Regeringens förslag: Den som inte följer ett beslut om skyldighet att
utforma tv-sändningar, beställ-tv eller sökbar text-tv på ett sådant sätt att tjänsterna blir tillgängliga för personer med funktionsnedsättning ska, i stället för att föreläggas vid vite, kunna åläggas att betala en särskild avgift.
Granskningsnämnden för radio och tv ska pröva frågor om särskild avgift när beslut om tillgänglighet har fattats av regeringen. Myndigheten för press, radio och tv ska pröva frågor om särskild avgift i övriga fall.
Vid prövning av frågan om avgift ska påföras ska det särskilt beaktas 1. om överträdelsen berott på en omständighet som leverantören varken förutsåg eller borde ha förutsett eller inte kunnat påverka, eller
2. vad leverantören gjort för att undvika överträdelsen.
Vid fastställande av den särskilda avgiftens storlek ska även de kostnadsminskningar som överträdelsen kan beräknas ha gett upphov till för leverantören särskilt beaktas.
En särskild avgift ska inte få beslutas senare än fem år från det att ett tillgängliggörande skulle ha skett. Ett beslut om avgift ska upphöra att gälla om beslutet inte verkställts inom fem år från det att beslutet fick laga kraft.
Ett beslut om särskild avgift ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol.
83 Prop. 2019/20:168
Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. I
utredningens lagförslag anges inte vad som särskilt ska beaktas vid prövningen av om en avgift ska tas ut. Inte heller anges att de kostnadsminskningar som överträdelsen kan beräknas ha gett upphov till särskilt ska beaktas när avgiftens storlek fastställs. Utredningen föreslår att den särskilda avgiften ska kunna sättas ner helt eller delvis om det är oskäligt att ta ut avgiften med fullt belopp.
Remissinstanserna: Myndigheten för press, radio och tv och
Myndigheten för tillgängliga medier ställer sig positiva till utredningens förslag. Förvaltningsrätten i Stockholm har inget att invända mot förslaget men anser att lagförslaget bör justeras om det ska vara möjligt att beakta minskade kostnader vid fastställande av den särskilda avgiften. Funktionsrätt Sverige framhåller att det är viktigt med effektiva sanktioner.
Sveriges advokatsamfund framhåller, utifrån ett rättssäkerhets- perspektiv, att det måste vara tydligt vilka krav på tillgängliggörande som ställs på leverantörer av medietjänster.
Bonnier Broadcasting, Nent Group och TU – Medier i Sverige avstyrker att vitessanktionen byts ut mot en särskild avgift. De anser bland annat att särskild avgift är en alltför kraftfull sanktion i sammanhanget.
Skälen för regeringens förslag
Möjligheten att förelägga vid vite är inte en effektiv sanktion
Enligt 17 kap. 11 § radio- och tv-lagen får den som inte följer radio- och tv-lagens krav på tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning (5 kap. 12 §) eller ett beslut som fattats med stöd av den bestämmelsen meddelas de förelägganden som i enskilda fall behövs för att besluten ska följas. Ett sådant föreläggande får förenas med vite. Vitesföreläggandet gäller först efter att beslut om detta har vunnit laga kraft (jfr 20 kap. 4 § andra stycket).
Utredningen bedömer att föreläggande vid vite inte är en ändamålsenlig sanktion för underlåtenhet att följa beslut om att tillgängliggöra tv-tjänster. Myndigheten för press, radio och tv:s beslut om skyldigheter att tillgängliggöra tv-sändningar innebär att kraven ska uppfyllas under en tidsperiod, inte vid en viss tidpunkt. En utvärdering av om kraven har uppfyllts kan då inte göras innan den period som ska utvärderas har avslutats. Det innebär i sin tur att när utvärderingen av föregående period sker har en ny period startat där innehåll ska tillgängliggöras. Om myndigheten bedömer att tillgängliggörande inte skett i tillräcklig omfattning innebär sanktionen föreläggande vid vite att de åtgärder som ett programföretag har att vidta för att fullgöra föreläggandet kommer att avse en period som passerats (se betänkandet s. 437 f.).
Den som inte följer beslut om tillgängliggörande för personer med funktionsnedsättning ska kunna åläggas att betala en särskild avgift. Regeringen delar utredningens bedömning att gällande sanktion inte är ändamålsenlig och effektiv för att komma till rätta med situationen att en leverantör av medietjänster inte följer kraven i radio- och tv-lagen och beslut om tillgänglighet. En avgift har i andra sammanhang ansetts vara en
Prop. 2019/20:168
84
effektiv sanktion. Vidare är det en sanktion som redan i dag förekommer i radio- och tv-lagen. Regeringen föreslår därför att den nuvarande vitessanktionen tas bort och att den som inte följer beslut enligt 5 kap. 12 § radio- och tv-lagen i stället ska kunna åläggas att betala en särskild avgift. Bonnier Broadcasting och Nent Group, som avstyrker att vitessanktionen byts ut mot särskild avgift, anser att kraven på tillgänglighetstjänster inte är rimliga. De anser att en förstärkning av tillsynsmyndighetens sanktionsmöjligheter inte kommer att göra det lättare för leverantörer att nå kraven och därmed inte är en effektiv väg till god reglering. Enligt TU kan de reella möjligheterna att tillgängliggöra tv- sändningar av olika skäl variera och måste beaktas. TU anser att särskild avgift är en oproportionerligt kraftig sanktion i sammanhanget.
Av 5 kap. 12 § andra stycket radio- och tv-lagen framgår att en leverantörs finansiella förutsättningar och den tekniska utvecklingen ska beaktas vid bestämmande av hur och vilken omfattning en tjänst ska göras tillgänglig för personer med funktionsnedsättning. Av förarbetena till bestämmelsen framgår bland annat att det inte går att ställa samma krav på alla leverantörer. Kraven bör inte heller ställas så högt att leverantörer av medietjänster med små resurser riskerar att slås ut från marknaden (se prop. 2009/10:115 s. 134 f.). Ett beslut om tillgänglighet får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol (20 kap. 3 § radio- och tv-lagen). Har det ställts upp krav på tillgänglighet är regeringens utgångspunkt att sanktionerna om kraven inte följs ska vara effektiva och tydliga. Som Funktionsrätt Sverige påpekar är det viktigt att bestämmelser som syftar till att främja tillgängligheten för personer med funktionsnedsättning åtföljs av sanktionsmöjligheter. Som framgår nedan bör vid prövningen av om en avgift ska tas ut bland annat beaktas om överträdelsen berodde på en omständighet som leverantören inte förutsåg, borde ha förutsett eller kunnat påverka. Även vad leverantören gjort för att undvika överträdelsen bör beaktas särskilt. Skulle det anses oskäligt att ta ut en särskild avgift vid en överträdelse finns det således möjlighet att inte ta ut en sådan. Enligt regeringen kan en sanktion i form av en särskild avgift sammantaget inte anses oproportionerlig, utan framstår i stället som en lämplig sanktion om krav på tillgänglighet inte följs.
Beslut om särskild avgift bör fattas av tillsynsmyndigheten
Förslaget innebär att en särskild avgift får påföras för de fall en leverantör av medietjänster inte följer ett beslut om tillgänglighet enligt 5 kap. 12 § radio- och tv-lagen. Frågor om påförande av särskild avgift om en leverantör inte följer bestämmelser och villkor i radio- och tv-lagen om bland annat reklam (17 kap. 5 §) prövas i dag av Förvaltningsrätten i Stockholm på ansökan av granskningsnämnden för radio och tv (19 kap. 4 §). I allt fler fall är det dock numera tillsynsmyndigheten själv som beslutar om avgiften och avgiftens storlek. Ett exempel på detta finns i resegarantilagen (2018:1218). I förarbetena till resegarantilagen uttalade regeringen bland annat följande. Det finns skäl att ifrågasätta en ordning som innebär att domstol på talan av tillsynsmyndigheten prövar om en avgift av det aktuella slaget ska påföras. En utgångspunkt bör vara att beslutanderätten i första instans ska ligga hos domstol, främst när avgiftsskyldigheten beror på om en överträdelse har skett av uppsåt eller
85 Prop. 2019/20:168 oaktsamhet och när reglerna är utformade så att det finns utrymme för
betydande skönsmässiga bedömningar (prop. 2017/18:226 s. 64). Vid bedömningen av om en leverantör av en medietjänst uppfyllt kraven på tillgängliggörande är det möjligt att objektivt konstatera hur och i vilken omfattning en tjänst gjorts tillgänglig. Det är alltså inte fråga om att göra skönsmässiga bedömningar. Vid fråga om en avgift ska påföras för brister i tillgängliggörande behöver det inte heller göras någon bedömning av om överträdelsen skett med uppsåt eller av oaktsamhet utan det räcker med ett konstaterande att beslutet inte följts. De skäl som kan finnas på andra områden och som kan motivera en domstolsprövning som första instans gör sig därför inte gällande vid påförande av särskild avgift vid överträdelse av krav på att göra en medietjänst tillgänglig för personer med funktionsnedsättning.
Krav på tillgänglighet är inte en skyldighet som innebär en inskränkning i den sändandes grundlagsskyddade rätt att självständigt avgöra vad som ska förekomma i programmen (se prop. 2009/10:81 s. 35–36 och 2009/10:115 s. 133 f.). Beslut om tillgängliggörande avser inte heller innehåll i program utan krav på att innehållet i program ska tillgängliggöras med vissa tekniska hjälpmedel såsom textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik (5 kap. 12 § radio- och tv-lagen). Tillsynen som utövas av granskningsnämnden för radio och tv och Myndigheten för press, radio och tv avser alltså inte granskning av innehållet i program. I stället består tillsynen av att, utifrån de redovisningar leverantörerna lämnar, bedöma om vissa krav har uppfyllts, inte hur dessa krav har uppfyllts.
Förslaget innebär att granskningsnämnden får fatta beslut om att särskild avgift ska påföras i de fall regeringen beslutat om krav på tillgängliggörande, dvs. för public service-företagens verksamhet. Myndigheten för press, radio och tv föreslås få fatta beslut i övriga fall, dvs. för andra leverantörer av tv än public service-företagen.
Omständigheter som särskilt bör beaktas vid prövningen av om en särskild avgift ska tas ut
Regeringen instämmer med Lagrådet om att den föreslagna bestämmelsen bör innehålla kriterier för vad som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om en avgift ska tas ut eller inte och att bestämmelsen bör tillföras sådana bedömningsgrunder. Som Lagrådet föreslår bör vid prövning av frågan om en avgift ska tas ut särskilt beaktas om överträdelsen berodde på en omständighet som leverantören inte förutsåg, borde ha förutsett eller kunnat påverka, och vad leverantören gjort för att undvika överträdelsen. Det kan till exempel vara omständigheter hänförliga till distributions- tekniska förutsättningar eller att försök med ny teknik har gjort att delar av kraven inte uppfylls.
Andra omständigheter än de som räknas upp i bestämmelsen kan givetvis också få betydelse för bedömningen av om en avgift ska påföras eller inte. Det kan exempelvis vara omständigheter som hör samman med överträdelsens art, varaktighet och omfattning. Att en leverantör inte alls följer ett tillgänglighetsbeslut är till exempel allvarligare än om leverantören uppfyllt merparten men inte alla de krav som ställts.
Prop. 2019/20:168
86
Bedömningen av om en avgift ska tas ut eller inte kommer att behöva göras utifrån omständigheterna i varje enskilt fall. De omständigheter som legat till grund för prövningen av om en avgift ska tas ut ska särskilt beaktas även vid bestämmande av storleken på avgiften.
Avgiftens storlek
Enligt 17 kap. 6 § radio- och tv-lagen ska den särskilda avgiften fastställas till lägst fem tusen och högst fem miljoner kronor. Avgiften bör dock inte överstiga tio procent av leverantörens årsomsättning under det föregående räkenskapsåret. När avgiften fastställs ska särskilt de omständigheter beaktas som legat till grund för prövningen av frågan om avgift ska påföras, dvs. bland annat om överträdelsen berodde på en omständighet som leverantören inte kunnat påverka och vad leverantören gjort för att undvika överträdelsen.
Förvaltningsrätten i Stockholm framför att lagtexten bör justeras om minskade kostnader ska beaktas när den särskilda avgiften fastställs. Regeringen håller med om att, förutom de ökade intäkter som leverantören kan beräknas ha fått med anledning av överträdelsen, även de kostnadsminskningar som överträdelsen kan beräknas ha gett upphov till bör beaktas. Det ger utrymme för att ta hänsyn till ekonomiska motiv för att inte följa ett beslut om att tillgängliggöra innehåll. Till skillnad från överträdelse av till exempel bestämmelser om reklam eller andra annonser innebär nämligen en överträdelse av kraven inte en intäkt för leverantören, det är snarare en fråga om minskning av kostnaderna (jfr prop. 2009/10:115 s. 138).
Ett beslut om påförande av särskild avgift bör kunna överklagas till förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten (20 kap. 5 § radio- och tv-lagen).