Verksamheten grundskola årskurs sju till nio bedrivs under barn- och utbildningsförvaltningen, vilka ansvarar för kommunens skolväsende från förskola till gymnasium. Grundskola årskurs sju till nio omfattas, förutom av årskurs sju till nio, av särskolan, centrala elevhälsan samt modersmålsundervisning. Grundskolorna delas in i nio geografiska upptagningsområden och det finns totalt tio kommunala skolor samt tre friskolor som riktar sig till årskurserna sju till nio.
Rektorernas huvudansvar är att vara pedagogiska ledare, de ska vägleda sin lärare mot målet att eleverna ska lyckas så bra som möjligt. I det ingår att ha uppsikt över verksamhetens ekonomi, göra uppföljningar, till viss del delta i bokslutsarbetet samt
upprätta sin internbudget. Som stöd i budgetarbetet och andra ekonomiska frågor finns tre ekonomer.
4.5.1 Omgivning
Skolan har en dynamisk omgivning med en hög förändringstakt. Därmed anses det viktigt att vara uppdaterad på vad som händer i omvärlden samt att anpassning sker. Rektorerna anses ha två uppdragsgivare, staten och kommunen. Controllern berättar att “rektor måste anpassa sig till allt, det kan vara kommunallag, skollag och politikerna på både nationell och regional nivå”.
Elevunderlaget är den främsta faktorn som bidrar till skolans föränderliga omgivning. Det förändras kontinuerligt och kan vara svårt att hantera. Ju lägre åldrar en verksamhet arbetar med, desto tidigare blir de påverkad av hur befolkningen förändras. Luleå kommun är en tillväxtkommun och det ska erbjudas bra service till de som bor eller flyttar till nya bostadsområden. Det går till viss utsträckning att tillgodose dessa behov med de befintliga skolorna, men skolorna bör vara belägna där eleverna finns. Därmed kan viss utbyggnad bli nödvändig. Blir det fler barn i kommunen kan det också behövas fler skolor, något som nämns som den största utmaningen just nu. Även elevers behov kan hastigt förändras och gör att verksamheten måste kunna anpassas för att ge den service som eleverna är berättigade till.
“Skolans värld har påverkats av yttre faktorer i många år och just nu sker det mycket”
säger controllern. Skollagen har skrivits om, det är sedan år 2010 krav på legitimation bland alla pedagoger även betygskalor och betygskriterierna har förändrats, vilket ställer stora krav på verksamheterna. Kostnaderna kan komma att öka när behörighetskraven måste tillgodoses på annat sätt. Det kan innebära att enheterna kan behövas planera om angående strukturen, då personal kanske inte längre kan samnyttjas i samma utsträckning som tidigare.
Den konkurrens som skolan upplever kommer generellt från friskolor. Det finns en kommunal skola inom Luleå kommun som blivit utkonkurrerad av en friskola. “Det är trots detta svårt att tala om konkurrens då det betyder valmöjlighet för kundgruppen” påpekar controllern. Kommunen ska hålla sig neutral och behandla alla skolor lika enligt den nya skollagen.
4.5.2 Budgetstyrning
Rektorerna är de som är mest lämpad att ha kontroll över ekonomin, uppföljning och budget. Det är genom budgetstyrning som rektor kan verka som ledare, vilka möjligheter, budgetramar och förutsättningar som finns för verksamheten.
Rektorerna tilldelas en budgetram, som består av två delar. Den ena delen är volymbaserad och utgörs av en specifik peng per elev. Den andra delen består av riktade anslag, det kan vara för att finansiera extralärarna som kan behövas utöver den ordinarie lärarkåren för att tillgodose barn i behov av särskilt stöd. De kan även gå till kuratorer och studievägledare.
När rektorerna får sina budgetramar ska de “göra verksamhet” av den via internbudgetering. De har budgetansvar och ska se till att eleverna får de resurser som de är berättigade till. Det är viktigt att få balans i verksamheten, en helhet mellan ekonomin och den verksamhet som bedrivs. En riktlinje för rektor är att 95 procent av budgetramen består
av personalkostnader och de resterande fem procenten är kostnader relaterat till drift. Hyror och städning budgeteras centralt, men rektor ser hyran i sin budgetblankett.
4.5.3 Budgetstyrningens syften
Budget ger rektor kontroll över sin verksamhet. Den visar vilka ramar de har att hålla sig inom och är ett underlag för verksamhetens planering. Därmed är det viktigt att det finns en klok resursfördelning mellan skolformerna. Det är viktigt att analysera avvikelser inför fördelningen av medlen, då de kan bero på olika orsaker.
En brist med budget som uppmärksammats i verksamheten är att det inte finns någon resursfördelning som kan översättas direkt till budget på kommunstyrelsenivå, då den inte är anpassad efter de förändringar som sker i elevvolymen. Detta medför svårigheter med att anpassa resursfördelningen efter de förändringar som sker i elevunderlaget. I dagsläget ges tillfälliga tillskott, vilket inte anses hållbart. “Budgetprocessen måste förändras så att verksamheten får planeringsförutsättningar som är långsiktiga” anser ekonomichefen.
En svaghet med budgetstyrning är hanteringen av elevgenomströmningen. Det är främst höstterminens förändringar i elevsammansättningen, då årskurs nio går över till gymnasiet samt då nya elever börjar årskurs sju, som är svår att förutspå. Till viss del går elevantalet och strukturen att planera, men elevunderlaget kan förändras under tiden då det är människor som hanteras.
4.5.4 Budgetavvikelser
Både positiva och negativa avvikelser som uppstår ska förklaras. Enheterna ska optimera användningen av skattemedel, så att eleverna får det de är berättigade till. Stödfunktionen och rektorerna arbetar ständigt för att komma till rätta med de negativa avvikelser som uppstått de senaste åren. För att komma till rätta med dessa avvikelser förs dialoger ur både ekonomernas och rektorernas perspektiv. Det är dessa olika perspektiv som tillsammans leder till en bedömning om hur problemen sedan ska angripas. Det är budgetramen som rektor har att förhålla sig till och det är budget i balans som gäller. Det är aldrig rätt att överskrida budget, men ramen kan förändras genom förändring av resursfördelningen.
Hela rektorskollektivet för årskurs sju till nio har negativa budgetavvikelser och har haft det i ett flertal år. Enstaka rektorer har haft ett positivt resultat, men mellan åren varierar det vilka rektorer det gäller. Det som rektorer förklarar avvikelsen med är att de har en hög kostnad på grund av inkluderingen av barn i behov av särskilt stöd i “vanliga klasser”, vilket kräver ökade personalresurser. År 2012 var avvikelsen åtta miljoner kronor, varav sex miljoner kronor direkt kan hänföras till personalkostnader och de resterande två miljoner kronorna som avviker beror på driftskostander, att konsumtionen varit för stor.
Personalkostnaderna måste hanteras och det är ständigt viktigt att beakta det mänskliga perspektivet, då anställda inte kan behandlas hur som helst. För att komma tillrätta med avvikelserna händer det att det sker förändringar och omfördelning av resurser i budgeten, och om det fordras kan även en omfördelning mellan rektorer ske. De riktade anslagen får inte användas till annat än ändamålet, med det kan ske en viss omfördelning även i dessa.
En positiv avvikelse kan bero på att rektor inte haft de kostnader som de räknat med inledningsvis i budgetåret, exempelvis kan lagen om offentlig upphandling förhindra inköp om avtalsprocessen fördröjs. Det är en omvärldfaktor som ligger utanför rektorernas kontroll. En kommunal rektor anses vara lika bedrövad över ett stort positivt resultat som
ett negativt. “Rektor ser att pengarna försvinner, och kanske inte ges utrymme att budgetera för den posten igen kommande år” förklarar controllern.
Redan i budgetarbetet när rektorerna märker att budgetramen inte räcker är det viktigt att åtstramningar kommuniceras ut i verksamheten och verkställs för att minska kostnaderna.
När det gäller avvikelserna relaterat till personalkostnader arbetar de tätt med en personalkonsult för att ta fram bemanningsplaner som ska effektivare organiseringen. “Det kanske är en kombination av olika typer av åtgärder som krävs för att tillslut uppnå ett nollresultat” tror controllern.
4.5.5 Prognoser
Budgeten följs kontinuerligt upp via årsprognoser. Inom verksamheten görs prognoser för intäkter, personalkostander, hyra och städ samt driftskostnader. Budget läggs ganska detaljerat medan prognoserna görs på en mindre detaljerad nivå. Prognostisering sker inte varje månad, men görs kontinuerligt över hela året. Dessa prognoser går från innevarande månad fram till budgetårets slut.
Rektorerna anses vara skickliga vad gäller att lägga prognoser samt förutspå negativa avvikelser. Det händer mycket i verksamheterna som en ekonom på central nivå inte kan känna till för att kunna lägga träffsäkra prognoser. Rektors verksamhetskunnande är viktigt och det är anledningen till ett delegerat budgetansvar. De känner sina verksamheter och vet hur deras personal planerar sina ämnen.
4.5.6 Rullande prognoser
De fördelar controllern kan se med rullande prognoser är att det kan skapas en kontinuitet och långsiktighet, vilket anses önskvärd i planeringen av hela verksamheten och dess ekonomi. Rektorerna har i dagsläget inte förutsättningarna att anpassa budgeten från en månad till en annan, men synsättet att rektor måste fundera framåt i tiden är något som verksamheten arbetar med kontinuerligt. Rullande prognoser anses vara en intressant komponent tillsammans med andra pågående projekt för att få en förbättrad kontroll på framtiden. “En del i detta arbete kan vara att ge dem verktygen att anpassa budget, och rullande prognoser kan vara en del i detta arbete” menar ekonomichefen. Ekonomichefen berättar om sitt nuvarande projekt där hon ser över resursfördelning med avstämning av antalet barn och elever varje månad, detta arbete tangerar synsättet att vara föränderlig och flexibel.
“Den största utmaningen för rullande prognoser kan vara elevunderlaget, då det är den mest föränderliga faktorn under året” tror controllern. Inom grundskolan är elevunderlaget under skolåret rätt statiskt, de allra flesta väljer att gå kvar i samma högstadieskola under hela högstadietiden. Det är under höstterminen när det börjar nya elever i sjuan som förändringen sker. Det innebär att personalorganisationen måste anpassas till elevunderlaget, antingen genom att minska personal eller rekrytera. Svårigheter finns även i att två terminer måste prognostiseras. Samtidigt bör prognoserna av hösten kunna spegla vårterminen, då elevunderlaget är relativt konstant under skolåret. Controllern spekulerar kring möjligheten att göra beräkningar från hösterminens underlag för att skapa en
“helårseffekt”.
4.5.7 Sammanfattande resultat av Grundskolan årskurs 7-9
Nedan presenteras en sammanfattning av de viktigaste resultaten från intervjuerna inom grundskolan årskurs sju till nio (tabell 4).
Tabell 4. Sammanfattande resultat av Grundskolan årskurs 7-9
Grundskolan årskurs 7-9
Omgivning (föränderlig) Påverkan av politiska beslut och lagstiftning En befolkningstillväxt i kommunen
Förändringar i kundunderlag Budgetavvikelse (hög) Personalkostnader
Större konsumtion än planerat Förändrade inköp
Budgetstyrningens syften Kontroll
Beslutsunderlag Budgetstyrningens styrka Skapa ramar
Budgetstyrningens svaghet Avsaknad av volymanpassning
Analys 5
I detta kapitel analyseras resultatet med utgångspunkt i teoretiska referensramen samt analysmodellen. Först redogörs för hur syftet med styrningen i modellen stämmer överens med de kommunala verksamheternas budgetstyrning. Därefter analyseras nyttan av att komplettera budgetstyrningen med rullande prognoser utifrån brister som uppmärksammats samt andra faktorer som observerats genom resultatet.
5.1 Uppföljning som betydande faktor i budgetstyrning
I en kommunal verksamhet med stabil omgivning och låga budgetavvikelser (figur 5) antogs uppföljning vara en viktig faktor i styrningen.
Resultatet visar att det främsta syftet med verksamhetens delvis rörliga styrmodell är att skapa en rättvis fördelning av resurser mellan enheterna. Verksamheten är behovsstyrd, vilket gör att det är svårt att förutspå beläggningsgraden, hur vårdtyngden fördelas inom verksamheten samt förändringen av vårdnivå hos befintliga kunder. Fördelningsmodellen baseras därmed på den faktiska vårdtyngden som enheterna känner av. Resultatet är i linje med Quist (2009, s. 51) som anser att den kommunala budgeten ska eftersträvas en balans mellan tilldelade resurser och uppdrag. Detta stämmer även väl överens med Brorstöm et al. (1999) och Klintbo et al. (2007) syn att resursallokering är ett viktigt moment inom kommunala verksamheter då de med begränsade resurser ska generera så hög samhällsnytta som möjligt.
Att det främsta syftet beskrivs som resursfördelning i en verksamhet med stabil omgivning och låga budgetavvikelser, ligger inte i linje med analysmodellens faktorer där uppföljning bedöms vara budgetstyrningens främsta syfte, för att övervaka att verksamheten möter det uppsatta målen. En tolkning av de skilda syftena är att även om verksamheten anses vara stabil finns en osäkerhetsfaktor i vårdnivån hos kunderna som är avgörande för planeringen och därmed blir resursfördelningen viktigare än uppföljning i budgetstyrningen.
En styrka med budgetstyrningen som var framträdande i resultatet är att den anger vilka mål som enheterna ska eftersträva samt infria. Detta resultat stöds av Libby och Lindsay (2010) som menar att mål kan vara ett sätt att påverka beteende och motivera önskvärda
Uppföljning
(Vård- och omsorgsboenden)
Planering Beslutsunderlag Resursfördelning Budgetavvikelser
Höga Låga
Omgivning FöränderligStabil
Figur 5. Uppföljning som betydande faktor i budgetstyrningen
handlingar. Det behövs mål att eftersträva för att kunna avgöra att om verksamheten är på väg i rätt riktning via uppföljning.
Resultatet tyder på att det även i stabila verksamheter är viktigt att tidigt uppmärksamma avvikelser, vilket betyder att uppföljning är viktigt för att kunna utvärdera lämpliga handlingsplaner. Det är viktigt att ständigt följa upp hur behovet ser ut, samt om och i förekommande fall hur det kan komma att förändras under de närmsta månaderna, för att kunna planera personalen och andra kostnader efter den intäkt som genereras via vårdbehovsbedömningsmodellen. Via månatliga uppföljningar och prognoser kan verksamheten uppmärksamma avvikelser och revidera resursplaneringen för att hantera förändringarna i kundunderlaget. Detta är i linje med Bergstrand och Olve (1996) som anser att uppföljning är viktigt, då en budget bygger på antaganden om framtiden som grundar sig i historiska händelser med justeringar för förväntade händelser i framtiden.
Uppföljningen är ett viktigt verktyg för verksamheter med stabil omgivning och låga budgetavvikelser för att kontrollera att målen uppnås. Detta betyder att resultatet stödjer analysmodellen och visar att uppföljning är viktigt, men av annan anledning.
Analysmodellen visar att uppföljning är viktigt för övervakning och resultatet pekar på att uppföljning är viktigt för revidering av och upprättande av planer.
5.1.1 Nyttan med rullande prognoser
Aktörerna betonade att en svaghet med befintlig styrmodell är att det finns en viss tidsfrist att beakta i och med personalplanering och hantering. Styrmodellen är strikt i den bemärkelse att då behovet förändras, förändras intäkten som enheten erhåller. Detta göra att de måste anpassa sin resursåtgång efter behoven. Personalen är verksamhetens främsta resurs men även dess största kostnad, i likhet med många andra delar i kommunen, då dess uppgift är att tillhandahålla service. Vid anpassning av personalen finns regelverk samt etiska aspekter att beakta. Det kan då vara bra att under budgetårets senare del ha en framförhållning som sträcker sig över årets gräns. Detta är i linje med Howell (2004) som ser på budgetprocessen som ett första led i verksamheters fortsatta livslängd och nämner att rullande prognoser baseras på verksamhetens naturliga livscykel, vilket kan underlätta i personalplaneringen. Långsiktigheten i rullande prognoser skulle därmed kunna hjälpa verksamheter att skapa en effektivare planering. Samtidigt är det inte säkert att verksamheten är i behov av att ständigt använda prognoser som sträcker sig ett år framåt i tiden. I verksamheter som kan placeras i fältet uppföljning, blir det därmed viktigt att utvärdera om kostnaderna överstiger nyttan. Resultatet ger visst stöd till analysmodellen då en hög personaltäthet kan kräva viss framförhållning i prognoserna för att möjliggöra anpassning.
Resultatet visar att verksamheteten inte enbart styr efter budget, utan även efter prognoser om det förutspådda behovet. Det sker därmed en viss avvikelse från budget på enhetsnivå, medan budgetmål nås på verksamhetsnivå. Då verksamheten tidigare använde en rörlig fördelningsmodell upplevdes svårigheter med målkongruens. Detta överensstämmer med Ekholm och Wallin (2000), Haka och Krishnan (2005) samt Sivabalan et al. (2009) som alla antyder att rullande prognoser kan leda till en försämrad måluppfyllelse då kontinuerligt förändrade förutsättningar kan skapa osäkerhet om vad som förväntas av verksamheten. Analysmodellen stöds delvis då verksamheten har nytta av en rörlig fördelningsmodell att styr efter men samtidigt upplevdes målkongruens på enhetsnivå.
Tes 1 - I en kommunal verksamhet där aktörer upplever omgivningen som stabil och budgetavvikelserna som låga, kommer aktörer att beakta rullande prognoser som ett instrument med liten eller ingen nytta.
Resultatet ger ett svagt stöd för tesen avseende en kommunal verksamhet med stabil omgivning och låga avvikelser. Detta då långsiktigheten i rullande prognoser kan förbättra planeringen, samtidigt som dessa prognoser kan skapa problem med målkongruens och det är då viktigt att se till att kostnaderna inte överstiger nyttan. Nyttan av rullande prognoser som komplement till budgetstyrningen kan därmed vara låg. Detta förefaller särskilt gälla i en verksamhet där budgetstyrningen redan kompletterats av ett flexibelt styrverktyg.