system
Regeringens bedömning: Det finns stora fördelar med att ett utvidgat
självreglerande system som prövar frågor om publicitetsskada för enskilda även omfattar radio och tv. Tills vidare bör dock möjligheten
Prop. 2019/20:168
156
i radio- och tv-lagen att förena ett sändningstillstånd med villkor om att i sändningsverksamheten respektera den enskildes privatliv finnas kvar.
Regeringens förslag: Tillståndsvillkoret om respekt för den
enskildes privatliv tas bort från sändningstillstånden för public service- företagen (Sveriges Radio AB, Sveriges Television AB och Sveriges Utbildningsradio AB) från och med den 1 januari 2021, om företagen begär detta.
Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Utredningen lämnar inget förslag om tidpunkt för förändringen.
Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna, bland andra
Föreningen Utgivarna, Medieetikens förvaltningsorgan, TU – Medier i Sverige, Svenska Journalistförbundet, Sveriges Tidskrifter, Institutet för Juridik och Internet, Göteborgs universitet/Nordicom, Sveriges Television AB, Sveriges Utbildningsradio AB, Bonnier Broadcasting och Nent Group delar utredningens bedömning. Flertalet understryker att på längre sikt bör radio- och tv-lagen ändras så att möjligheten att ställa villkor om skydd för enskilds privatliv tas bort. Stockholms universitet (juridiska fakulteten), Publicistklubben och Sveriges Radio AB förordar en lagändring så att möjligheten att ställa det aktuella tillståndskravet tas bort direkt. Näringslivets medieinstitut välkomnar att granskningen flyttas till den nya Medieombudsmannen men varnar för att förändringen hotar att försämra medborgarnas insyn i public service och det pressetiska systemet. Myndigheten för press, radio och tv välkomnar att möjligheten att anmäla intrång i privatlivet utvidgas till att omfatta publiceringar på webben. Myndigheten pekar dock på svårigheter i genomförandet och anser att det kan vara rimligt att avvakta 2018 års tryck- och yttrandefrihetskommittés slutsatser i fråga om villkor för public service på internet.
Skälen för regeringens bedömning och förslag
Ett utvidgat självreglerande system och risken för dubbelprövning Sedan utredningen lämnade sitt betänkande har ett nytt bredare medieetiskt självregleringssystem i Sverige realiserats. Medieombuds- mannen har sedan årsskiftet prövat anmälningar om publicitetsskada som avser innehåll i radio och tv. Från den 1 juli 2020 då nya stadgar börjar gälla kommer detsamma att ske i Mediernas etiknämnd. Därmed kommer innehåll i radio och tv att prövas i samma självreglerande system som publiceringar i pressen.
Samtliga remissinstanser lyfter fram att det finns tydliga fördelar med ett självreglerande medieetiskt system för prövning av publicitetsskada för enskilda oberoende av publiceringsform. Det gör det möjligt för enskilda att få publiceringar som sker till exempel på radio- och tv-företagens webbplatser prövade. Sådana faller i dag utanför den tillsyn som utövas av granskningsnämnden för radio och tv.
Genom att MO och ME prövar enskildas anmälningar om publicitets- skada uppkommer dock en reell risk för dubbelprövning av anmälningar riktade mot radio och tv. Ett sändningstillstånd för radio och tv kan enligt radio- och tv-lagen förenas med ett villkor om att tillståndshavaren i sin sändningsverksamhet ska respektera den enskildes privatliv. Sådana villkor ingår i public service-företagens sändningstillstånd och i
157 Prop. 2019/20:168 sändningstillstånden för bland annat kanaler inom företagsgruppen TV4
AB och CMore Entertainment AB. Granskningsnämnden för radio och tv granskar om program som sänts i tv eller radio står i överenstämmelse med de villkor som kan gälla för tjänsterna. Anmälningar av program i radio- eller tv-sändningar om intrång i en enskilds privatliv kommer därmed kunna prövas av både granskningsnämnden och av MO och ME.
Det är företagen själva som avgör om de, trots risken för dubbel- prövning, vill ansluta sig till ett självreglerande system samtidigt som granskning utförs av granskningsnämnden. Som utredningen konstaterar riskerar dock en dubbelprövning att skapa oklarhet för den enskilde som kan bli osäker på vilken instans som är den rätta och vad som gäller i de fall en prövning utfaller olika. Utredningen anser därför att sändnings- tillstånd inte längre bör förenas med villkor om krav på respekt för den enskildes privatliv, vilket innebär att granskningsnämnden därmed inte längre granskar överträdelser av villkoret. En stor majoritet av remissinstanserna delar utredningens bedömning.
Det är dock inte bara risken för dubbelprövning av frågor som rör intrång i en enskilds privatliv som kan innebära en otydlighet för den enskilde och för medieföretagen. En anmälan till granskningsnämnden om intrång i privatlivet rymmer ofta även andra närliggande frågor. Bedömningen av publicitetsskada kan till exempel inrymma frågor om vilka möjligheter som getts att korrigera, försvara sig mot eller ge sin syn på förhållanden som skildrats. Det är frågor som kan vara kopplade till andra tillståndsvillkor och som rör beriktigande och genmäle. Frågor om respekt för den enskildes privatliv kan också ha ett nära samband med grundläggande tillståndsvillkor om saklighet och opartiskhet. Enligt Myndigheten för press, radio och tv leder detta till en uppenbar risk för en annan sorts dubbelprövning. Som framgår av utredningen är det dock ett relativt begränsat antal ärenden hos granskningsnämnden som avser både respekt för den enskildes privatliv och andra villkor (se betänkandet s. 204–206). Som utredningen konstaterar kommer det i dessa fall åligga granskningsnämnden att göra en bedömning utifrån relevanta bestämmelser och tillståndsvillkor. Enligt uppgift från Myndigheten för press, radio och tv och Medieombudsmannen samarbetar de för att säkerställa att anmälare får hjälp att vända sig till rätt organ med sin anmälan.
Ska tillståndsvillkor fortfarande kunna ställas enligt radio- och tv-lagen? Utredningen förespråkar att granskningen av respekt för den enskildes privatliv ska flyttas till MO och ME genom att tillståndsgivarna inte längre ställer upp detta tillståndsvillkor i sändningstillstånden för marksänd radio och tv. Regeringen bör alltså ta bort nuvarande villkor för public service- företagen. Myndigheten för press, radio och tv bör enligt utredningen på samma sätt ta bort villkoret för de företag som har motsvarande tillståndsvillkor. Någon ändring av radio- och tv-lagen är då enligt utredningen inte nödvändig. Sveriges Radio, Publicistklubben och Stockholms universitet (juridiska fakulteten) anser att radio- och tv-lagen ska ändras så att det inte längre blir möjligt att ställa detta villkor. Enligt remissinstanserna skulle det ge en större tydlighet och säkerhet för radio- och tv-företagen. En majoritet av övriga remissinstanser delar dock
Prop. 2019/20:168
158
utredningens bedömning, även om de framhåller att det bör övervägas att ändra radio- och tv-lagen på längre sikt.
Regeringen anser att det finns skäl att ha kvar möjligheten i radio- och tv-lagen att förena sändningstillstånd med villkor om respekt för den enskildes privatliv. Även om det pressetiska självregleringssystemet har funnits länge och är väl beprövat är systemet med MO och ME ett nytt och i sin utvidgade form oprövat självregleringssystem. Respekten för den enskildes privatliv är en central medieetisk fråga. Balansen mellan allmänhetens behov av information, analys och granskning av enskilda och makthavare å ena sidan och risken för omotiverade intrång i privatlivet å andra sidan, är viktig att upprätthålla och bidrar till allmänhetens förtroende för mediesektorn. Genom att det i radio- och tv-lagen fortsatt finns möjlighet att förena sändningstillstånd med villkor om respekt för den enskildes privatliv, bibehålls en säkerhetsmekanism. Ett tillståndsvillkor som tagits bort ur sändningstillstånden kan inte ställas upp på nytt under en pågående tillståndsperiod utan att tillståndshavaren godtagit det. Regeringen delar dock utredningens analys att det bör vara i företagens intresse att återinföra tillståndsvillkor om självreglerings- systemet inte skulle fungera som avsett. Som utredningen påpekar finns det ingen anledning att tro att MO och ME skulle brista i att upprätthålla samma rättssäkra och effektiva prövning som PO och PON tidigare har ansvarat för. Däremot finns det som nämnts ovan risk för vissa svårigheter beroende på att frågan om respekt för den enskildes privatliv är tätt kopplad till vissa andra tillståndsvillkor som granskningsnämnden prövar. Möjligheten att förena ett sändningstillstånd med villkoret bör därför kvarstå i radio- och tv-lagen tills vidare.
Särskilda överväganden i relation till utvidgad självreglering för public service-företagen
Villkoren i sändningstillstånden för public service-företagen kräver i detta sammanhang särskilda överväganden. Public service-företagen har valt att delta i Medieetikens förvaltningsorgan och kommer att ingå i MO och ME:s prövning. Därmed uppstår samma risk för dubbelprövning som för övriga deltagande tv-företag. Public service-företagens fleråriga sändningstillstånd och tillståndsvillkor är bundna av riksdagsbeslut. För att värna public service-företagens oberoende bör ändringar av tillstånds- villkoren under tillståndsperioden i princip undvikas om det inte finns särskilda skäl. Alla eventuella förändringar i tillstånden måste också godtas av företagen.
Public service-företagen finansieras i princip helt med allmänna medel och regeringen och riksdagen har därför ett särskilt ansvar för uppföljningen av företagens verksamhet. Det offentliga bör inför allmänheten kunna garantera att uppföljningen sker i lämpliga former. Det är också rimligt att public service-företagen tar ett särskilt ansvar för att undvika överträdelser ifråga om respekten för enskildas privatliv. Regeringen har vid tidigare tillfällen uttalat att ett självreglerande system inte fullt ut motsvarar de krav allmänheten har skäl att kunna ställa på uppföljningen av public service-företagens verksamhet.
Public service-företagens hela uppdrag finns formulerat i företagens sändningstillstånd och medelsvillkor. De innehållsrelaterade kraven finns
159 Prop. 2019/20:168 i princip i sin helhet formulerade som villkor i sändningstillstånden. Det
är granskningsnämnden för radio och tv som granskar företagens efterlevnad av hela uppdraget, men nämnden prövar också om enskilda program står i överenstämmelse med de tillståndsvillkor som gäller för verksamheten. Det är därför inte självklart lämpligt att bryta ut ett tillståndsvillkor som avser en central medieetisk princip ur det formella uppdraget.
De invändningar om fortsatt risk för dubbelprövning av samma innehåll men på näraliggande grunder som utredningen uppmärksammat kan, som Myndigheten för press, radio och tv påpekat, vara särskilt relevanta för public service-företagen som omfattas av krav på opartiskhet och saklighet. Det skulle också kunna leda till krav på att ytterligare tillståndsvillkor förs över till självreglering.
Samtidigt finns det mycket goda skäl för att public service-företagen bör ha möjlighet att fullt ut delta i det nya självreglerande systemet utan att riskera den osäkerhet som följer av dubbelprövning. Det detaljerade medieetiska regelverket utvecklas och formuleras gemensamt av redaktionella medier och journalisternas organisationer. I en tid av snabb förändring på mediemarknaden är en levande medieetisk diskussion bland de svenska medierna av avgörande betydelse. Public service-företagen, med de höga krav som ställs på deras verksamhet, är viktiga deltagare i den medieetiska diskussionen. Det aktuella tillståndsvillkoret skiljer sig även från stora delar av det övriga uppdraget genom att det motsvarar självpåtagna regler för övriga mediesektorn. Det är också, till skillnad från övriga tillståndsvillkor, ett villkor vars efterlevnad bara kan prövas om den enskilde själv medger det.
Sammantaget gör regeringen bedömningen att tillståndsvillkoren om respekt för den enskildes privatliv kan tas bort om public service-företagen själva önskar det. Det viktigaste skälet är den samlade bedömningen av det utvidgade självregleringssystemets fördelar. Regeringen bedömde redan 2009 att ökad självreglering skulle kunna medföra att behovet av annan reglering minskar. Vidare gjordes bedömningen att det redan då fanns förutsättningar att utveckla självregleringen på radio- och tv-området (prop. 2009/10:115 s. 201 f.). Systemet med MO och ME är förvisso nytt och oprövat, men bygger på det väl beprövade pressetiska systemet. MO och ME har också inlett sin verksamhet utan några särskilda störningar och med stor uppslutning från mediesektorn. Även om en översyn kommer att behöva göras av public service-företagens uppdrag med anledning av de förslag som förväntas från 2018 års tryck- och yttrandefrihetskommitté, ser inte regeringen, till skillnad från Myndigheten för press, radio och tv, att det finns skäl att avvakta en sådan översyn innan tillståndsvillkoren tas bort.
Enligt utredningen är det olyckligt om tillståndsvillkoret tas bort för public service men behålls för övriga tillståndshavare. Som framgår ovan ser regeringen stora fördelar med ett utvidgat självreglerande system som omfattar radio och tv från såväl public service som från kommersiella företag. Radio- och tv-lagens bestämmelser om tillståndsvillkor är också utformade för att kunna anpassas till ändrade förhållanden och för att vissa villkor ska kunna ersättas med självreglering (se prop. 2009/10:115 s 203 och SOU 2008:116 s 351 f.). Det är Myndigheten för press, radio och tv som beslutar om tillstånd och tillståndsvillkor för andra tillståndshavare än
Prop. 2019/20:168
160
public service-företagen. Om en sådan tillståndshavare begär att ett villkor ska tas bort ska myndigheten ta ställning till en sådan begäran.
Allmänhetens insyn
Näringslivets medieinstitut och Myndigheten för press, radio och tv har uppmärksammat att det självreglerande systemet inte medger samma insyn för allmänheten som granskningsnämndens granskning. Fällande beslut av MO och ME publiceras i sin helhet medan friande beslut tidigare inte publicerats eller lämnats ut av PO och PON till andra än parterna. De beslut som inte publicerats eller lämnats ut har arkiverats i Riksarkivet och tillgängliggjorts för t.ex. forskning. Motivet till att inte lämna ut beslut är enligt uppgift att skydda den enskilde från ytterligare integritetsintrång. Enligt uppgift överväger huvudmännen för MO och ME dock att öka tillgängligheten till friande beslut. Regeringen välkomnar att en diskussion förs för att säkerställa en lämplig avvägning mellan transparens och skydd för den enskildes integritet inom MO och ME. Frågan är särskilt viktig i förhållande till public service-företagen där allmänheten har anledning att förvänta sig god insyn.
21
Sanktioner vid överträdelser av radio-
och tv-lagen
Om en leverantör av medietjänster inte följer de bestämmelser eller villkor som gäller för tjänsten enligt radio- och tv-lagen finns möjligheter att besluta om sanktioner. För flera bestämmelser och villkor i lagen saknas dock sanktionsmöjligheter. Myndigheten för press, radio och tv har i en skrivelse till regeringen påpekat att detta försvårar myndighetens tillsynsarbete (Ku2016/02791/MF). I avsnittet behandlas frågor om sanktioner kopplade till överträdelser av tillståndsvillkor för kommersiell radio och informationsskyldigheten för leverantörer av tv-sändningar och beställ-tv. I avsnitt 10.4 finns förslag om sanktioner för den som inte följer beslut om skyldighet att utforma tv-sändningar, beställ-tv eller sökbar text- tv på ett sådant sätt att tjänsterna blir tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. I avsnitt 18.4 finns förslag om sanktioner när en leverantör som omfattas av radio- och tv-lagen inte anmäler sin verksamhet för registrering. I avsnitt 12.7 finns förslag om tillsyn och sanktioner när en leverantör av en videodelningsplattform inte följer de bestämmelser som föreslås gälla för tjänsterna.