analyserar tidigare finanspolitiska kriser och hur dessa hanterats.
Slut-ligen bedömer vi de hållbarhetskalkyler som Finansdepartementet
gör.
2.1 Principiella aspekter på finanspolitisk
hållbarhet
På sikt måste alla länder – precis som företag och hushåll – uppfylla
en s k intertemporal budgetrestriktion (se Fördjupningsruta 2.1).
Innebör-den är att ett land måste klara av att antingen amortera sin skuld eller
betala räntor på den. För att detta ska vara möjligt måste de framtida
primära budgetöverskotten – skillnaden mellan den offentliga
sektorns inkomster och utgifter exklusive räntor – åtminstone
motsvara den utestående skulden.
På kort sikt kan både primära budgetunderskott och
räntebetal-ningar finansieras med lån. Men det finns betydande risker med detta.
Förändringen av den offentliga sektorns nettoskuldkvot (skuld som
andel av BNP) bestäms av följande samband:25
Förändring av nettoskulden som andel av BNP = (Primärt
finansiellt sparandeunderskott som andel av BNP) + (Låneräntan
– Tillväxttakten) × (Tidigare nettoskuld som andel av BNP)
+ Restpost.
Restposten speglar värdeförändringar på den offentliga sektorns
finansiella tillgångar respektive skulder. Ekvationen illustrerar tydligt
riskerna med att finansiera budgetunderskott med ökad upplåning.
Om skuldens nivå eller ökningstakt blir så stor att långivarna börjar
tvivla på att ett land kommer att klara av amorteringar och
räntebe-talningar, kräver de ökade riskpremier, vilket höjer räntorna och
därmed skuldnivån ytterligare (den andra termen i ekvationen). Detta
kan i sin tur leda till att tillväxten blir lägre, vilket även det ökar den
andra termen i ekvationen, så att skulden stiger än mer. Den högre
skuldnivån medför då ännu högre räntor, vilket kan leda till ännu
lägre tillväxt osv. Sådana s k snöbollseffekter kan leda till en ohållbar
skuldutveckling och till att ett land inte kan klara sina
betalningsåtaganden. För att förhindra en sådan utveckling måste det
ske en budgetkonsolidering.
Det är naturligtvis önskvärt att konsolidera de offentliga
finan-serna i god tid innan en akut kris med snöbollseffekter uppstår. Det
har därför utarbetats indikatorer för den finanspolitiska hållbarheten.
EU-kommissionen har tagit fram den s k S2-indikatorn (se
Fördjupningsruta 2.1) som samtliga EU-länder numera årligen
beräk-nar i sina stabilitets- eller konvergensprogram.26 S2-indikatorn anger
hur stor årlig permanent budgetförstärkning (som andel av BNP)
som krävs för att framtida budgetöverskott precis ska räcka för att
antingen amortera den utestående offentliga skulden eller betala
räntorna på den.
Figur 2.1 visar EU-kommissionens beräkningar av S2-indikatorn
för olika EU-länder. För de flesta länderna krävs
budgetkonsolide-ringar på över fem procent av BNP. För några länder uppgår de
beräknade kraven på budgetförstärkningar till över tio procent av
BNP. Sverige tillhör däremot en liten grupp länder med endast små
hållbarhetsproblem enligt denna kalkyl.
26 EU-länderna redovisar årligen sina offentliga finanser för EU-kommissionen i stabilitetsprogram
(euroländerna) eller konvergensprogram (övriga länder).
Figur 2.1 S2-indikatorn
-2 0 2 4 6 8 10 12 14 16
Danmark
Ungern
Bulgarien
Estland
Italien
Sverige
Polen
Finland
Tyskland
Österrike
Belgien
Portugal
Frankrike
Nederländerna
Malta
Lettland
Tjeckien
Slovakien
Cypern
Rumänien
Litauen
Spanien
Slovenien
Storbritannien
Luxemburg
Grekland
Irland
Anm: Se Fördjupningsruta 2.1 för en definition av S2-indikatorn.
Källa: Europeiska kommissionen (2009).
Fördjupningsruta 2.1 Den intertemporala
budgetrestriktionen och S2-indikatorn
Den offentliga sektorn är solvent vid en viss tidpunkt om nuvärdet
av framtida finansiella sparandeöverskott är minst lika stort som
nettoskulden. Villkoret brukar benämnas den intertemporala
budgetrestriktionen och innebär förenklat uttryckt att det inte går att
låna till framtida räntebetalningar, utan att dessa måste täckas av
större intäkter än utgifter. Om den offentliga sektorn i stället – som i
Sverige – har ett finansiell nettoförmögenhet måste denna vara
minst lika stor som nuvärdet av framtida finansiella
sparandeunderskott.
S2-indikatorn definieras som den permanenta årliga
budgetför-stärkning i procent av BNP som krävs för att den intertemporala
budgetrestriktionen ska vara precis uppfylld. 27
27 Exakta matematiska formuleringar av den intertemporala budgetrestriktionen och S2-indikatorn
redovisas i Appendix 1 i den engelska versionen av vår rapport 2009 (Swedish Fiscal Policy Council
Utgångspunkten för beräkningen av S2-indikatorn är ett lands
offentliga skuld och framskrivningar för skatteintäkter och offentliga
utgifter (under antagande om oförändrade regler för skatter och
transfereringar) på mycket lång sikt. Utvecklingen bestäms i hög grad
av de demografiska förändringarna. Beräkningar av S2-indikatorn
utgör ett hjälpmedel för att identifiera behovet av förändringar av
finanspolitiken. Indikatorn ska dock inte tolkas som en prognos för
den framtida politiken eftersom ingen förväntar sig att skatte- och
transfereringsregler ska förbli oförändrade under flera decennier. Ett
positivt värde på S2-indikatorn indikerar inte heller att ett land har
akuta solvensproblem utan bara att finanspolitiken för eller senare
behöver justeras för att uppnå hållbarhet. Det säger sig självt att
beräkningarna av S2-indikatorn är förenade med mycket stor
osäker-het. Sådana hållbarhetskalkyler kan därför inte användas som
under-lag för att finjustera politiken.
S2-indikatorn sammanfattar omfattande information i en enda
tolkningsbar siffra. Men det finns en risk att detta döljer relevant
bakomliggande information. Mycket olika framtida utveckling av det
primära sparandet kan ge samma värde på S2-indikatorn. Så t ex
innebär de senaste svenska hållbarhetsberäkningarna stora överskott
och ökande finansiella nettotillgångar under mycket lång tid för att
täcka de underskott som enligt kalkylerna uppstår om 80-90 år.28 En
sådan utveckling bör förmodligen tolkas annorlunda än en utveckling
där stora underskott följs av överskott långt fram i tiden. I en
fördjupad hållbarhetsanalys är det därför viktigt att analysera hela den
framtida tidsprofilen för det finansiella sparandet och
skuldut-vecklingen.
En positiv S2-indikator innebär att det krävs budgetförstärkningar
för att återställa finanspolitisk hållbarhet. Hur en sådan
budgetkon-solidering ska genomföras beror i hög grad på vilka de grundläggande
målen i fråga om samhällsekonomisk effektivitet och rättvisa mellan
generationerna är.29
Flera skäl talar för att en konsolidering bör ske genom en
perma-nent förstärkning av det finansiella sparandet. Det finns ett
effektivi-tetsargument för att skattesatserna ska vara så konstanta som möjligt
2009). I den svenska versionen (Finanspolitiska rådet 2009a) har ett par korrekturfel insmugit sig, varför
den engelska versionen bör användas i stället.
28 Se avsnitt 2.4.
över tiden, s k tax smoothing. Anledningen är att skatternas negativa
effekter på den samhällsekonomiska effektiviteten normalt ökar mer
än proportionellt med skattesatserna, vilket talar för att i möjligaste
mån försöka utjämna dessa över tiden. Detta är ett argument för att
hållbarhet inte ska uppnås genom kraftigt höjda skatter under en
kortare period.
Ett annat argument är riskspridning. Om en budgetkonsolidering
sprids ut över all framtid får alla generationer vara med och betala
kostnaderna för oväntade makroekonomiska störningar. Däremot är
det mindre rimligt att framtida generationer ska dela på kostnaderna
för makroekonomiska problem som nuvarande generationer orsakat
genom oaktsamhet, t ex genom stora budgetunderskott till följd av
odisciplinerad finanspolitik eller otillräcklig reglering av de finansiella
marknaderna. I sådana fall är det rimligt att de generationer som
bi-dragit till den ogynnsamma utvecklingen betalar för dess
konsekven-ser. Detta talar för att konsolidera finanserna snabbare i dessa fall.
Framtida trender är av avgörande betydelse för den finanspolitiska
hållbarheten. Under de närmaste decennierna är det framför allt den
demografiska utvecklingen som skapar påfrestningar för de offentliga
finanserna. I vår förra rapport analyserade vi utförligt hur
finanspolitiken bör reagera på att befolkningen åldras. Vi
argumenterade där för att hållbarhetsproblem som beror på en
ökande medellivslängd bör hanteras genom en högre pensionsålder
snarare än genom högre förtida sparande, vilket tidigare varit
utgångspunkten i Sverige.30
Den demografiska utvecklingen är inte finanspolitikens enda
ut-maning framöver. De offentliga utgifternas andel av BNP stiger om
efterfrågan på offentliga välfärdstjänster ökar snabbare än efterfrågan
på annan konsumtion när inkomsterna stiger (Wagners lag). De
finanspolitiska hållbarhetskalkyler som görs i nästan alla länder –
inklusive Sverige – bortser vanligen från sådana efterfrågeeffekter
och antar i stället att utgifterna för offentlig konsumtion följer
demo-grafin. Om ett hållbarhetsproblem uppkommer i första hand för att
framtida generationer får en högre levnadsstandard, finns det inga
uppenbara skäl till att detta ska hanteras genom förtida sparande av
tidigare generationer.31
30 Se avsnitt 2 i Finanspolitiska rådet (2009a).
Figur 2.2 Offentlig skuldsättning
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011
Danmark Finland Sverige Euroområdet
Anm: Diagrammet anger konsoliderad bruttoskuld i procent av BNP.
Källa: OECD Economic Outlook November 2009.
Det finns ett stort behov av att noggrant analysera hur fördelningen
mellan generationer påverkas av den demografiska utvecklingen och
kostnadsutvecklingen i offentlig sektor. Vi har tidigare efterlyst
regelbundet återkommande generationskalkyler från
Finans-departementets sida för att belysa sådana frågeställningar.32 Vi är
kritiska till att något sådant arbete ännu inte förefaller ha kommit
igång.33 Det är enligt vår mening ytterst angeläget att resurser snarast
avsätts för att göra återkommande sådana kalkyler.
2.2 Den ekonomiska krisen och de offentliga
In document
Svensk finanspolitik
(Page 57-62)