Detta kapitel består av narrativa beskrivningar av Luleå kommun samt de utvalda kommunala verksamheterna. Därefter presenteras en sammanställning av resultaten från de genomförda intervjuerna inom respektive kommunal verksamhet. Resultatpresentationens upplägg följer de huvudfrågor som tagits fram i intervjuguiden och avslutas med en sammanfattning av respektive verksamhets resultat.
4.1 Luleå kommun
Luleå kommun styrs idag huvudsakligen via budget och balanserat styrkort och har ett långsiktigt resultatmål på två procent av skatteintäkter och statsbidrag vilket anses vara nivån för god ekonomisk hushållning. Varje år upprättas en strategisk plan med en treårig rullande tidshorisont, där strategier och det balanserade styrkortet presenteras samt den prognostiserade ekonomiska ställningen vid varje år. Uppföljning sker i samband med tertial- och månadsrapporter. Tertialrapporterna har ett prognostiserade syfte, där det vid varje tillfälle sker en bedömning av måluppfyllelsen vid årets slut. Månadsrapporterna ger en bild av det aktuella läget angående arbetsmarknad och befolkning i Luleå kommun.
4.2 Vård- och omsorgsboenden
Socialförvaltningen ansvarar för att ge Luleås invånare social omsorg. Förvaltningen är indelad i ett flertal områden; hälso-, sjukvård och rehabilitering, ordinärt boende, stöd och omsorg, vård- och omsorgsboenden samt individ- och familjeomsorg. Vård- och omsorgsboenden är till för äldre invånare som inte längre klara sig själv i det egna hemmet med de insatser som kan tillgodoses från hemtjänst. Varje vård- och omsorgsboende går under en enhetschefs ansvar. Enhetschefens huvuduppgift är att verka på enheten. Med det menas att bland annat att utgöra ett stöd för personalen, hantera planeringen samt ha en överblick över den ekonomiska situationen.
4.2.1 Omgivning
Alla vård- och omsorgsboenden i Luleå ligger under kommunens regi. “Det är ett politiskt beslut som gör att vi i dagsläget inte möter någon konkurrens från privata utförare”, säger ekonomen. Lag (2008:962) om valfrihetssystem är i dagsläget inte tvingande för kommuner, men på regeringsnivå pågår det utvärdering om lagen om valfrihetssystem ska bli tvingande även för kommuner. Detta kan i framtiden förändra den omgivning som enheterna idag känner av.
Ekonomen anser att antalet kunder kan beräknas med relativt god säkerhet, då varje vård- och omsorgsboende har ett fast antal platser samt att det finns beräkningar av hur beläggningsgraden sett ut mellan åren i enheterna. Utefter detta kan bemanningsgraden i enheterna uppskattas. Det finns ett ständigt behov av vård- och omsorgsboende, men cykler i efterfrågan kan ändå synliggöras. Beläggningsgraden är i nuläget hög, då det finns kunder som väntar i kö på att få en plats på ett boende. Därav fylls platser som blir lediga fort av nya kunder, vilket gör att enheterna inte har en överkapacitet i bemanning eller fastigheter.
Vilket vårdbehov en kund behöver samt vilken vårdtyngd kunden har, anser ekonomen påverka enheterna och skapar en osäkerhet i omgivningen. Enheterna bestämmer inte vilka kunder de får in, vilket gör att en anpassning av resurser utefter kundunderlaget måste ske.
Vårdtyngden är något som varierar både upp och ner i enheterna under perioder. Detta påverkar inte bara de kostnader som enheten har i form av personal och andra resurser, utan
även enheternas intäkter. Medel fördelas utefter kunders vårdbehov, vid ökat vårdbehov tilldelas mer medel för utöka resurserna.
Ekonomen berättar vidare att den politiska nivån influerar enheterna och att det ständigt finns politiska önskemål, framförallt om insatserna, hur kunderna tas hand om. Målet i vård- och omsorgsboende är att ge kunderna så bra omsorg som möjligt med tillgängliga medel. På förvaltningsnivå kan viss omfördelning ske för att hantera politiska prioriteringar.
4.2.2 Budgetstyrning
En budget formuleras på förvaltningsnivå för varje vård- och omsorgsboende.
Enhetscheferna är inte delaktiga i budgetprocessen och kan i dagsläget inte påverka den tilldelade budgeten. I ett inledningsskede får enhetscheferna en nettobudget som baseras på föregående års vårdbehov och beläggningsgrad. Detta förutspådda vårdbehov samt resursfördelning matchas med en lika stor budgeterad kostnad för personal och andra rörliga kostnader, så att nettot mellan intäkter och kostnader blir noll. Budgeten består även av en fast del som består av mer lätthanterliga faktorer, såsom lokalkostnader, mat, sjuvårdsmaterial och förbrukningsmaterial. Beräkningar av budgetmedlen grundas även i antalet platser enheten har i sitt bestånd. “Så länge det inte skett förändringar i fastighetsbeståndet utgår vi ifrån hur enheterna har gått innevarande år och utvärderar faktorer såsom: Hur har budgetramen hållits? Vad ska verksamheten få kosta?”, säger ekonomen.
För att kunna fördela budgetmedlen så rättvist som möjligt mellan de olika vård- och omsorgsboende har en vårdbehovsbedömningsmodell skapats. Utifrån en kunds bedömda vårdbehov samt vårdtyngd får enheten en intern intäkt, för att ha hand om omsorgen för kunden. Denna intäkt kan ändras under budgetåret för att enheter med stort vårdbehov ska få en större del av budgetmedlen. När vårdbehovet i en enhet sjunker ska medlen fördelas ut till enheter med behov av ökade resurser. Enheterna styrs därmed inte uteslutande efter budgetramen, då den interna intäkten delas ut månadsvis, vilket betyder att de inte är låsta till den lagda budgeten. “Vårdbehovsbedömning är lämpligt då vård- och omsorgsboende är en personalintensiv verksamhet”, säger ekonomen.
Verksamheten är till stor del behovsstyrd då den kretsar kring människor och dess individuella behov. Utifrån uppdraget är målet att tillhandahålla en viss nivå av vård och omsorg. Enhetscheferna får själva styra för att nå denna nivå, vilket kan kräva viss prioritering. Enheterna kan aldrig veta på förhand vilket behov nästa kund kommer att ha.
De har en bra kännedom för vilken nivå vårdbehovet kan komma att ligga på genom att det finns kunder som väntar på att få en plats. Ekonomen menar vidare att “i dagsläget vet vi att det är kunder med höga vårdbehov som väntar på att komma in på ett boende”.
4.2.3 Budgetstyrningens syften
Det finns två syften med styrmodellen. Det första är att skapa en rättvis fördelning av budgetmedlen mellan enheterna, där tyngre vårdbehov ger en högre resurstilldelning. Det andra syftet är styrmomentet, enhetscheferna måste styra mot de budgetmedel som tilldelats utifrån fördelningsmodellen. De måste anpassa personal och andra rörliga kostnader efter behovet och de förändringar som kan ske. Det ger en effektivare användning av de resurser som enheten faktiskt har.
Tidigare arbetade verksamheten med en fast budget. Nackdelen med den var att negativa avvikelser ofta förklarades bero på att berörda enheter haft ett tyngre vårdbehov. Det skedde inte någon bedömning av kunders vårdtyngd, vilket medför svårigheter med att påvisa om det var den verkliga orsaken. Likaså går det inte att säga att enheter som hade en positiv avvikelse hade en lägre vårdnivå eller om det berodde på andra faktorer såsom struktur inom enheten. Den fasta budgeten resulterade i svårigheter med att följa upp resursfördelningen.
Därefter prövades en helt rörlig fördelningsmodell där alla medel delades ut på en månatlig basis. Problemet med den budgetmodellen var att budgeten förändrades varje månad. Det ledde till svårigheter med målkongruensen då enheterna styrde mot årsskiftet och förutsättningarna konstant ändrades. Uppföljningarna upplevdes bristfällig då ekonomisystemet visade ett resultat, medan enhetschefen som besatt verksamhetskunnande såg ett annat resultat. De visade en ögonblicksbild av hur resultatet såg ut vid varje månadsskifte. “Den rörliga budgetmodellen medförde även svårigheter med att få en bild över hur enheterna skulle ligga till mot budget vid årets slut”, säger ekonomen.
Ekonomen anser att “en styrka med budgetstyrning är att mål att eftersträva och infria anges”. Verksamheten styrs efter prognos varje månad under året för att se i vilken riktning enheterna är på väg. Ekonomen menar vidare att denna riktpunkt är viktig i enheternas styrning. Hade enheterna inte haft en budget skulle de fått förlita sig på att den intäkt som fördelas utefter vårdbehovsbedömningen täcker alla de framtida kostnaderna. Det skulle då kräva ett bättre prognosverktyg.
4.2.4 Budgetavvikelser
Vård- och omsorgsboende är en stor verksamhet som lyckas hålla budgetavvikelserna relativt låga på förvaltningsnivå, på enhetsnivå är det vanligare att avvikelserna varierar.
Avvikelserna brukar ligga mellan en till tre procent, vilket anses vara en acceptabel nivå i många verksamheter inom kommunen, men målet är att verksamheten ska gå runt på den budgetramen som tilldelats.
Det ligger inom kommunens uppdrag och ansvarsområde att tillhandahålla en viss service.
Brådskande behov hanteras inom enheten eller verksamheten och ibland krävs insatser oavsett om det finns budgetteckning för det eller ej. Ekonomens förhoppning är att sådana kostnader kan täckas via omfördelning inom den egna enheten eller från andra enheter inom verksamheten.
Vårdbehovsbedömningen är strikt, ändras vårdbehovet ändras modellen och den interna intäkt som enheterna erhåller. Det går inte att styra personalen lika fort, då exempelvis scheman läggs i fyra till sex veckors intervall. Vård- och omsorgsboende är en “dygnet-runt-verksamhet”, vilket betyder att personalplaneringen är en utmaning. Enhetschefen måste försöka styra resurstillgången och planera sin verksamhet på ett sätt så att de kan styra aktiviteter med kunderna till de perioder då resurser finns. Problem uppstår då enheterna måste minska resurser vid en nedgång, samtidigt som de kan vara låsta i en schemaperiod. En resursökning är ofta inte lika problematiskt, då det finns extrapersonal att ta in. På enhetsnivå kan de hamna i situationer där extra resursförstärkning behövs på grund av kunders tillstånd, exempelvis behov av tillsyn dygnet runt. Det medför att det kan erfordras en betydligt högre resurstilldelning än vad som är normalt. Dessa extrakostnader är inte beräknade i den interna intäkten. Därmed delas det inte ut medel för de extra kostnader och enheten kan då göra en negativ avvikelse mot budget.
En positiv budgetavvikelse kan vara ett resultat av att synergieffekter skapats efter hur vårdtyngden fördelar sig inom huset. Har en enhet i genomsnitt ett högt vårdbehov samt haft turen att lyckats samla dessa kunder till en eller ett fåtal avdelningar, finns en möjlighet att enheten kan klara ett högre resursbehov på en mindre personalstyrka än om kunderna hade varit utspridda. “Stordriftsfördelar kan skapas genom att samla liknande kunder på samma avdelning”, förklarar ekonomen.
4.2.5 Prognoser
Via prognoser visar enhetscheferna varje månad vad de tror kommer att inträffa, var överskott eller underskott kommer göras. Utifrån det utfall enheten haft ackumulerat till och med innevarande månad samt vårdnivåer lägger enhetschefen antingen en ny prognos eller korrigerar den redan lagda prognosen för vilka kostnader och intäkter de antas ha vid årets slut. Vårdbehovsbedömningsmodellen styr verksamheten mot att anpassa enheterna och dess resurser utefter den prognostiserade intäkten. “Med dagens styrmodell är intäkten prognostiserbar på ett annat sätt än i de tidigare budgetmodellerna, då enheterna ständigt kan lägga om prognosen för sin intäkt”, säger ekonomen. Det gör att enheterna inte är lika känsliga för den förändringen som kan ske i beläggningsgraden mellan olika månader.
4.2.6 Rullande prognoser
“Rullande prognoser kan innebära att enheterna får en bättre framförhållning i sin personalplanering”, nämner ekonomen. Däremot är det svårt för enhetscheferna att förutspå exakt vilken intäkt de kommer att ha ett år fram i tiden, det vill säga vilket kundunderlag samt beläggningsgraden de kommer att ha. Det anses dock inte vara omöjligt, eftersom vård- och omsorgsboende är en förhållandevis stabil verksamhet, beläggningsgraden och kundantal är relativt konstant.
I och med budgetstyrningen är kommunen strikt styrda att se till kalenderåret. Rullande prognoser kan ge en kontinuitet samt en mer naturlig tillbakablick på det gånga året.
“Möjliga frågeställningar är; Vad är det som gör att min nya rullande prognos förändrats?
Beror differensen på den nya månaden som kommer in eller den månad som vi lämnat bakom oss?”, säger ekonomen.
4.2.7 Sammanfattande resultat av vård- och omsorgsboenden
Nedan presenteras en sammanfattning av de viktigaste resultaten från intervjuerna inom vård- och omsorgsboende (tabell 1).
Tabell 1. Sammanfattande resultat av Vård- och omsorgsboenden
Vård- och omsorgsboenden
Omgivning (stabil) Ett begränsat antal platser En hög beläggningsgrad Frihet från konkurrens Kunders vårdbehov
Budgetavvikelse (låg) Rörlig resursfördelningsmodell Budgetstyrningens syften Resursfördelning
Uppföljning Budgetstyrningens styrka Skapa mål Budgetstyrningens svaghet Hantera personal