I detta avsnitt presenteras en redogörelse för sökprocessen samt en sammanfattning av utvald tidigare forskning som anses relevant för denna studie. Avsnittet består av både internationell och svensk forskning. För att underlätta tolkningen i en svensk kontext, läggs dock mest fokus på den forskning som utfört i Sverige.
3.1 Sökprocess
För att hitta relevant forskning till denna studie användes följande databaser genom Stockholms universitetsbibliotek: EBSCO Discovery Service, Libris, SwePub, samt ProQuest. Följande sökord användes vid sökningar i databaserna: ekonomiskt bistånd, socialbidrag, aktivering, arbetslöshet, handlingsutrymme. För att öka antal träffar i sökprocessen samt för att inkludera internationell forskning, användes följande sökord på engelska: activation, social assistance, poverty, discretion, workfare, activation workers. Fokus lades på den forskning som ansågs vara relevant för denna studie, dock är genomgången av tidigare forskning inom områdena inte heltäckande. Detta för att forskning som behandlar andra yrkesgruppers handlingsutrymme i arbetet med aktivering är ytterst begränsad. Referenslistor från de framträdande verken inom forskningsfältet var gynnsamma i sökningen av litteratur som behandlar arkiveringsarbete och handlingsutrymme.
3.2 Handlingsutrymme kontra lagstiftningar och riktlinjer
I artikeln ”Att prioritera i socialtjänsten - om kommunalt handlingsutrymme och beslutsfattande” genomförde Wörlen (2010) en enkätstudie med syftet att undersöka socialsekreterares erfarenheter av prioriteringar inom deras arbete samt hur socialsekreterare uppfattar deras handlingsfrihet. Sammantaget svarade 545 respondenter på frågor kring faktorer som anses vara viktiga i sitt beslutsfattande samt hur de ofta tvingas göra prioriteringar i arbetet.
Studiens resultat visar att socialsekreterares dagliga arbete styrs av politiska prioriteringar då dem måste prioritera bland sina ärenden. Många socialsekreterare beskriver att deras arbete inbegriper i att utifrån organisationens uppdrag bedöma klienternas behov av hjälp. Vidare visar resultatet att organisationers ekonomiska förutsättningar och resursers är avgörande för vilka prioriteringar som görs. Socialsekreterares beslutsfattande och handlingsfrihet styrs av lagstiftning, riktlinjer och regler, vilka medför en snedvriden arbetsfördelning. Flera av socialsekreterarna i studien upplever att regler och riktlinjerna är motstridiga, vilket påverkar
12
deras möjligheter att använda sitt handlingsutrymme på ett tillfredsställande sätt (Wörlen, 2010).
Angelin, Hjort och Salonen (2014) bekräftar Wörlens (2010) resultat i en intervjustudie med socialsekreterare och deras chefer inom ekonomiskt bistånd, sammantaget 20 respondenter.
Författarna framhäver att den enskilde socialsekreteraren behöver förhålla sig till både lokala policy och nationella regelverk. Dessutom kännetecknas socialsekreterarens arbete av motstridiga krav som ibland strider mot organisationens mål. Studiens resultat visar att socialsekreterare förväntas nyttja det handlingsutrymmet som organisationen erbjuder för att anpassa klienters behov efter organisationens mål och förväntningar (Angelin, Hjort & Salonen, 2014). I enighet med Wörlens (2010) studie menar Angelin, Hjort och Salonen (2014) att socialsekreterares arbete präglas av motstridiga krav och direktiv. Samtidigt som socialsekreteraren ska värna om klienters intresse och erbjuda långsiktiga insatser, ska socialsekreteraren även sträva efter att upprätthålla organisationens ambition med att få klienter att lämna socialbidragssystem fortast möjligt. Detta gör socialsekreterare genom att förhålla sig till lagar och riktlinjer (Angelin, Hjort & Salonen, 2014). I en studie som baserar på observationer och kvalitativa intervjuer finner Taylor (2014) att socialsekreterare kan använda sitt handlingsutrymme för att tillgodose klienternas behov. Dock begränsar socialsekreterare sina möjligheter att uppnå detta och strävar istället efter att förhålla sig till regler och riktlinjer med ett motiv att upprätthålla rollen som organisationsrepresentanter (Taylor, 2014).
I sin avhandling “Activation policy in action: a street-level study of social assistance in the Swedish welfare state” har Thorén (2008) studerat aktiveringspolitiken och hur den implementeras i praktiken. Studien fokuserar på aktiveringspolitiken i två olika områden i Sverige, nämligen Skärholmen och Osby. Datainsamling skedde under 2002–2003 där författaren gjorde observationer och genomförde intervjuer med jobbcoacher och deltagare.
Studiens resultat visar att aktiveringsarbete kännetecknas av otydligt regelverk, lagstiftning och begränsade resurser som medför svårigheter i jobbcoachers arbete. Som konsekvens utvecklar jobbcoacher olika former av hanteringsstrategier, både formella och informella i syfte att kunna hantera de svårigheterna och utmaningarna som otydliga regelverken och organisatoriska faktorerna medför. Exempel på strategierna jobbcoacher i studien utvecklar är bland annat, att göra kategoriseringar där deltagarna sorteras utifrån deras behov samt anpassa dessa efter organisationens befintliga resurser. Detta innebär ibland att vissa individuella behov hos deltagarna inte ges tillräcklig beaktande. Studien visar vidare att jobbcoacher använder sig av
13
så kallad creaming vilket Thorén (2008) beskrivs vara ett systematiskt sätt jobbcoacher väljer ut de deltagarna som ska få stöd. Vidare tyder resultatet att vissa deltagare prioriteras, exempelvis deltagare som står närmast arbetsmarknaden. Thorén (2008) menar att strategierna som jobbcoacher utvecklar skapar möjligheter i arbetet, vilket i sin tur främjar deras handlingsutrymme. Avhandlingen nämnde ingenting om jobbcoachers grundutbildning och inte heller vikten av utbildning för att hantera de utmaningarna som förekommer i aktiveringsarbetet.
I artikeln ”Professionals, Managers, and discretion: critiquing street-level bureaucracy”
granskar Tony Evans (2011) Lipskys (2010) teori om gräsrotsbyråkrati samt diskuterar förhållandet mellan styrdokument och handlingsutrymme. Evans (2011) menar att professionella uppfattar lagar och riktlinjer ur två perspektiv: “top down policy theorists” och
”bottom up theorists”. Det förstnämnda innebär att lagar och riktlinjer ses som verktyg för att utöka handlingsutrymmet de medför samt främjar klarhet i arbetet. Det andra perspektivet innefattar att lagar och riktlinjer ses som en begränsning för handlingsutrymmet. Även Evans och Harris (2004) påvisar samma tvetydighet i sin studie “Street-level bureaucracy, social work and the (exaggerated) death of discretion” som baseras på två olika studier. Studierna undersöker professionellas handlingsutrymme i beslut och bedömningar i England. Resultatet visar att lagar och lokala riktlinjer upplevs som antingen en begränsning eller en möjlighet för handlingsutrymme beroende på professionellas tolkning (Evans & Harris, 2004). Molander (2011) framhåller samma resonemang som Evans (2011) ståndpunkt om “bottom up theorists”
och menar att lagar och riktlinjer är tvetydiga och motsägelsefulla, vilket försvårar professionellas beslutsfattande. Molander (2011) skriver att riktlinjer och lagar inte ger professionella tillräckligt utrymme att göra individuella bedömningar i komplexa ärenden då det ställs krav på professionella att handlägga ärenden utifrån likabehandlingsprincipen.
Individualisering bör därmed ingå i regelverket för att bredda ut professionellas handlingsutrymme (Molander, 2011).
3.3 Individuella faktorer som ett verktyg för manövrering i arbetet
I studien ”Den kommunala förvaltningen som rationalistiskt ideal” undersöker Lundgren (1999) hur yrkeserfarenhet, kunskap och utbildning påverkar professionellas handlingsutrymme. Studiens resultat visar att erfarenhet och kunskapsnivå har stor betydelse för professionellas handlingsutrymme. Ju högre utbildning desto mer kunskap och därmed större handlingsutrymme. Lundgren (1999) menar att professionella med hög utbildning och
14
yrkeserfarenhet oftast kräver en viss grad av handlingsutrymme i sitt arbete, vilket därmed begränsar ledningens möjlighet att påverka den professionellas arbete. I likhet med Lundgren skriver Schlytter (1999) att socialarbetare utnyttjar kunskap från sin utbildning för att utöka sitt handlingsutrymme. Författaren framhåller att kunskap från utbildning används vid tolkningar av regelverk. Dock varierar professionellas utrymmet för tolkning på grund av lagens tydlighet eller otydlighet, vilket leder till olikheter i bedömningar (Schlytter, 1999). Stranzs (2007) avhandling ”Utrymme för variation om prövning av socialbidrag” bekräftar Schlytters resultat och beskriver att individuella aspekter hos professionella, såsom bakgrundskaraktär, ålder, utbildning och erfarenhet, har inverkan på handläggning av ärende inom ekonomiskt bistånd.
Således kan beslut till viss grad bero på den socialsekreterare bidragstagare kommer i kontakt med (Stranz, 2007). Vidare råder ett samband mellan utbildningsnivå, ålder, yrkeserfarenhet och generositet. Resultatet visar att professionella med mer yrkeserfarenhet är mer avslagsbenägna än nyexaminerade och unga professionella (Stranz, 2007).
Angelin, Hjort och Salonen (2014) beskriver i sin studie att yrkeserfarenhet kan vara av betydelse för den professionellas handlingsutrymme, exempelvis tenderar individer med större yrkeserfarenhet att ha större handlingsutrymme än yrkesverksamma som är nyexaminerade (Angelin, Hjort & Salonen, 2014). Salonen och Ulmestig (2004) genomförde en studie i Sverige där man samlade in empiri från 204 kommuner. Den insamlade datan visar på resultat som tyder på individer som lever på bidrag är överlämnade till den yrkesverksammas bedömning, den professionella avgör alltså aktiveringsåtgärder samt hur de ska utformas (Salonen & Ulmestig, 2004). Den variation som finns kring hur aktiveringen utformas kan vara en faktor som tyder på att handlingsutrymmet är stort (Stranz, 2007). Dock menar Byberg (2002) att det finns en risk för irrationella aktiveringsinsatser ifall handlingsutrymmet är alldeles för stort (Byberg, 2002).
I artikeln ”The frontline delivery of activation: workers’ preferences and their antecedents”
genomförde van Berkel och Knies (2018) en studie med syfte att utforska två typer av antecedentier inom aktiveringsarbete: frontlinjebyråkraters utbildning och deras arbetsdesign.
Studien lägger särskilt fokus på att jämföra mellan frontlinjebyråkrater med olika typer av utbildningsbakgrund. Mer specifik studerar forskarna hur jobbdesign och utbildningsbakgrund är relaterade till frontlinjebyråkraters preferenser vad gäller deras sätt att arbeta med aktivering av arbetslösa bidragstagare, hantera aktiveringsarbetare och ägna tid åt olika aktiveringsrelaterade aktiviteter. Kvalitativa intervjuer genomfördes med två olika grupper som
15
arbetar med aktivering av arbetslösa bidragstagare i Amsterdam, varav arbetarna har minst tio års erfarenhet av aktiveringsarbete. Den första gruppen består av arbetare i kommunala välfärdsmyndigheter, den andra gruppen består av arbetare på olika arbetsförmedlare.
Sammanlagt deltog 31 frontlinjebyråkrater och sju chefer för tre lokala välfärdsmyndigheter och tre arbetsförmedlingar. Vidare gjordes en enkätundersökning med deltagande från 163 arbetare från lokala välfärdsmyndigheter och 33 arbetare från arbetsförmedlingen. Majoriteten av respondenter har andra utbildning än universitetsutbildning. Studiens resultat visar att utbildningsbakgrund och jobbdesign bara spelar en blygsam roll som föregångare till frontlinjebyråkraternas preferenser. Dessutom visar resultatet att utbildningsnivå spela knappast roll i respondenternas preferenser. Arbetarna tenderar att lägga stor vikt och fokus på att uppnå resultat med aktivering av klienter än på att arbeta enligt regler. Det framkommer lite olikheter i hur respondenterna föredrar att arbeta, men de flesta föredrar en arbetssituation med tillräckligt utrymme för självständiga beslut än att utgå från en standardrutin och mall (van Berkel & Knies, 2018).
3.4 Sammanfattning av forskningsöversikten
Forskningsöversikten visar att lagar och riktlinjer är av stor betydelse för handlingsutrymme.
Dock upplevs dem av professionella som kontrollerande och motstridiga samt begränsande vad gäller handlingsfrihet. Vidare belyser forskningsöversikten att lagar och riktlinjer kan skapa möjligheter för handlingsutrymme. Dock är professionella benägna att förhålla sig till lagar och riktlinjer i syfte att upprätthålla rollen som organisationsrepresentanter. Även politiska prioriteringar är en central aspekt som påverkar professionellas beslutsfattande. Politiska prioriteringar är avgörande för vilka målgrupper som professionella ska arbeta med och i vilken uträckning. Dessutom visar forskningsöversikten att faktorer som ekonomiska förutsättningar och resurser har direkt påverkan på politiska prioriteringar och därmed de professionellas handlingsutrymme. Kunskap och yrkeserfarenhet är faktorer som bidrar till större handlingsfrihet för professionella att tolka regler och skapa möjligheter i arbetet dock har typ av utbildning ingen betydelse i frågan.
16