emot i Sverige
Regeringens förslag: En ny bestämmelse för tv-sändningar över
satellit ska införas i radio- och tv-lagen. Bestämmelsen ska gälla för satellitsändningar som inte är avsedda att tas emot i Sverige, men som omfattas av lagen eftersom den som sänder använder sig av en satellitupplänk belägen i Sverige eller en satellitkapacitet som tillhör Sverige. Enligt bestämmelsen ska program i sådana sändningar inte få ha ett innehåll som uppmanar till terroristbrott, våld eller hat som omfattas av artikel 6 i AV-direktivet genom ändringsdirektivet och som avses i bestämmelserna om
– olaga hot i 4 kap. 5 § brottsbalken, – uppvigling i 16 kap. 5 § brottsbalken,
– hets mot folkgrupp i 16 kap. 8 § brottsbalken, eller
– brott enligt 3 § lagen om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet.
Justitiekanslern ska genom granskning i efterhand övervaka att bestämmelsen följs. Vid upprepade överträdelser av bestämmelsen ska Justitiekanslern få besluta om de förelägganden som behövs i enskilda fall för att bestämmelsen ska följas. Ett beslut om föreläggande ska få förenas med vite. Ett föreläggande enligt bestämmelsen ska även kunna riktas mot en satellitentreprenör eller dennes uppdragsgivare. Ett vitesföreläggande ska kunna överklagas.
Finner granskningsnämnden för radio och tv att innehållet i en sändning strider mot den föreslagna bestämmelsen ska nämnden göra en anmälan om detta till Justitiekanslern.
Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.
Utredningens lagförslag har dock en annan utformning än regeringens. Enligt lagförslaget ska den som sänder över satellit och som inte är etablerad i Sverige enligt 1 kap. 3 § första stycket 1 eller 4 ansvara för att programmen inte innehåller uppmaningar till våld, hat eller terroristbrott på någon av de grunder som anges i artikel 21 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och artikel 5 i terrorism- direktivet. Justitiekanslern ska enligt förslaget kunna förelägga den som sänder program i strid med bestämmelsen att inte på nytt sända sådana program. Utredningen har inte lämnat något förslag om rätt att överklaga
Prop. 2019/20:168
64
ett vitesföreläggande. Utredningen föreslår inte heller att granskningsnämnden för radio och tv ska anmäla till Justitiekanslern om innehållet i en sändning strider mot den föreslagna bestämmelsen.
Remissinstanserna: Myndigheten för press, radio och tv och
Säkerhetspolisen tillstyrker förslaget. Nuvarande lagstiftning har enligt Myndigheten för press, radio och tv inneburit att satellitsändningar från tredje land inte kunnat prövas. Säkerhetspolisen anser att förslaget ökar möjligheterna för svenska myndigheter att ingripa mot satellitsändningar vars innehåll förespråkar terroristbrott. Nent Group påpekar att det av konkurrensskäl är viktigt att alla tjänster under samma jurisdiktion behandlas lika. Justitiekanslern avstyrker förslaget eftersom det kan ifrågasättas om det finns ett konstaterat behov av reglering. Enligt Justitiekanslern är det inte självklart att brott i sändningarna inte anses begångna i Sverige i den mening som avses i 2 kap. 4 § brottsbalken. Under alla förhållanden kan några säkra slutsatser inte dras innan det har prövats rättsligt i domstol. Justitiekanslern pekar också på möjligheten som finns för Sverige att på begäran av en annan stat överta lagföringen av brott där svensk domstol inte annars är behörig. Även om nuvarande reglering anses vara otillräcklig menar Justitiekanslern att förslaget är mindre lämpligt. Förslaget innebär en risk för dubbelreglering, dessutom framstår det som tveksamt ur systematisk synvinkel att införa ett förvaltningsrättsligt ansvar för endast en viss kategori av satellitsändningar. Ett sådant ansvar skulle vara mer långtgående än det ansvar som gäller i övrigt.
Skälen för regeringens förslag
Det finns behov av en reglering för vissa satellitsändningar
Som framgår ovan anser regeringen, i likhet med utredningen, att framförallt de svenska straffbestämmelserna om hets mot folkgrupp, uppvigling och olaga hot är tillräckliga för att genomföra artikel 6. Som utredningen utförligt redogör för kan det dock ifrågasättas om straffbestämmelserna kan användas för att genomföra artikel 6 när det gäller satellitsändningar vars enda koppling till Sverige är att en satellitupplänk är belägen i Sverige eller att svensk satellitkapacitet används (se betänkandet s. 259 f.). Enligt artikel 2.4 a och b i AV- direktivet ska sådana sändningar anses höra under svensk jurisdiktion och de omfattas därför av radio- och tv-lagen enligt 1 kap. 3 § första stycket 2 och 3. Sverige har därmed ett ansvar att på lämpligt sätt säkerställa att även dessa sändningar inte innehåller uppmaningar till hat, våld eller terroristbrott enligt artikel 6. Som utredningen redogör för och som även framhålls av Myndigheten för press, radio och tv har någon prövning inte skett när myndigheter i de baltiska länderna vänt sig till svenska myndigheter med anmälningar mot ryska sändningar som de menar överträtt artikel 6, och som anses höra under svensk jurisdiktion eftersom en satellitupplänk i Sverige använts. Polismyndigheten har i beslut om att lägga ner förundersökning om brottet hets mot folkgrupp i en rysk satellitprogramtjänst motiverat det med att brottet var begått utomlands och inget tydde på att en svensk medborgare var part i det anmälda brottet (se Polismyndighetens målnr 5000-K811347-15 och betänkandet s. 260 f.). Som Justitiekanslern konstaterar är yttrandefrihetsgrundlagens
65 Prop. 2019/20:168 straff- och processregler inte heller tillämpliga på dessa sändningar (1 kap.
17 § YGL och 3 kap. 11 § andra stycket lagen [1991:1559] med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden). Enligt utredningen är det ytterst tveksamt om ingripanden kan ske med stöd av straffbestämmelser, eftersom det är osäkert om det faktum att en svensk satellitupplänk eller svensk satellitkapacitet använts kan anses tillräckligt för att brottet ska anses vara begånget i Sverige enligt 2 kap. 4 § brottsbalken. Några säkra slutsatser kan, som Justitiekanslern påpekar, visserligen inte dras innan frågan har prövats rättsligt av domstol. Genomförandet av artikel 6 kan dock enligt regeringens mening inte anses effektivt om det är osäkert om någon rättslig prövning överhuvudtaget kan äga rum. Som Myndigheten för press, radio och tv påpekar har nuvarande lagstiftning hittills inte inneburit att överträdelser av artikel 6 i nu aktuella satellitsändningar har prövats. Inte heller den möjlighet som Justitiekanslern pekar på, att Sverige på begäran av annan stat kan överta lagföringen av brott där svensk domstol inte annars är behörig (2 kap. 3 a § brottsbalken), kan anses medföra ett tillfredställande genomförande av artikel 6 i denna del. Sammantaget anser regeringen därför att det finns behov av att införa bestämmelser för sådana satellitsändningar som inte är avsedda att tas emot här men som omfattas av radio- och tv-lagen eftersom den som sänder använder en satellitupplänk belägen i Sverige eller satellitkapacitet som tillhör Sverige.
En ny bestämmelse i radio- och tv-lagen
Bestämmelsen som föreslås syftar till att säkerställa att de nu aktuella satellitsändningarna inte innehåller uppmaningar till hat, våld eller terroristbrott i enlighet med de utvidgade kraven i artikel 6. Justitiekanslern anser att förslaget innebär en risk för dubbelreglering. Som redogjorts för ovan framstår det dock som ytterst tveksamt om svenska straffbestämmelser är tillräckliga för att se till att de aktuella satellitsändningarna inte innehåller hat, våld och terroristbrott. Bestämmelsen föreslås vidare gälla för leverantören av en satellitsändning (dvs. den som sänder) till skillnad från de straffrättsliga bestämmelserna som i första hand gäller den som utför gärningen, till exempel gör sig skyldig till hets mot folkgrupp i en sändning. Den föreslagna bestämmelsen och befintliga straffbestämmelser, om de kan tillämpas, omfattar olika förfaranden och skulle i de allra flesta fall också omfatta olika subjekt. Med tanke på den osäkerhet som finns kring om ett brott i en satellitsändning som nu är i fråga kan anses begånget i Sverige och att denna fråga, enligt vad som är känt, aldrig har prövats i svensk domstol framstår risken för en eventuell dubbelreglering vidare vara i det närmaste försumbar. Även om det skulle visa sig att de straffrättsliga bestämmelserna kan tillämpas anser regeringen att en reglering behövs för att genomföra AV-direktivet på ett ändamålsenligt sätt. Som Säkerhetspolisen påpekar ökar förslaget möjligheterna för Sverige att ingripa mot satellitsändningar vars innehåll uppmanar till terroristbrott.
Den föreslagna bestämmelsen innebär en begränsning av den grundlagsskyddade yttrandefriheten. Enligt regeringsformen får en sådan begränsning endast göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle, och får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt
Prop. 2019/20:168
66
med hänsyn till det ändamål som har föranlett den (se avsnitt 5). I sammanhanget måste också beaktas den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen), vilken gäller som lag. Enligt artikel 10.1 i konventionen har var och en rätt till yttrandefrihet. Denna frihet får underkastas sådana inskränkningar som är föreskrivna i lag under förutsättning att de är nödvändiga i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till bland annat den allmänna säkerheten och förebyggande av oordning eller brott (artikel 10.2 i Europakonventionen).
Förslaget avser att förhindra att det förekommer brottsliga uppmaningar till hat, våld eller terroristbrott i tv-sändningar som omfattas av radio- och tv-lagen. I förlängningen får det anses värna demokratin och det fria utövandet av enskildas grundläggande fri- och rättigheter. Regeringen anser att den inskränkning i yttrandefriheten som förslaget innebär är förenlig med såväl regeringsformen som Europakonventionen.
Bestämmelsen ska gälla för satellitsändningar som inte är avsedda att tas emot i Sverige
Med hänvisning till yttrandefriheten finns skäl att avgränsa bestämmelsen så att den inte omfattar fler satellitsändningar än vad som är nödvändigt för att uppnå ändamålet med regleringen. Den bestämmelse som föreslås bör således inte omfatta fler sändningar än nödvändigt för att komma till rätta med bristerna i genomförandet av artikel 6. Bristerna avser som redogjorts för ovan satellitsändningar som inte är avsedda att tas emot i Sverige och som omfattas av radio- och tv-lagen eftersom de använder sig av en satellitupplänk i Sverige eller av svensk satellitkapacitet. Justitiekanslern anser att det ur systematisk synvinkel är tveksamt att införa ett särskilt förvaltningsrättsligt ansvar endast för en viss kategori av satellitsändningar. Något behov av att införa regler för andra typer av satellitsändningar har dock inte framkommit. För dessa sändningar anses redan befintliga bestämmelser vara tillräckliga för att genomföra artikel 6 genom enligt ändringsdirektivet. Dessutom finns det redan i dag bestämmelser som enbart gäller för tv-sändningar som inte är avsedda att tas emot här. Av 1 kap. 17 § YGL framgår till exempel att det i lag får meddelas föreskrifter om sändningar av program som huvudsakligen är avsedda att tas emot utomlands. I 3 kap. 11 § lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden finns en sådan föreskrift om undantag från YGL i fråga om program som sänds av andra än svenska programföretag och som inte är avsedda att tas emot i Sverige. I fråga om sådana program tillämpas inte några andra föreskrifter i YGL än 1 kap. 10–13 §§ YGL.
Justitiekanslern invänder vidare mot att den föreslagna bestämmelsen medför ett ansvar som är mer långtgående än det ansvar som gäller i övrigt. Regeringen håller dock inte med om att så skulle vara fallet. Som redogörs för i avsnitt 8.1 anser regeringen att befintliga bestämmelser i svensk rätt fullt ut genomför artikel 6 i AV-direktivet genom ändringsdirektivet. Däremot anser regeringen att det finns skäl att förtydliga utredningens lagförslag så att det framgår att program i nu aktuella sändningar inte får ha ett innehåll som uppmanar till terroristbrott, våld eller hat som omfattas av artikel 6 och är sådant som avses i bestämmelserna om hets mot
67 Prop. 2019/20:168 folkgrupp, uppvigling och olaga hot i brottsbalken. När det gäller offentlig
uppmaning att begå terroristbrott bör bestämmelsen hänvisa till den bestämmelse i 3 § rekryteringslagen som genomför artikel 5 i terrorismdirektivet. Görs denna avgränsning blir det tydligt vad som i Sverige anses utgöra uppmaningar till våld, hat och terrorism enligt artikel 6. Det blir också tydligt att ansvaret för nu aktuella sändningar inte avser andra uppmaningar än de som är straffbara enligt svensk rätt. Förelägganden om bestämmelsen inte följs
Tillsynen över den föreslagna bestämmelsen omfattar bedömningar av vad som kan anses utgöra missbruk av yttrandefriheten. Det är därför lämpligt att Justitiekanslern, genom granskning i efterhand, får ansvaret för tillsynen. För att den föreslagna bestämmelsen ska följas bör det finns möjligheter för Justitiekanslern att ingripa vid överträdelser. Justitiekanslern bör därför kunna besluta om de förelägganden som behövs i enskilda fall för att bestämmelsen ska följas. Ett beslut om föreläggande bör kunna förenas med vite. Det är samma sorts sanktion som enligt 17 kap. 13 § gäller när bestämmelserna i radio- och tv-lagen om skydd av barn överträds. Genom en sådan sanktion ges den sändande en möjlighet att vidta rättelse.
Ett föreläggande bör på samma sätt som gäller enligt 17 kap. 13 § inte beslutas förrän vid upprepade överträdelser. Med upprepade överträdelser avses att det i vart fall ska vara fråga om mer än en överträdelse av samma art och att det finns ett visst tidsbestämt samband mellan överträdelserna (se prop. 1995/96:160 s.140). Ett föreläggande bör utformas så att det står helt klart för en sändande vad som krävs för att bestämmelsen ska följa och för att ett vitesbelopp inte ska dömas ut (se t.ex. RÅ 1994 ref. 29). Det innebär att det i ett beslut om föreläggande ska anges vad som krävs för att följa bestämmelserna. Ett beslut om föreläggande bör också innehålla en tidsgräns, vilken normalt inte bör sättas under ett år (jfr proposition 1995/96:160 s. 192). Ett beslut om föreläggande får inte formuleras så att det strider mot censurförbudet och förbudet mot andra hindrande åtgärder i 1 kap. 11 § YGL (se prop. 1995/96:160 s. 140 f.). Utgångspunkten är vidare att den som kan drabbas av en sanktion också ska ha möjlighet att se till att någon sådan inte påförs. Av 2 § lagen (1985:206) om viten följer att vite inte får föreläggas, om adressaten kan antas sakna faktisk eller rättslig möjlighet att följa föreläggandet.
Ett beslut om föreläggande bör, på samma sätt som gäller för överträdelser av bestämmelserna om skydd av barn, enligt 17 kap. 14 § andra stycket kunna riktas mot satellitentreprenören – dvs. den som bedriver sändningsverksamhet för någon annans räkning eller som upplåter satellitkapacitet. Visar satellitentreprenören att den som sänder över satellit fått tillgång till sändningsmöjligheten utan att satellitentreprenören godkänt det, får ett föreläggande i stället riktas mot uppdragsgivaren (se 17 kap. 14 § tredje stycket, prop. 1992/93:75 s. 56 och prop. 1995/96:160 s. 141).
De vitesförelägganden som Justitiekanslern får besluta om när det gäller skydd av barn (17 kap. 13 §) kan inte överklagas. Enligt regeringen talar dock rättssäkerhetsskäl och den nära kopplingen till frågor om yttrandefriheten för att de förelägganden som nu föreslås och som förenas
Prop. 2019/20:168
68
med vite bör kunna överklagas. En bestämmelse om det bör därför införas i 20 kap. radio- och tv-lagen. Eftersom straff- och processbestämmelserna i YGL inte är tillämpliga på nu aktuella sändningar finns det dock inte skäl att frågor om utdömande av vite ska prövas i allmän domstol och att bestämmelserna i yttrandefrihetsmål tillämpas, som är fallet när det gäller skydd av barn (se 19 kap. 5 § radio- och tv-lagen). I stället bör frågor om utdömande av vite prövas i enlighet med vad som i allmänhet är föreskrivet om vite.
Enligt 16 kap. 2 § övervakar granskningsnämnden för radio och tv genom granskning i efterhand bland annat om program som sänts i tv står i överenstämmelse med radio- och tv-lagen. Som bestämmelsen är formulerad innefattar nämndens granskning således även den bestämmelse som nu föreslås. Om det på grund av anmälningar från allmänheten eller på annat sätt kommer till nämndens kännedom att bestämmelsen överträtts av någon som inte tidigare brutit mot bestämmelsen kan det underlätta Justitiekanslerns granskning om granskningsnämnden gör ett uttalande i saken. På samma sätt som när det gäller skydd av barn bör därför granskningsnämnden göra en anmälan till Justitiekanslern om nämnden finner att en överträdelse ägt rum. Detta bör framgå av 16 kap. 2 § tredje stycket (jfr prop. 1995/96:160 s. 186 och 298).