• No results found

Principiella aspekter på finanspolitisk hållbarhet

In document Svensk finanspolitik (Page 57-62)

analyserar tidigare finanspolitiska kriser och hur dessa hanterats.

Slut-ligen bedömer vi de hållbarhetskalkyler som Finansdepartementet

gör.

2.1 Principiella aspekter på finanspolitisk

hållbarhet

På sikt måste alla länder – precis som företag och hushåll – uppfylla

en s k intertemporal budgetrestriktion (se Fördjupningsruta 2.1).

Innebör-den är att ett land måste klara av att antingen amortera sin skuld eller

betala räntor på den. För att detta ska vara möjligt måste de framtida

primära budgetöverskotten – skillnaden mellan den offentliga

sektorns inkomster och utgifter exklusive räntor – åtminstone

motsvara den utestående skulden.

På kort sikt kan både primära budgetunderskott och

räntebetal-ningar finansieras med lån. Men det finns betydande risker med detta.

Förändringen av den offentliga sektorns nettoskuldkvot (skuld som

andel av BNP) bestäms av följande samband:25

Förändring av nettoskulden som andel av BNP = (Primärt

finansiellt sparandeunderskott som andel av BNP) + (Låneräntan

– Tillväxttakten) × (Tidigare nettoskuld som andel av BNP)

+ Restpost.

Restposten speglar värdeförändringar på den offentliga sektorns

finansiella tillgångar respektive skulder. Ekvationen illustrerar tydligt

riskerna med att finansiera budgetunderskott med ökad upplåning.

Om skuldens nivå eller ökningstakt blir så stor att långivarna börjar

tvivla på att ett land kommer att klara av amorteringar och

räntebe-talningar, kräver de ökade riskpremier, vilket höjer räntorna och

därmed skuldnivån ytterligare (den andra termen i ekvationen). Detta

kan i sin tur leda till att tillväxten blir lägre, vilket även det ökar den

andra termen i ekvationen, så att skulden stiger än mer. Den högre

skuldnivån medför då ännu högre räntor, vilket kan leda till ännu

lägre tillväxt osv. Sådana s k snöbollseffekter kan leda till en ohållbar

skuldutveckling och till att ett land inte kan klara sina

betalningsåtaganden. För att förhindra en sådan utveckling måste det

ske en budgetkonsolidering.

Det är naturligtvis önskvärt att konsolidera de offentliga

finan-serna i god tid innan en akut kris med snöbollseffekter uppstår. Det

har därför utarbetats indikatorer för den finanspolitiska hållbarheten.

EU-kommissionen har tagit fram den s k S2-indikatorn (se

Fördjupningsruta 2.1) som samtliga EU-länder numera årligen

beräk-nar i sina stabilitets- eller konvergensprogram.26 S2-indikatorn anger

hur stor årlig permanent budgetförstärkning (som andel av BNP)

som krävs för att framtida budgetöverskott precis ska räcka för att

antingen amortera den utestående offentliga skulden eller betala

räntorna på den.

Figur 2.1 visar EU-kommissionens beräkningar av S2-indikatorn

för olika EU-länder. För de flesta länderna krävs

budgetkonsolide-ringar på över fem procent av BNP. För några länder uppgår de

beräknade kraven på budgetförstärkningar till över tio procent av

BNP. Sverige tillhör däremot en liten grupp länder med endast små

hållbarhetsproblem enligt denna kalkyl.

26 EU-länderna redovisar årligen sina offentliga finanser för EU-kommissionen i stabilitetsprogram

(euroländerna) eller konvergensprogram (övriga länder).

Figur 2.1 S2-indikatorn

-2 0 2 4 6 8 10 12 14 16

Danmark

Ungern

Bulgarien

Estland

Italien

Sverige

Polen

Finland

Tyskland

Österrike

Belgien

Portugal

Frankrike

Nederländerna

Malta

Lettland

Tjeckien

Slovakien

Cypern

Rumänien

Litauen

Spanien

Slovenien

Storbritannien

Luxemburg

Grekland

Irland

Anm: Se Fördjupningsruta 2.1 för en definition av S2-indikatorn.

Källa: Europeiska kommissionen (2009).

Fördjupningsruta 2.1 Den intertemporala

budgetrestriktionen och S2-indikatorn

Den offentliga sektorn är solvent vid en viss tidpunkt om nuvärdet

av framtida finansiella sparandeöverskott är minst lika stort som

nettoskulden. Villkoret brukar benämnas den intertemporala

budgetrestriktionen och innebär förenklat uttryckt att det inte går att

låna till framtida räntebetalningar, utan att dessa måste täckas av

större intäkter än utgifter. Om den offentliga sektorn i stället – som i

Sverige – har ett finansiell nettoförmögenhet måste denna vara

minst lika stor som nuvärdet av framtida finansiella

sparandeunderskott.

S2-indikatorn definieras som den permanenta årliga

budgetför-stärkning i procent av BNP som krävs för att den intertemporala

budgetrestriktionen ska vara precis uppfylld. 27

27 Exakta matematiska formuleringar av den intertemporala budgetrestriktionen och S2-indikatorn

redovisas i Appendix 1 i den engelska versionen av vår rapport 2009 (Swedish Fiscal Policy Council

Utgångspunkten för beräkningen av S2-indikatorn är ett lands

offentliga skuld och framskrivningar för skatteintäkter och offentliga

utgifter (under antagande om oförändrade regler för skatter och

transfereringar) på mycket lång sikt. Utvecklingen bestäms i hög grad

av de demografiska förändringarna. Beräkningar av S2-indikatorn

utgör ett hjälpmedel för att identifiera behovet av förändringar av

finanspolitiken. Indikatorn ska dock inte tolkas som en prognos för

den framtida politiken eftersom ingen förväntar sig att skatte- och

transfereringsregler ska förbli oförändrade under flera decennier. Ett

positivt värde på S2-indikatorn indikerar inte heller att ett land har

akuta solvensproblem utan bara att finanspolitiken för eller senare

behöver justeras för att uppnå hållbarhet. Det säger sig självt att

beräkningarna av S2-indikatorn är förenade med mycket stor

osäker-het. Sådana hållbarhetskalkyler kan därför inte användas som

under-lag för att finjustera politiken.

S2-indikatorn sammanfattar omfattande information i en enda

tolkningsbar siffra. Men det finns en risk att detta döljer relevant

bakomliggande information. Mycket olika framtida utveckling av det

primära sparandet kan ge samma värde på S2-indikatorn. Så t ex

innebär de senaste svenska hållbarhetsberäkningarna stora överskott

och ökande finansiella nettotillgångar under mycket lång tid för att

täcka de underskott som enligt kalkylerna uppstår om 80-90 år.28 En

sådan utveckling bör förmodligen tolkas annorlunda än en utveckling

där stora underskott följs av överskott långt fram i tiden. I en

fördjupad hållbarhetsanalys är det därför viktigt att analysera hela den

framtida tidsprofilen för det finansiella sparandet och

skuldut-vecklingen.

En positiv S2-indikator innebär att det krävs budgetförstärkningar

för att återställa finanspolitisk hållbarhet. Hur en sådan

budgetkon-solidering ska genomföras beror i hög grad på vilka de grundläggande

målen i fråga om samhällsekonomisk effektivitet och rättvisa mellan

generationerna är.29

Flera skäl talar för att en konsolidering bör ske genom en

perma-nent förstärkning av det finansiella sparandet. Det finns ett

effektivi-tetsargument för att skattesatserna ska vara så konstanta som möjligt

2009). I den svenska versionen (Finanspolitiska rådet 2009a) har ett par korrekturfel insmugit sig, varför

den engelska versionen bör användas i stället.

28 Se avsnitt 2.4.

över tiden, s k tax smoothing. Anledningen är att skatternas negativa

effekter på den samhällsekonomiska effektiviteten normalt ökar mer

än proportionellt med skattesatserna, vilket talar för att i möjligaste

mån försöka utjämna dessa över tiden. Detta är ett argument för att

hållbarhet inte ska uppnås genom kraftigt höjda skatter under en

kortare period.

Ett annat argument är riskspridning. Om en budgetkonsolidering

sprids ut över all framtid får alla generationer vara med och betala

kostnaderna för oväntade makroekonomiska störningar. Däremot är

det mindre rimligt att framtida generationer ska dela på kostnaderna

för makroekonomiska problem som nuvarande generationer orsakat

genom oaktsamhet, t ex genom stora budgetunderskott till följd av

odisciplinerad finanspolitik eller otillräcklig reglering av de finansiella

marknaderna. I sådana fall är det rimligt att de generationer som

bi-dragit till den ogynnsamma utvecklingen betalar för dess

konsekven-ser. Detta talar för att konsolidera finanserna snabbare i dessa fall.

Framtida trender är av avgörande betydelse för den finanspolitiska

hållbarheten. Under de närmaste decennierna är det framför allt den

demografiska utvecklingen som skapar påfrestningar för de offentliga

finanserna. I vår förra rapport analyserade vi utförligt hur

finanspolitiken bör reagera på att befolkningen åldras. Vi

argumenterade där för att hållbarhetsproblem som beror på en

ökande medellivslängd bör hanteras genom en högre pensionsålder

snarare än genom högre förtida sparande, vilket tidigare varit

utgångspunkten i Sverige.30

Den demografiska utvecklingen är inte finanspolitikens enda

ut-maning framöver. De offentliga utgifternas andel av BNP stiger om

efterfrågan på offentliga välfärdstjänster ökar snabbare än efterfrågan

på annan konsumtion när inkomsterna stiger (Wagners lag). De

finanspolitiska hållbarhetskalkyler som görs i nästan alla länder –

inklusive Sverige – bortser vanligen från sådana efterfrågeeffekter

och antar i stället att utgifterna för offentlig konsumtion följer

demo-grafin. Om ett hållbarhetsproblem uppkommer i första hand för att

framtida generationer får en högre levnadsstandard, finns det inga

uppenbara skäl till att detta ska hanteras genom förtida sparande av

tidigare generationer.31

30 Se avsnitt 2 i Finanspolitiska rådet (2009a).

Figur 2.2 Offentlig skuldsättning

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011

Danmark Finland Sverige Euroområdet

Anm: Diagrammet anger konsoliderad bruttoskuld i procent av BNP.

Källa: OECD Economic Outlook November 2009.

Det finns ett stort behov av att noggrant analysera hur fördelningen

mellan generationer påverkas av den demografiska utvecklingen och

kostnadsutvecklingen i offentlig sektor. Vi har tidigare efterlyst

regelbundet återkommande generationskalkyler från

Finans-departementets sida för att belysa sådana frågeställningar.32 Vi är

kritiska till att något sådant arbete ännu inte förefaller ha kommit

igång.33 Det är enligt vår mening ytterst angeläget att resurser snarast

avsätts för att göra återkommande sådana kalkyler.

2.2 Den ekonomiska krisen och de offentliga

In document Svensk finanspolitik (Page 57-62)