Regeringens bedömning: Ett sändningstillstånd bör kunna återkallas
om tillståndshavaren bedriver sändningar som utgör en fara för Sveriges säkerhet. Den närmare utformningen av reglerna bör utredas vidare.
Utredningens bedömning: överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Försvarsmakten, Säkerhetspolisen, Myndigheten
Prop. 2019/20:168
166
Totalförsvarets forskningsinstitut anser, i likhet med utredningen, att det bör införas en möjlighet att återkalla ett sändningstillstånd om sändningarna utgör en fara för rikets säkerhet. Bonnier Broadcasting anser att utredningens bedömning är väl avvägd i rådande säkerhetsläge. Sveriges Television AB, Sveriges Utbildningsradio AB, Nent Group, TU – Medier i Sverige och Svenska Journalistförbundet lyfter fram behovet av ytterligare utredning, bl.a. för att noga precisera förutsättningarna för återkallelse utifrån ett yttrandefrihetsrättsligt perspektiv.
Skälen för regeringens bedömning
Återkallelse av sändningstillstånd
Regler om återkallelse av tillstånd finns i 18 kap. radio- och tv-lagen. Av bestämmelserna framgår i vilka situationer ett tillstånd att sända radio eller tv får återkallas. Återkallelse får till exempel ske om tillståndshavaren väsentligt brutit mot vissa angivna bestämmelser eller om vissa angivna tillståndsvillkor åsidosatts på ett väsentligt sätt. Olika grunder för återkallelse gäller beroende på om tillståndet att sända gäller för tv, sökbar text-tv, ljudradio med tillstånd av regeringen, närradio eller kommersiell radio. Någon möjlighet att återkalla ett tillstånd på grund av att tillståndshavaren bedriver sändningar vars innehåll utgör en fara för Sveriges säkerhet finns dock inte.
Den 1 januari 2020 trädde ändringar i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation i kraft för att kunna skydda Sveriges säkerhet vid användning av radiosändare (prop. 2019/20:15, 2019/20:TU4, rskr. 2019/20:74). För att få tillstånd att använda radiosändare och för att få medgivande till överlåtelse eller uthyrning av sådana tillstånd ska det vara en förutsättning att det kan antas att radioanvändningen inte kommer att orsaka skada för Sveriges säkerhet. Tillstånd ska kunna förenas med villkor om krav som är av betydelse för Sveriges säkerhet. Dessutom ska tillstånd kunna återkallas eller tillståndsvillkor ändras omedelbart om radioanvändningen har orsakat skada för Sveriges säkerhet eller det kan antas att radioanvändningen kommer att orsaka sådan skada. Bestämmelserna gäller inte för sändningar av ljudradio och tv som kräver tillstånd enligt radio- och tv-lagen. I propositionen anges att regeringen avser återkomma i frågan om beaktande av nationella säkerhetsaspekter vid tillståndsgivning för radio och tv (samma prop. s. 33 f.).
I likhet med utredningen och bland andra Försvarsmakten, Säkerhetspolisen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och Myndigheten för press, radio och tv anser regeringen att det bör vara möjligt att återkalla ett tillstånd om sändningarna utgör en fara för Sveriges säkerhet. Som utredningen konstaterar finns det dock flera frågor som kräver ytterligare utredning för att kunna införa en sådan ny grund för återkallelse. En av frågorna som bör utredas vidare är om en bestämmelse som möjliggör återkallelse bör gälla generellt för all radio- och tv- verksamhet där det krävs tillstånd att sända eller endast för sändningsverksamhet där det ställs villkor i sändningstillstånden om att innehållet i sändningarna inte får vålla fara för Sveriges säkerhet. En annan fråga är vilka processuella regler som ska gälla vid återkallelse. Enligt radio- och tv-lagen gäller att mål om återkallelse av tillstånd som har att göra med innehållet i sändningarna prövas av allmän domstol på talan av
167 Prop. 2019/20:168 Justitiekanslern. I övriga fall prövas ärenden om återkallelse av tillstånd
av Myndigheten för press, radio och tv (19 kap. 1 §). Av rättssäkerhetsskäl bör mål om återkallelse på grund av att sändningarna utgör fara för landets säkerhet prövas av domstol. Det aktualiserar i sin tur frågor om sekretess och partsinsyn. En ytterligare fråga att överväga i detta sammanhang är om det ska vara möjligt att fatta beslut om att sändningarna interimistiskt ska upphöra, i avvaktan på ett slutligt avgörande.
Flera remissinstanser, bland andra Sveriges Television AB, TU och Journalistförbundet, lyfter bland annat fram behovet av att noga precisera förutsättningarna för återkallelse ur ett yttrandefrihetsrättsligt perspektiv. Enligt regeringen är yttrandefriheten en given utgångspunkt vid fortsatta överväganden om regler för återkallelse av sändningstillstånd. Frågan handlar om att balansera yttrandefriheten mot andra angelägna intressen. Ökad transparens kring ägarförhållanden på mediemarknaden
Den som omfattas av radio- och tv-lagen men som inte behöver ett tillstånd för att sända enligt lagen ska enligt 2 kap. 2 § radio- och tv-lagen anmäla sig för registrering hos Myndigheten för press, radio och tv. Även den som, för annans räkning, bedriver sändningsverksamhet över satellit eller upp- låter satellitkapacitet (en satellitoperatör) ska anmäla sig för registrering. Myndigheten för press, radio och tv:s register över de som har anmält sig och de som har tillstånd att sända radio eller tv får enligt 2 kap. 3 § radio- och tv-lagen endast innehålla vissa uppräknade uppgifter, bland annat namn, firma eller motsvarande, vissa kontaktuppgifter och uppgifter om den verksamhet som bedrivs (se avsnitt 18).
Information om ägande lämnas också i samband med Myndigheten för press, radio och tv:s tillståndsgivning. Vid tillståndsgivning för tv och sökbar text-tv ska myndigheten särskilt beakta att sändningsutrymmet ska kunna tas i anspråk av flera av varandra oberoende programföretag (4 kap. 6 § radio och tv-lagen). Bakgrunden till bestämmelsen är behovet av att upprätthålla konkurrens på området (prop. 2007/08:8 s. 45).
Eftersom ägarförhållanden ska beaktas vid tillståndsgivningen finns det också möjlighet att ställa villkor om ägande och inflytande i program- företaget (4 kap. 11 §). Tillståndsvillkor om ägarförhållanden kan också innehålla uppgifter om det faktiska ägandet i tillståndshavaren.
Utöver den information om ägande som framgår av beslutade sändnings- tillstånd samlas information om ägande i de rapporter om medie- utvecklingen som Myndigheten för press, radio och tv regelbundet publicerar. Information om medieägande tillgängliggörs också av andra aktörer t.ex. Nordicom.
Genom ändringsdirektivet har en ny bestämmelse införts i AV- direktivet, artikel 5.2. Enligt artikeln får medlemsstaterna besluta om lagstiftningsåtgärder som föreskriver att leverantörer av medietjänster inom deras jurisdiktion även ska tillhandahålla information om sin ägarstruktur, inbegripet verkliga ägare. Sådana åtgärder ska respektera de berördas grundläggande rättigheter, som verkliga ägares skydd för privat- och familjeliv. Åtgärderna ska även vara nödvändiga och proportionella och syfta till att eftersträva ett mål av allmänintresse.
I skäl 15 till ändringsdirektivet anges att insyn i mediernas ägar- förhållanden är direkt kopplat till yttrandefriheten. När ägande leder till
Prop. 2019/20:168
168
kontroll eller utövande av betydande inflytande över innehållet i de tillhandahållna tjänsterna gör information om ägarstrukturen det möjligt för en användare att bilda sig en uppfattning om innehållet. Medlems- staterna bör kunna fastställa om information om ägarstruktur bör vara tillgänglig för en användare under förutsättning att det väsentliga innehållet i de berörda grundläggande rättigheterna och friheterna respek- teras och att sådana åtgärder är nödvändiga och proportionerliga.
Ett generellt krav på att en leverantör ska lämna information om vem som står bakom en sändning eller ett tillhandahållande behöver dock analyseras noggrant i förhållande till yttrandefrihetsgrundlagen. Skälet för nuvarande skyldighet att anmäla sig för registrering är att underlätta till- synen över att radio- och tv-lagens bestämmelser följs. Det preciserande av tillståndshavarens ägarförhållanden som sker i sändningstillstånd för tv behövs med anledning av strävan efter att flera av varandra oberoende aktörer ska kunna sända. Om tillstånden samlades hos en eller ett fåtal aktörer så skulle det vara till nackdel för en vidsträckt yttrandefrihet. Samtidigt sker en begränsning av yttrandefriheten om någon avstår från att ansöka om sändningstillstånd för att denne inte vill redogöra för ägar- förhållandena.
Regeringen bedömer att det kan finnas skäl att överväga att införa krav på att leverantörer av medietjänster ska tillhandahålla information om sin ägarstruktur, inbegripet verkliga ägare. Sådan information kan främja allmänhetens möjligheter att bedöma innehållet i en medietjänst. Regler om krav på information kan vidare, som även Försvarsmakten och Säkerhetspolisen anser, vara ett komplement till regler om återkallelse av sändningstillstånd för att säkerställa att nationella säkerhetsintressen kan tillvaratas.
23
Ikraftträdande- och
övergångsbestämmelser
Regeringens förslag: Författningsändringarna ska träda i kraft den
1 december 2020.
Ifråga om överträdelse av tillgänglighetsbeslut som meddelats före ikraftträdandet ska äldre bestämmelser gälla.
Utredningens förslag och bedömning överensstämmer delvis med
regeringens. Utredningen föreslår att det av en inledande bestämmelse i radio- och tv-lagen ska framgå att lagen delvis genomför AV-direktivet ändrat genom ändringsdirektivet. Utredningen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft den 19 september 2020. Utredningen föreslår inga övergångsbestämmelser.
Remissinstanserna: Förvaltningsrätten i Stockholm anser att det bör
övervägas om övergångsbestämmelser behövs.
Skälen för regeringens förslag: Ändringsdirektivet ska enligt artikel
2.1 vara genomfört i nationell rätt senast den 19 september 2020. Det är inte möjligt att genomföra ändringarna till dess men det är angeläget att de
169 Prop. 2019/20:168 kan träda i kraft så snart som möjligt. Regeringen föreslår därför att
lagändringarna träder i kraft den 1 december 2020.
Av artikel 2.1 framgår även att nationella bestämmelser som genomför ändringsdirektivet ska hänvisa till eller åtföljas av en hänvisning till direktivet. Regeringen instämmer med Lagrådet att bestämmelsen i 1 kap. 2 § radio- och tv-lagen som upplyser om att lagen delvis genomför AV- direktivet inte bör kompletteras med en hänvisning till ändringsdirektivet som utredningen föreslår. I stället är det, som Lagrådet framhåller, tillräckligt att hänvisa till ändringsdirektivet i en fotnot i den SFS där genomförandet sker. I författningskommentaren bör det också hänvisas till motsvarande bestämmelser i ändringsdirektivet. I författnings- kommentaren bör det också närmare utvecklas hur genomförandet har skett.
Utredningen bedömer att det inte behövs några övergångsbestämmelser med anledning av förslagen. Förvaltningsrätten i Stockholm anser att det bör övervägas om övergångsbestämmelser behövs för att klargöra i vilka situationer som särskild avgift kan påföras för överträdelser av beslut om tillgängliggörande för personer med funktionsnedsättning som meddelats före lagändringarnas ikraftträdande.
Regeringens förslag innebär att den som inte följer ett tillgänglighets- beslut, i stället för att förelägga vid vite, ska kunna åläggas att betala en särskild avgift (avsnitt 10.4). Eftersom en ny typ av sanktion införs finns det enligt regeringen skäl att i en övergångsbestämmelse ange att äldre bestämmelser ska gälla i fråga om överträdelser av beslut som meddelats före ikraftträdandet.
I avsnitt 18.4 föreslås att straffbestämmelsen i 17 kap. 3 § radio- och tv- lagen ska upphävas. Enligt bestämmelsen döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet inte fullgör sin anmälningsskyldighet enligt 2 kap. 2 § till böter. Enligt allmänna straffrättsliga principer ska straff för en gärning bestämmas enligt den lag som gällde när gärningen begicks. Om annan lag gäller när dom meddelas ska dock den lagen tillämpas om den leder till frihet från straff eller lindrigare straff (med ett undantag som inte är aktuellt här). Dessa principer kommer till uttryck i 5 § lagen (1964:163) om införande av brottsbalken. När nuvarande bestämmelse i 17 kap. 3 § upphävts kommer gärningar enligt bestämmelsen inte längre vara straffbara. Det innebär att den som anmälts för ett brott som anges i bestämmelsen går fri från straff om ärendet inte hunnit avgöras före den 1 december 2020 (dvs. dom vunnit laga kraft eller strafföreläggande godkänts).