Enligt kalkylerna i Vårpropositionen 2010 är S2-indikatorn noll, dvs
de svenska offentliga finanserna är precis hållbara. Figur 2.4 visar
utvecklingen av primärt och finansiellt sparande i kalkylernas
refe-renscenario. Vid oförändrade regler väntas primära överskott under
en lång period sedan krisens effekter på de offentliga finanserna
klingat av. Positivt primärt sparande varje år under perioden
2012-2088 antas leda till att den offentliga sektorns finansiella
nettoförmö-genhet växer till 110 procent av BNP 2090. I slutet av innevarande
sekel byts de primära överskotten till underskott som antas vara för
evigt.
En S2-indikator på noll innebär att nuvarande positiva
nettoförmögenhet tillsammans med de primära överskotten under
2012-2088 precis motsvarar de underskott som uppstår därefter.
Detta innebär att det inte behövs någon justering av den svenska
finanspolitiken för att uppnå långsiktig hållbarhet. Enligt den
de-komponering av S2-indikatorn som görs i vårpropositionen är
bidra-gen till S2-indikatorn -0,1 från den i utgångsläget positiva
nettoför-mögenheten, -0,3 från de primära överskotten fram till 2089 och 0,4
från underskotten fr o m 2089. Detta understryker att det för
närva-rande inte finns några akuta hållbarhetsproblem.
Hur ska man se på att hållbarhetskalkylerna i så hög grad beror på
mycket osäkra framskrivningar på 80-90 års sikt? Vilken betydelse
framtiden får bestäms i hög grad av vilken diskonteringsränta som
används. I nuvarande kalkyler används marknadsräntor.
Riksrevisio-nen (2009a) har förordat att diskonteringsräntan ska väljas så att den
avlägsna framtiden ges mindre vikt.
Figur 2.4 Primärt och finansiellt sparande i vårpropositionens
referensscenario, procent av BNP
-4
-2
0
2
4
6
2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070 2080 2090 2100
Primärt finansiellt sparande Finansiellt sparande
Anm: Att skillnaden mellan det primära sparandet och det finansiella sparandet växer beror på att
nettoförmögenheten ger ett positivt räntenetto som räknas in i det finansiella, men inte i det primära,
sparandet.
Källa: Vårpropositionen 2010.
Vi avråder från att modifiera kalkylerna på ett sådant sätt. Syftet med
hållbarhetskalkyler är att avgöra om finanspolitiken är hållbar givet
oförändrade regler. Eftersom det är marknadsräntorna som påverkar
de offentliga finanserna utveckling är det dessa som ska användas i
beräkningarna av vilken långsiktig restriktion som finns för
finanspolitiken. Andra diskonteringsmetoder för in helt subjektiva
bedömningar om olika tidsperioders relativa vikt i beräkningarna.
Sådana avvägningar behöver också göras, med de bör grundas på
beslutsunderlag som innefattar värdeneutrala hållbarhetskalkyler.
2.4.1 Hur bör hållbarhetskalkylerna påverka
politi-ken?
En central fråga för finanspolitiken är hur hållbarhetsberäkningarna
bör påverka den nuvarande politiken. I Vårpropositionen 2010
dis-kuterar regeringen en uppdelning i tre intervall för S2-indikatorn med
olika konsekvenser för den framtida politiken. Om S2-indikatorn
ligger i intervallet ± 1 bör man enligt regeringen betrakta
finanspoli-tiken som hållbar och sådana indikatorvärden ska därför inte utlösa
en omläggning av politiken.42 Vi delar synen att det är mindre
lämp-ligt att små förändringar i S2-indikatorn ska leda till omläggningar av
finanspolitiken. Att definiera ett intervall för S2-indikatorn på ± 1 där
politiken bedöms vara hållbar kan vara en rimlig tumregel för att
uppnå detta.
Regeringen menar vidare att en S2-indikator på 1-3 indikerar att
finanspolitiken sannolikt kommer att behöva läggas om på sikt. Enligt
samma resonemang innebär en S2-indikator som är större än 3 att
”sannolikheten [är] stor att politiken kommer att behövas läggas om
och att detta kommer att behöva ske tidigare än om indikatorvärdet
är mindre”.43 Det är mindre uppenbart att man bör använda sådana
gränser som en indikation på sannolikheten att politiken kommer att
bedövas läggas om. Syftet med hållbarhetskalkylerna är enligt vår
mening inte att bedöma sannolikheten för att en finanspolitisk
om-läggning behövs utan snarare att utgöra ett underlag för en allmän
diskussion om huruvida en sådan omläggning behövs och hur den i
så fall bör genomföras.
Vilken vikt som bör fästas vid slutsatsen att finanspolitiken är
pre-cis hållbar – och hur det i sin tur ska påverka politiken – beror på
vilken vikt man tillmäter olika scenarier. Det finns ett behov av att
specificera referensscenariot i högre grad om detta ska ges särskild
vikt. I sin nuvarande form lämnas viktiga aspekter av hållbarheten –
såsom kostnadsutvecklingen i offentlig sektor och utträdesåldern från
arbetsmarknaden – otillräckligt genomlysta.
Det är utmärkt att – som regeringen regelbundet gör i de
ekono-miska propositionerna – presentera flera alternativscenarier utöver ett
basscenario. I Vårpropositionen 2010 presenteras inte mindre än tio
sådana alternativa beräkningar.44 Samtliga dessa utgör enligt vår
be-dömning rimliga scenarier att beakta. Men det kan utgöra ett
pedago-giskt problem att samtliga scenarier presenteras som likvärdiga. I
själva verket skiljer de sig åt på avgörande sätt, inte minst vad gäller
politikens förmåga att påverka sannolikheten för att de förverkligas.
Så t ex är rimligen produktivitetsutvecklingen och efterfrågan på
fri-tid under mindre direkt politisk kontroll än kostnaderna för hälso-
och sjukvård.
42 Vårpropositionen 2010, s 266.
43 Ibid.
44 Man beräknar hållbarhetskonsekvenserna av mer välfärd, mer fritid, mindre budgeteringsmarginal,
större utanförskap, högre produktivitet, förbättrad hälsa, lägre prisökningstakt, högre utträdesålder, lägre
inträdesålder samt bättre integration i förhållande till referensscenariot.
Tabell 2.4 S2-indikatorn i olika propositioner
Budgetpropositionen för 2008 -3,4a
Vårpropositionen 2008 -3,4
Budgetpropositionen för 2009 -3,4
Vårpropositionen 2009 0,5
Budgetpropositionen för 2010 0,6
Vårpropositionen 2010 0
Anm: a) exklusive en teknisk justering motsvarande 3,3 procent av BNP.
2.4.2 Revideringar av hållbarhetsberäkningarna
Hållbarhetsberäkningarna skiljer sig ofta kraftigt mellan olika
ekono-miska propositioner. Det beror på att vissa definitioner i basscenariot
har ändrats och att nya befolkningsprognoser och modeller använts i
beräkningarna. Även om dessa förändringar har varit motiverade, är
det en brist att de inte förklarats på ett bättre sätt.
I Vårpropositionen 2009 bedömdes S2-indikatorn till 0,5, vilket
reviderades upp till 0,6 i Budgetpropositionen för 2010. Denna
S2-indikator bedömdes fortfarande gälla i Konvergensprogrammet
2009. I Vårpropositionen 2010 har regeringens bedömning av den
finanspolitiska hållbarheten således reviderats motsvarande en
per-manent budgetförstärkning på 0,6 procent av BNP jämfört med
Budgetpropositionen för 2010 och Konvergensprogrammet 2009.
Denna revidering förklaras inte i Vårpropositionen 2010 utan läsaren
får söka sig till en underlagspromemoria från Finansdepartementet
för att få veta att regeringen anser att revideringen är marginell.45
Det är otillfredsställande att regeringen inte i direkt anslutning till
hållbarhetsberäkningarna på ett systematiskt sätt redogör för hur
dessa skiljer sig från tidigare beräkningar. Tabell 2.4 visar på
bety-dande skillnader mellan kalkyler gjorda vid olika tidpunkter. Råbety-dande
ordning förefaller vara att man tämligen godtyckligt väljer ut vilka
tidigare kalkyler att jämföra med. Så t ex redogör man i
Vårproposi-tionen 2010 för skillnaden mellan EU-kommissionens beräkningar,
som publicerades under hösten 2009, men underlåter att kommentera
avvikelserna från sina egna beräkningar i det konvergensprogram
som publicerades i början av 2010.
Finansdepartementets förklaring till revideringen från
Budgetpro-positionen för 2010 till VårproBudgetpro-positionen 2010 lämnar också en del
övrigt att önska. De stora skillnaderna avseende primära intäkter och
utgifter förklaras endast med att ”både skatteintäkter och
transfere-ringsutgifter har överraskat nedåt och bedömningen är att det till stor
del slår igenom även på lång sikt”.46 Vidare hänförs förbättringen i
hållbarhetsindikatorn i huvudsak till ökade inkomster utöver skatter
och avgifter.47 Men de olika tidsprofilerna för det primära sparandet
måste delvis bero på att Finansdepartementet nu gör en mer positiv
bedömning av hur långvarig den nuvarande lågkonjunkturen blir. I
Finansdepartementets promemoria görs inga försök att analysera
detta.
2.4.3 Modeller
Vi har tidigare argumenterat för att hållbarhetskalkylernas betydelse
kräver en förbättring av de modeller som används. Nuvarande
mo-dellapparat har flera brister. Det är ett särskilt problem att modellerna
inte beaktar att den ekonomiska politiken och den demografiska
ut-vecklingen påverkar sparande och arbetskraftsdeltagande. Nu antas t
ex hushållens konsumtionsutgifter utgöra en konstant andel av BNP
därför att det ger ”en rimlig utveckling av hushållens sparande och
nettotillgångar”. Det är inte uppenbart att detta är det mest rimliga
antagandet i en ekonomi med stora demografiska förändringar.
Ett annat problem är att nuvarande modeller bygger på
fram-skrivningar t o m 2099. Efter detta ”slutår” antas det primära
sparan-det förbli på 2099 års nivå för evigt. Det finns ett stort behov av att
förbättra analysen så att den blir mindre beroende av ett enskilt
slutår.
46 Finansdepartementet (2010b), s 12.
3 Hur ska budgetunderskotten
av-vecklas?
De nuvarande stora budgetunderskotten i de flesta ekonomiskt
ut-vecklade länderna är inte långsiktigt hållbara. Detta har diskuterats i
avsnitt 2. Den centrala finanspolitiska frågan är i vilken takt
under-skotten bör avvecklas. Modeterminologin i den internationella
dis-kussionen är att det gäller att välja en lämplig exitstrategi. Detta
inne-bär en svår avvägning för de flesta länder. Å ena sidan finns risken att
en snabb avveckling av stimulansåtgärderna leder till att
konjunktur-uppgången fördröjs. Å andra sidan kan en alltför långsam avveckling
skapa svåra hållbarhetsproblem.
Det finns två aspekter på denna fråga för svensk del. Den första
rör vår egen finanspolitik. De offentliga finanserna måste på sikt
normaliseras också i Sverige. Men eftersom de svenska
budget-underskotten är små, är målkonflikten mellan stabilisering och
håll-barhet betydligt mindre allvarlig än på de flesta andra håll. Den andra
aspekten gäller vår omvärld. I den mån budgetunderskotten i andra
länder påverkar den internationella makroekonomiska utvecklingen
får det konsekvenser också för Sverige.
Detta avsnitt analyserar de överväganden som bör styra de
när-maste årens finanspolitik både internationellt och i Sverige. Avsnitt
3.1 belyser sambandet mellan offentliga finanser, räntor och inflation.
Avsnitt 3.2 diskuterar – på ett allmänt plan – hur finanspolitikens
effekter påverkas av förväntningarna om den framtida politiken. Avsnitt
3.3 slutligen analyserar utformningen av den svenska finanspolitiken
under de närmaste åren.
In document
Svensk finanspolitik
(Page 68-73)