) och vår diskussion i avsnitt 3.
15 Se Finanspolitiska rådet (2009a), s 34-44, för en utförligare genomgång av regeringens åtgärder under
hösten 2008 och våren 2009.
16 Man kan också mena att de höjda statsbidragen till kommunsektorn inte bör räknas som aktiv
finanspolitik, eftersom statsbidragen inte har någon direkt effekt på den offentliga sektorns finansiella
sparande. Statens finansiella sparande försvagas medan kommunsektorn stärks. Om statsbidragen
medför en mer expansiv finanspolitik beror detta antingen på att kommunerna väljer att föra en sådan
politik eller mer troligt på att kommunernas automatiska stabilisatorer tillåts verka friare när det
kommunala balanskravet blir mindre bindande till följd av de högre statsbidragen.
Tabell 1.3 Bidrag till förändringar av den offentliga
sektorns finansiella sparande
Nivå
(procent av BNP)
Bidrag till förändring i
finansiellt sparande
(procent av initial BNP)
2008 2009 2010 2008-2009 2009-2010
Den offentliga sektorns
finansiella sparande
2,5 -0,8 -1,2 -3,2 -0,4
Staten 1,4 -0,9 -1,8 -2,3 -0,9
skatter och avgifter 24,9 24,0 24,2 -1,6 0,9
transfereringar till hushåll -8,7 -9,4 -9,4 -0,4 -0,3
transfereringar till kommuner -4,8 -5,1 -5,7 -0,2 -0,7
konsumtion -7,0 -7,3 -7,2 -0,1 -0,2
investeringar 1,5 1,7 1,6 -0,1 0,0
ränteutgifter 1,4 1,0 1,3 0,4 -0,3
övrigt
Kommunerna 0,1 -0,1 0,3 -0,1 0,4
skatter 16,4 17,2 17,0 0,4 0,1
transfereringar från staten 4,8 5,1 5,7 0,2 0,7
transfereringar till hushåll -0,9 -1,0 -1,0 -0,1 0,0
konsumtion -19,5 -20,5 -20,1 -0,4 -0,3
investeringar 1,6 1,9 1,9 -0,2 -0,1
övrigt
Ålderspensionssystemet 1,0 0,2 0,3 -0,8 0,1
inkomster 7,4 7,4 7,3 -0,2 0,1
utbetalda ålderspensioner 6,3 7,1 7,0 -0,6 0,0
övrigt
Anm: Delkomponenterna i de sista två kolumnerna anger förändring (i procentenheter) i reala inkomster
och utgifter i förhållande till initial BNP. Skatter, avgifter, transfereringar och pensioner har då justerats
för KPI-inflation medan konsumtion och investeringar har justerats med respektive deflator. Se
Appendix 1 för en utförligare beskrivning av beräkningarna.
Källor: Konjunkturinstitutet, Konjunkturläget Mars 2010 och egna beräkningar.
Tabell 1.3 visar hur olika poster i den offentliga budgeten bidrog till
det minskade offentlig-finansiella sparandet. Av tabellen framgår att
det främsta bidraget till det lägre sparandet 2009 kom från lägre
statligt skatteuttag (1,6 procent av BNP). Denna minskning beror
delvis på olika aktiva reformer men även på den automatik som följer
av att såväl intäkter från kapitalinkomstbeskattningen som från den
progressiva statliga inkomstskatten är mycket konjunkturkänsliga.
Andra bidrag till det lägre sparandet kom från offentlig
konsumtion och investeringar (0,8 procent av BNP) och lägre
inkomster i ålderspensionssystemet i kombination med högre
pensioner (0,8 procent av BNP), medan det kommunala skatteuttaget
ökade något och således hade en åtstramande effekt. För åren 2010
och 2011 tillkom ytterligare stimulansåtgärder i Budgetpropositionen
för 2010. Ett fjärde steg i jobbskatteavdraget och höjda grundavdrag
för personer över 65 år genomfördes som permanenta reformer till
kostnader på ca 10 respektive 3,5 mdr kr om året. Dessutom höjdes
statsbidragen till kommunerna tillfälligt med 12 mdr kr för 2010 och
permanent med 5 mdr kr för 2011. Vidare aviserades vissa
arbetsmarknadspolitiska åtgärder.
Trots de utökade jobbskatteavdragen och de högre grundavdragen
för pensionärer tyder dekomponeringen i Tabell 1.3 på att det
samlade skatteuttaget kommer att ha en åtstramande effekt under
2010.17 Det är i stället främst ökad offentlig konsumtion som enligt
nuvarande prognoser kommer att bidra till att det offentlig-finansiella
sparandet kommer att minska även under 2010.18
1.3.1 Finanspolitiken i förhållande till ramverket
Enligt det finanspolitiska ramverket ska de offentliga finanserna vara
förenliga med det s k överskottsmålet och tidigare lagda utgiftstak.
Överskottsmålet innebär att den offentliga sektorns finansiella
sparande ska uppgå till en procent av BNP i genomsnitt över en
konjunkturcykel. Vår diskussion i avsnitten 3.3 och 4.1.4 visar att det
är oklart hur denna målformulering ska tolkas i praktiken. Tabell 1.1
visar att det finansiella sparandet före krisen har överstigit målet, men
att sparandet under 2010 väntas bli negativt.
I avsnitt 4 argumenterar vi för att en utvärdering av om den
tidigare finanspolitiken har varit förenlig med överskottsmålet ska
baseras på ett genomsnitt av de tio senaste årens finansiella sparande.
Under tioårsperioden 2000-2009 var det genomsnittliga sparandet 1,3
procent av BNP. Enligt Finansdepartementets prognos för årets
finansiella sparande kommer genomsnittet för 2001-2010 att bli 0,8
procent av BNP, dvs något lägre än målet. Med tanke på att
ekonomin sedan hösten 2008 har befunnit sig i en exceptionell
lågkonjunktur har enligt vår mening den finanspolitik som hittills
17 Detta kan förklaras av att de automatiska stabilisatorerna blir åtstramande när BNP växer.
18 Det ska observeras att dekomponeringen i Tabell 1.3 inte relaterar skatter och inkomster till
innevarande års BNP utan till föregående års BNP. Om t ex skatte- och utgiftsandelarna hålls konstanta
i förhållande till BNP kommer skatterna enligt dekomponeringen att ge ett positivt bidrag till sparandet
när real BNP växer (som under 2010 enligt prognoserna), medan utgifterna kommer att ge ett negativt
bidrag. Motsatta effekter uppstår när real BNP faller (som under 2009).
förts varit förenlig med överskottsmålet, trots det aningen låga
finansiella sparandet.
Utgiftstaket omfattar statens och pensionssystemets utgifter
(ex-klusive räntor). Taken för 2009 och 2010 lades i Budgetpropositionen
för 2008 efter förslag i Budgetpropositionen för 2007 respektive
Vårpropositionen 2007. Budgeteringsmarginalen, dvs skillnaden
mellan taket och de då planerade takbegränsade utgifterna, uppgick
till 40 mdr kr för 2009 respektive 34 mdr kr för 2010.
De takbegränsade utgifterna 2009 blev 24 mdr kr lägre än
utgifts-taket trots att utgifterna inkluderade 13 mdr kr i statsbidrag till
kom-munerna som avsåg 2010. Enligt prognosen i vårpropositionen
kommer de takbegränsade utgifterna 2010 att bli 29 mdr kr lägre än
taket. Justerat för de utgifter på 13 mdr kr som förts in i 2009 års
budget trots att de avser 2010 väntas marginalen till taket således bli
16 mdr kr. Prognosen för de offentliga finansernas utveckling under
2010 är osäker i nuvarande konjunkturläge, men enligt vår
bedöm-ning är den nu förda finanspolitiken förenlig med tidigare lagda
ut-giftstak.
1.3.2 Finanspolitiken i förhållande till
konjunkturlä-get
I förra årets rapport menade vi att regeringens hantering av själva
finanskrisen huvudsakligen var adekvat. Under det senaste året har
utvecklingen på finansmarknaderna varit betydligt mindre dramatisk.
Inga betydande nya offentliga stödåtgärder har heller ansetts
motiverade.19 Trots att oron på finansmarknaderna har avtagit visar
Figur 1.17 att utlåningen till företagen har sjunkit under det senaste
året. Av grafen kan man dock inte avgöra om den lägre utlåningen
beror på en kreditåtstramning (dvs något som myndigheterna
eventuellt skulle ha kunnat motverka med hjälp av insatser på
finansmarknaderna) eller på att företagens efterfrågan på lån har
sjunkit som en följd av den lägre ekonomiska aktiviteten.
19 Vissa av de tidigare åtgärderna har dock förlängts. I januari 2009 gavs företag möjlighet att tillfälligt få
anstånd med inbetalning av preliminär skatt och arbetsgivaravgifter under ett år. Anstånden förlängdes
med ett år i januari 2010. I juli 2009 och januari 2010 förlängdes även det program för kapitaltillskott till
affärsbankerna som tillfälligt infördes i februari 2009. Enligt det senaste beslutet är programmet aktivt
till augusti 2010.
Figur 1.17 Svenska bankers och bostadsinstituts utlåning till
hushåll och icke-finansiella företag
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
0
10
20
30
40
50
60
Företag Hushåll
Svårt finansiera (höger axel) Finansiella restriktioner (höger axel)
Anm: Utlåning till hushåll och företag, mdr kr. Andel företag som anger finansiella restriktioner som
främsta hinder för företagens produktion respektive andel företag som anger att det är svårare eller
avsevärt svårare att finansiera företagets verksamhet anges i procent.
Källor: SCB, Konjunkturinstitutet, Konjunkturbarometern december 2009 och mars 2010 samt egna
beräkningar.
Flera faktorer indikerar dock att det inte har skett en allmän
kreditåtstramning. För det första var andelen företag som uppgav
finansieringsproblem stabil eller fallande under den period då
utlåningen till företagen sjönk. För det andra har utlåningen till
hushållen fortsatt att öka under samma period.20 Det mesta tyder
därför på att den minskade utlåningen till företagen förklaras av att
den lägre ekonomiska aktiviteten har medfört en minskad efterfrågan
på lån. Vi finner därför ingen anledning att ompröva vår slutsats från
förra året.
Vidare menade vi i förra årets rapport att regeringens
stimulansåt-gärder under 2009 var alltför försiktiga. I en kommentar till
Budget-propositionen för 2010 bedömde vi att omfattningen av de
stimulan-ser som där avistimulan-serades för 2010 var rimlig.21 Konjunkturnedgången
har varit så kraftig att det har funnits ett tydligt behov av aktiva
fi-nanspolitiska stimulansåtgärder och de offentliga finanserna i Sverige
har enligt vår bedömning varit så starka att det även funnits utrymme
för sådana.
20 Se Ekici m fl (2009) för en utförligare analys av kreditgivningen till företag och hushåll.
Vi menar att vissa av de stimulansåtgärder som aviserades i
bud-getpropositionen hösten 2009 borde ha meddelats redan i samband
med stimulanspaketet i januari 2009, eller åtminstone i samband med
vårpropositionen samma år. Detta gäller särskilt de extra
statsbidra-gen till kommunerna under 2010 eftersom kännedom om dessa
för-modligen hade haft en efterfrågeeffekt redan under 2009.
Vi har dessutom kritiserat regeringens stimulanser för att i för hög
utsträckning ha varit permanenta snarare än tillfälliga.22 En risk med
finanspolitiska stimulanser i en lågkonjunktur är att dessa ger upphov
till en permanent budgetförsvagning. Ligger åtgärderna dessutom
kvar för länge efter en konjunkturvändning, kan de komma att
för-stärka en senare överhettning. Detta är starka argument för att
sti-mulansåtgärder i första hand ska vara tillfälliga.
En del av regeringens stimulansåtgärder har också haft denna
ka-raktär. Detta gäller t ex mycket av arbetsmarknadspolitiken,
skatte-uppskoven till företagen, och ökningen av statsbidragen till
kommu-nerna. Vi delar regeringens bedömning att dessa kan antas vara
ef-fektiva åtgärder för att hålla uppe efterfrågan och sysselsättning. Vi
välkomnar också att de extra kommunstöden getts i generell form
utan några försök att styra mer resurser till enskilda kommuner med
större ekonomiska problem än andra: en sådan selektiv stödpolitik –
utöver de omfördelningar som sker med automatik i det kommunala
utjämningssystemet – skulle riskera att på sikt urholka kommunernas
ansvarstagande för sin egen ekonomi.
Merparten av regeringens satsningar i Budgetpropositionen för
2010 har inneburit permanenta budgetförsvagningar (cirka 20 mdr av
32 mdr kr för 2010). De viktigaste åtgärderna av detta slag är ett
för-stärkt jobbskatteavdrag (10 mdr), ett höjt grundavdrag för personer
över 65 år (3,5 mdr) och ökade resurser till rättsväsendet (2,6 mdr). I
samband med stimulanspaketet i januari 2009 infördes dessutom ett
permanent skatteavdrag för reparationer och ombyggnationer av
privatbostäder (det s k ROT-avdraget). Den årliga
budgetförsvag-ningen av avdraget beräknades till 3,5 mdr kr, men redan under det
första kvartalet 2010 har skattereduktionerna uppgått till 3,4 mdr kr.23
Även om den långsiktiga nettokostnaden för det förstärkta
jobbskatteavdraget och det införda ROT-avdraget kommer att bli
lägre, därför att de kan antas öka sysselsättningen och minska
22 Finanspolitiska rådet (2009b).
arbetet på sikt, innebär dessa permanenta budgetförsvagningar ett
risktagande. Det beror framför allt på att i nuvarande situation med
lågt resursutnyttjande är osäkerheten om den offentliga sektorns
strukturella sparande ännu större än vad den brukar vara. Orsaken är
svårigheterna att bedöma i vilken utsträckning den pågående
reces-sionen kan få permanenta effekter på potentiell BNP till följd av
ute-blivna investeringar och varaktigt lägre sysselsättning.
Regeringen har vid flera tillfällen argumenterat kraftigt emot
till-fälliga finanspolitiska stimulanser med motiveringen att de lätt blir
permanenta.24 Mot den bakgrunden är det inte helt lätt att förstå det
stora inslaget av permanenta, ofinansierade reformer i
budgetpropo-sitionen. Risken för att åtgärder som aviseras som permanenta också
blir det måste rimligen vara betydligt större än att åtgärder som
avise-ras som tidsbegränsade ska bli det.
Den fråga som finanspolitiken framöver står inför är hur länge det
finns behov av stimulansåtgärder och i vilken takt de offentliga
finan-serna ska övergå till överskott. Detta analyseras ingående i avsnitt 3.
24 Bland annat skrivs i Budgetpropositionen för 2010 (s 35) att ”regeringens utgångspunkt är därför att
stora utgiftsökningar, som är avsedda att vara temporära, men som historiskt har visat sig vara svåra att
återta, bör undvikas”.
2 Finanspolitisk hållbarhet
Den snabbt ökande statsupplåningen har inneburit att fokus gradvis
förflyttats från den finansiella krisen till den finanspolitiska kris som
flera länder hamnat i. De länder som står inför betydande
demogra-fiska förändringar och som inte konsoliderat sina offentliga finanser
är särskilt utsatta.
Detta avsnitt analyserar de finanspolitiska hållbarhetsproblemen.
Avsnitt 2.1 redogör för principiella överväganden. Avsnitt 2.2
disku-terar den nuvarande konjunkturkrisens effekt på den finanspolitiska
In document
Svensk finanspolitik
(Page 50-57)