Rullande prognoser som komplement till budgetstyrningen i kommunala verksamheter: En fallstudie inom Luleå kommun

(1)

EXAMENSARBETE

Rullande prognoser som komplement till budgetstyrningen i kommunala

verksamheter

En fallstudie inom Luleå kommun

Elin Eriksson Josefina Westermark

2013

Civilekonomexamen Civilekonom

Luleå tekniska universitet

Institutionen för ekonomi, teknik och samhälle

(2)

(3)

Rullande prognoser som komplement till budgetstyrning i kommunala verksamheter

En fallstudie inom Luleå kommun

Elin Eriksson Josefina Westermark

Luleå 2013-06-09

Examensarbete på civilekonomprogrammet vid Luleå tekniska universitet Institution för ekonomi, teknik och samhälle

Avdelning för industriell ekonomi Redovisning och styrning

(4)

i

Förord

Vi vill främst tacka vår handledare Anders Nilsson på Luleå tekniska universitet, för det stöd han gett oss via vägledning, engagemang och återkoppling under arbetets gång.

Tacksamhet riktas även till Sofi Cajander Sehlstedt på Luleå kommun som agerat handledare samt övriga på ekonomikontoret för deras engagemang inför den empiriska studien. Vi vill ytterligare rikta ett tack till de personer som ställt upp på intervjuerna och möjliggjort fallstudien. De har visat intresse för studien samt gett oss ett vänligt bemötande.

Tack till de opponenter som kontinuerligt under arbetets gång hjälpt oss att utveckla arbetet genom konstruktiv kritik.

Luleå, Juni, 2013

Elin Eriksson Josefina Westermark

(5)

ii

Sammanfattning

Kommunala verksamheter har i årtionden tagit efter styrverktyg från privata företag för att öka effektiviteten. På kommunledningsnivå är budget ett lagkrav trots att budget länge kritiserats för att bland annat snabbt bli inaktuell samt inte kunna hantera omvärldsförändringar. Ett möjligt komplement till budgetstyrning, som kan hantera denna kritik är rullande prognoser. Syftet med denna studie var att få en ökad förståelse för tillämpligheten hos rullande prognoser, vilken nytta de kan tillföra samt i vilka situationer rullande prognoser kan tillföra nytta som komplement till budgetstyrning i kommunala verksamheter. En analysmodell utformades för att studera kommunala verksamheter med olika egenskaper, där omgivning och budgetavvikelser beskrev nyttan av att komplettera budgetstyrningen med rullande prognoser. Resultatet visar att rullande prognoser som komplement till budgetstyrningen i kommunala verksamheter, kan bidra med varierande nytta. Den första slutsatsen är att de kan skapa en mer långsiktig planering som kan bidra med att tidigare signalera förändringar i omvärlden. För det andra kan de användas för den kortsiktiga styrningen då den kan identifiera och hanterar oförutsedda händelser. Den tredje slutsatsen är att de rullande prognoserna kan skapa en kontinuitet i prognostiseringen som kan göra att en trend synliggörs, som visar på variationen i utvecklingen. Denna trend stärker därmed tillförlitligheten och bidrar med en framförhållning i beslutsunderlagen.

Studien visar även att omgivning är en viktig faktor att ständigt beakta oavsett om den anses föränderlig eller stabil medan budgetavvikelser inte visas vara tillräcklig för att beskriva när rullande prognoser kan bidra med nytta i budgetstyrningen.

Nyckelord: budget, budgetavvikelser, budgetstyrning, kommun, kommunal verksamhet, omgivning, rullande prognoser

(6)

iii

Abstract

Municipalities have faced shifts in ways of operating, over the past decades. Various management tools have been adopted, from the private sector, to increase efficiency. The budget is a requirement in the municipality, even though it has been criticized to become outdated quickly and unable to manage environmental changes. A complement to the budget that can handle this criticism is rolling forecasts. The purpose of this study was to gain a better understanding of the applicability of rolling forecasts, the benefits they can bring and in what situations rolling forecasts can benefit to budget management in municipal operations. A model was formed to study different municipal operations, which described the contribution of complementing budgetary control with rolling forecasts, by conditions in the environment and budget variance. The results showed that rolling forecasts as a complement to budgetary control in municipal operations can provide different utility. The first conclusion was that they can provide a long term planning, which can contribute with earlier signals of change in the environment. The second conclusion was that they can be used for the short term control to identify and handle unpredictable events. The third conclusion was that rolling forecasts can create a continuity in the forecasting that makes a trend visible that shows the variation of development. This trend increases the credibility and contributes with foresight in the decision basis. The study also showed that the environment is an important factor to always consider whether it considered changing or stable. Budget variances will not be sufficient to describe when rolling forecasts can provide benefit in budgetary management.

Keywords: budget, budget variances, budgetary control, environment, municipality, municipal operations, rolling forecasts

(7)

iv

Innehållsförteckning

BAKGRUND ... 1

1 1.1 Kommunal styrning ... 1

1.2 Rullande prognoser som komplement till budgetstyrning ... 2

1.3 Syfte ... 3

TEORETISK REFERENSRAM ... 4

2 2.1 Den kommunala sektorns styrning ... 4

2.1.1 Att styra kommuner som företag ... 4

2.1.2 Den kommunala omgivningen... 5

2.2 Budget som styrverktyg i kommuner ... 6

2.2.1 Budgetens syften ... 6

2.2.2 Svagheter med budget ... 8

2.3 Rullande prognoser ... 9

2.3.1 Svagheter med rullande prognoser ... 10

2.4 Rullande prognoser som komplement till budgetstyrning ... 11

2.5 Modell för nyttan av rullande prognoser som komplement till budgetstyrning .... 12

2.5.1 Omgivning ... 12

2.5.2 Budgetavvikelse ... 13

2.5.3 Användningsområden i budgetstyrningen ... 13

METOD ... 16

3 3.1 Vetenskapligt synsätt ... 16

3.2 Vetenskaplig ansats ... 16

3.3 Litteraturstudie ... 16

3.4 Studiens utformning ... 17

3.4.1 Urvalslogik ... 17

3.4.2 Förstudie ... 17

3.4.3 Intervjuer ... 19

3.5 Metod för analys ... 20

3.6 Metodproblem ... 20

3.6.1 Tillförlitlighet ... 20

3.6.2 Trovärdighet ... 21

RESULTAT ... 22 4

(8)

v

4.1 Luleå kommun ... 22

4.2 Vård- och omsorgsboenden ... 22

4.2.2 Budgetstyrning ... 23

4.2.3 Budgetstyrningens syften ... 23

4.2.4 Budgetavvikelser ... 24

4.2.5 Prognoser ... 25

4.2.6 Rullande prognoser ... 25

4.2.7 Sammanfattande resultat av vård- och omsorgsboenden ... 25

4.3 Fastigheter ... 26

4.3.3 Budgetstyrningens syfte ... 27

4.3.4 Budgetavvikelse ... 27

4.3.7 Sammanfattande resultat av fastigheter ... 29

4.4 Försörjningsstöd ... 29

4.4.3 Budgetstyrnigens syfte ... 30

4.4.7 Sammanfattande resultat av försörjningsstöd ... 32

4.5 Grundskolan årskurs 7 -9 ... 32

4.5.3 Budgetstyrningens syften ... 34

(9)

vi

4.5.7 Sammanfattande resultat av Grundskolan årskurs 7-9 ... 36

ANALYS ... 37

5 5.1 Uppföljning som betydande faktor i budgetstyrning ... 37

5.1.1 Nyttan med rullande prognoser ... 38

5.2 Resursfördelning som betydande faktor i budgetstyrning ... 39

5.3 Planering som betydande faktor i budgetstyrning ... 41

5.4 Beslutsunderlag som betydande faktor i budgetstyrning ... 43

SLUTSATSER OCH AVSLUTANDE DISKUSSION ... 46

6 6.1 Slutsatser ... 46

6.2 Avslutande reflektioner om modell ... 47

6.3 Avslutande diskussion ... 47

REFERENSLISTA ... 49

7 Bilaga 1. Intervjuguide till förstudie Bilaga 2. Intervjuguide till huvudstudie

Figurförteckning

Figur 1. Rullande prognoser ... 9

Figur 2. Analysmodell för nyttan av rullande prognoser som komplement till budget .. 12

Figur 3. Rekommenderade verksamheter från de tre utvalda förvaltningarna ... 18

Figur 4. Utvalda analysenheter ... 18

Figur 5. Uppföljning ... 37

Figur 6. Resursfördelning ... 39

Figur 7. Planering ... 41

Figur 8. Beslutsunderlag... 43

Tabellförteckning

Tabell 1. Sammanfattande resultat av Vård- och omsorgsboende ... 25

Tabell 2. Sammanfattande resultat av Fastigheter ... 29

Tabell 3. Sammanfattande resultat av Försörjningsstöd ... 32

Tabell 4. Sammanfattande resultat av Grundskolan årskurs 7-9 ... 36

(10)

Bakgrund 1

I detta kapitel ges en bakgrund till den kommunala styrningen. Vidare förs en problemdiskussion kring möjligheten att komplettera kommuners budgetstyrning med rullande prognoser. Kapitlet utmynnar i en formulering av studiens syfte.

1.1 Kommunal styrning

Offentliga organisationer har i decennier arbetat med att införa nya modeller och styrverktyg för att följa den utveckling som sker i omvärlden (Boyne, 2002; Hood, 1995).

Den offentliga sektorn har influerats av den privata sektorn, vilket har lett till att den i större utsträckning börjat använda liknade styrmetoder (ibid). Dessa organisatoriska- och ledningsmässiga förändringar som skett inom den offentliga sektorn, går under namnet new public management(NPM) (Hood, 1995). NPM är ett mångtydligt begrepp som baseras på idéer och teorier om vad som är utmärkande egenskaper för styrning och skötsel av den offentliga organisationen (Almqvist, 2004). Almqvist (2010) nämner att:

”Ledord i NPM:s världsomfattande reformrörelse är ’bättre effektivitet’, ’mer värde för (skatte)pengarna’ och ’bättre styrning och uppföljning’“ (Almqvist, 2010-02-18) Kommuner är komplexa verksamheter där många intressen och dimensioner måste beaktas, vilket leder till en ständig konflikt mellan att ge god service och nå uppsatta budgetmål (Adolfsson och Solli, 2009, s. 17-31). Adolfsson och Solli (2009, s. 17-31) lyfter fram ett antal områden som innefattar den komplexitet som finns i kommuner. Kommuner är stora organisationer, vilket är en faktor som påverkar hur styrningen fungerar samt vilka modeller som tillämpas för styrning och ledning. Det finns en hög grad av differentiering i kommuner, då de består av ett flertal domäner (ibid). De står alltid inför mål-medel dilemma, då det betydande i kommuner är effekten av verksamheterna, inte de ekonomiska målen (Adolfsson och Solli, 2009, s. 27). För kommuner betyder detta att målet är att ge den mest effektiva och samhällsnyttiga servicen utifrån de tillgängliga resurserna (ibid).

Enligt kommunallagen (SFS 1991:900) är kommuner skyldiga att årligen upprätta en budget för nästkommande kalenderår på en övergripande kommunledningsnivå.

Budgetstyrningen är grunden för ekonomistyrningen i de flesta organisationer och ett viktigt styrverktyg i både offentliga och privata organisationer (Ekholm och Wallin, 2000;

Hansen et al., 2003). En orsak till dess utbredning är att den har en förmåga att väva samman skilda delar i en organisation till en gemensam plan, som i sin tur kan fylla skilda syften, såsom planering, styrning, resursfördelning och uppföljning (Blumentritt, 2006;

Sivabalan, Booth, Malmi och Brown, 2009). Kommuners budget syftar till att visa hur resurser fördelas mellan de olika verksamheterna, vad kommunen har för inriktning samt omfattningen av olika satsningar (Fundahn och Holmgren, 1992, s. 37).

Budgetstyrning har gått från en central roll i ekonomistyrningen till vara ett kritiserat styrverktyg. Som styrverktyg anses den bygga på osäkra antaganden, där oförutsedda händelser fort kan göra den inaktuell och således ineffektiv (Hope och Fraser, 2004; Libby och Lindsay, 2010; Wallander, 1999). Budget anses opålitlig som jämförelsegrund och fyller därmed inte sitt syfte som utvärderingsinstrument (Sivabalan et al., 2009). Wallander (1995, s. 12, 63) förespråkar budgetlös styrning och menar att budget endast är en sifferlek och slöseri med resurser. Budgeten inom kommunal sektor anses trots kritiken vara viktig

(11)

för att visa medborgarna hur skattepengarna används och blir därmed central för att visa att kommunen tar ansvar samt att det som utlovats blir utfört (Wallander, 1999). Det är vanligare att organisationer förbättrar sin budgetstyrning än att de överger den helt (Libby och Lindsay, 2010; Sandelgaard, 2012). Det har visat sig vara en lång tradition att kommunala verksamheter ständig arbetar för att förändra och utveckla budgetstyrningen.

Kommuner eftersträvar en välorganiserad budgetprocess som kan stärka ställningen hos kommunstyrelsen samt ekonomer mot dem ute i organisationen som efterfrågar resurser (Bokenstrand, 1995, s. 65).

1.2 Rullande prognoser som komplement till budgetstyrning

Då budgetstyrning inte anses vara tillräcklig som styrverktyg förekommer det att den kompletteras med andra styrmetoder (Brorström, 2009; Ekholm och Wallin, 2000). Genom förbättringsåtgärder där kommunerna tar in styrverktyg från näringslivet har det utvecklats olika konstruktioner av hybrida styrformer (Agevall, 2005, s. 101). Almqvist (2004) hävdar att en framtida utmaning för reformgivare och praktiker är att utveckla hur befintliga styrmodeller och koncept som används i privata organisationer även kan tillämpas inom de kommunala verksamheterna.

Tidigare studier har uppmärksammat att företag i privat sektor kompletterar sin budgetstyrning med rullande prognoser (Ekholm och Wallin, 2000; Sandelgaard, 2012;

Sivabalan et al., 2009). Rullande prognoser innebär att prognostisering sker mer frekvent än vid arbete med traditionell budget (Haka och Krishnan, 2005). Prognoserna görs kontinuerligt under året, med en konstant framtida prognosperiod (ibid). Följaktligen finns alltid en aktuell prognos, som är oberoende av kalenderårets gränser. Rullande prognoser används för att signalera förändringar i omgivningen, på så vis hanterar detta prognosverktyg kritiken mot budgetens snabba åldrande (Adolfsson och Solli, 2009, s. 17- 31; De Leon, Rafferty och Herschel, 2011; Sivabalan et al., 2009). Budget och rullande prognoser kan användas för samma syfte, men kan då ha olika tidshorisonter (Sivabalan et al., 2009). Detta hindra inte att de används för skilda syften, då styrmedlen kan tillföra olika nytta mellan verksamheter inom en kommun (ibid). Det finns inga kända studier kring möjligheten och nyttan av att komplettera kommunal budgetstyrning med ett flexibelt styrverktyg som rullande prognoser.

Kommuner är organisationer med omfattande verksamhet där inre och yttre förhållanden skiljer sig åt i olika verksamheter (Adolfsson och Solli, 2009, s. 17-31). Detta gör att de har varierande behov och nytta av styrverktyget (Hansen, 2011; Hansen och Van der Stede, 2004). I kommunala verksamheter med föränderlig omgivning kan den traditionella budgeten anses otillräcklig. Den kan låsa verksamheten från att anpassa sig under året samt att planera över budgetårens gränser, då den efter fastställande inte kan justeras. För att få en mer flexibel styrning kan rullande prognoser därmed vara ett komplement till budgetstyrning för att möta den osäkerhet som kan finnas i omgivningen. Rullande prognoser kan användas för varierande syften mellan verksamheter och för olika mål inom kommunen. De ger möjlighet till att anpassa verksamheten under året och kan resultera i effektivare resursallokering och användande av skattemedel.

(12)

Denna studie avser att besvara följande frågor:

● Vilken nytta kan rullande prognoser tillföra budgetstyrningen i kommunala verksamheter?

● Vilka faktorer påverkar den nytta rullande prognoser kan tillföra budgetstyrningen i kommunala verksamheter?

1.3 Syfte

Denna studie ämnar skapa en ökad förståelse för tillämpligheten hos rullande prognoser i kommunala verksamheter. Studien avser att utveckla en modell som identifierar i vilka situationer det kan vara lämpligt att använda rullande prognoser som ett komplement till budgetstyrningen samt vilken nytta sådana rullande prognoser kan tillföra. Studien syftar till att:

1. Beskriva hur aktörer i olika typer av kommunala verksamheter upplever den befintliga budgetstyrningen.

2. Identifiera eventuella styrkor och svagheter i befintlig budgetstyrning från perspektivet hos aktörerna i kommunala verksamheter.

3. Utvärdera om och i förekommande fall hur rullande prognoser kan komplettera budgetstyrningen för att hantera svagheter, som upplevs bland aktörerna i kommunala verksamheter, avseende befintlig budgetstyrning.

(13)

Teoretisk referensram 2

Detta kapitel utgör den teoretiska referensramen för studien. Kapitlet behandlar tidigare forskning och teorier om den kommunala sektorn, dess styrning samt rullande prognoser. Utifrån den teoretiska referensramen utformades en analysmodell som utvärderar vilken nytta rullande prognoser kan tillföra budgetstyrningen i kommunala verksamheter samt vilka faktorer som påverkar nyttan.

2.1 Den kommunala sektorns styrning

Den kommunala sektorn har under de senaste decennierna influerats av styrverktyg från den privata sektorn (Boyne, 2002; Hood, 1995). Målstyrning är ett exempel på ett styrverktyg som ursprungligen kommer från den privata sektorn, men numera används i flertalet svenska kommuner (Montin, 2004, s. 103-105). Dessa förändringar beskrivs av Brorström (2009) genom att:

“Fokus på planering har ersatts av ett fokus på uppföljning.” (Brorström, 2009, s. 14) Budgetstyrningen likställs ofta med planering och då användningen av målstyrning ökat i kommuner har fokus flyttats från planering till uppföljning (ibid). Malmi och Brown (2008) ser styrning som ett paket av olika metoder och menar att olika former av styrning ofta sker samtidigt i organisationer. Styrsystem ska studeras som en helhet, inte som individuella styrverktyg (ibid). Svenska kommuner kombinerar ofta olika styrmodeller som anpassas till de lokala förutsättningarna, där den lagfasta budgeten ligger som grund (Brorström, 2009).

Att kombinera administrativa reformer i kommunal sektor syftar ofta till att skapa en ökad effektivitet eller kvalitet i organisationen samt en ökad ekonomisk medvetenhet i beslutsfattandet (Nilsson, 2009, s. 130; Olson, Humphery och Guthrie, 2001). Tidigare studier har uppmärksammat försök att förbättra den organisatoriska strukturen och processer inom kommunal sektorn via nya styrmodeller som resulterat i en ökad byråkratisering, formalisering och centralisering (Almqvist, 2004; Diefenbach, 2009).

Effektiva styrmodeller bör därmed stimulera utveckling samtidigt som de ska ge en klok resursallokering (Brorström, 2009).

2.1.1 Att styra kommuner som företag

Weeks och Bruns (2005) skriver om betydelsen av att styra offentlig sektor som företag och menar att den offentliga sektorn kan ta efter många verktyg och tekniker som används i privat sektor för att möta omgivningens krav. Att styra kommunen som ett företag betyder inte att styrmodeller kan efterlikas direkt från de privata företagen, utan en anpassning till verksamheten och dess omgivning krävs (Brorström, 2009). Att kopiera styrmodeller till kommuner kan vara komplicerat, det har uppmärksammats en bristande kunskap kring hur styrtekniker på ett enkelt och effektivt sätt kan överföras mellan sektorerna (Boyne, 2002;

Weeks och Bruns, 2005).

Skillnaderna mellan kommuner och privata företag kan bidra till att de får ut olika nytta av styrverktygen (Adolfsson och Solli, 2009, s. 17-31). Styrmodeller och processer som kommer från den privata sektorn har ekonomi som mål och verksamheten som medlet för att nå önskat resultat. I kommuner är det verksamheten som är målet och ekonomin som är medlet. Det eftersträvas att få ut så mycket samhällsservice som möjligt inom ramen för ekonomiska restriktioner (ibid). De har således olika syften och mål med verksamheterna, och skiljer sig även åt vad gäller ägarskap och finansiering (Boyne, 2002). Kommuners verksamhet bedrivs inte i vinstsyfte, utan finns till för den allmänna nyttan och ägs

(14)

kollektivt av medborgarna (Micheli och Kennerley, 2005). Det betyder att finansiering sker genom beskattningsrätt och att organisationen styrs av politiker som valts av invånare genom offentliga val (Montin, 2004, s. 22-36). Kommunala verksamheter har en högre grad av formalitet i beslutsprocesser, är ofta mindre flexibla och mer riskaverta (Boyne, 2002).

Det anses att de har mindre frihet att reagera efter omständigheterna än i den privata sektorn, på grund av regler och byråkrati (ibid).

2.1.2 Den kommunala omgivningen

Framgångsrika och effektiva styrsystem är anpassade efter olika situationsfaktorer i verksamheten och dess omgivning (Chenhall, 2003). Omgivningen är en av de viktigaste faktorerna i valet av styrverktyg (ibid). Skilda faktorer påverkar organisationens omgivning och om den anses vara stabil eller föränderlig (Mintzberg, 1979). Avgörande kan vara politisk styrning, ekonomiskt tillstånd, kunders efterfrågan, konkurrens eller förändringar i den egna organisationen. Osäkerhet i omgivningen har en tvetydig mening i ekonomisk teori, där osäkerhet kan uppfattas både som ett hot samt som en nödvändig förutsättning för värdeskapande (ibid). De som först upptäcker förändringen har möjlighet att skapa värde genom att vara först på markanden (Ekholm och Wallin, 2011). Ekholm och Wallin (2011) har studerat sambandet mellan upplevd osäkerhet i den yttre omgivningen och nyttan av traditionell budget och kan konstatera att när osäkerheten ökar i omvärlden har organisationer mindre nytta av budget än när omgivningen är stabil. Detta eftersom budgetstyrda organisationer har svårt att upptäcka förändringar i tid för att skapa värde (ibid).

Kommunens omgivning påverkas av politiska faktorer och styrning, på både lokal och nationell nivå. Via reglering, tillsyn, vägledning och ekonomiska stöd kan kommunens verksamheter påverkas från en statlig nivå (Montin, 2004, s. 42-44). Genom medlemskapet i europeiska unionen kan detta organ i sin tur påverka statens utrymme att på egen hand styra de kommunala verksamheterna (Stadskontoret, 2005). Den politiska styrningen är föränderlig och har en kortsiktig tidshorisont av den orsaken att mandatperioden är fyra år.

Detta gör att politiken sätter en konstant press på verksamheterna att på kort sikt nå det resultat som utlovats, för att bli omvalda vid nästa kommun- och riksdagsval (Bozeman, 1987). De mål som utformas i den politiska processen kan bli vaga, eftersom de är avsedda att bygga förtroende hos olika grupper i samhället (Boyne, 2002).

Befolkningens storlek samt hur åldersstrukturen förändras är ytterligar faktorer som påverkar en kommun. Dessa faktorer påverkar kommunens intäkter och näringsliv. En ökande befolkning innebär en ökad skattekraft samt möjliga stordriftsfördelar på produktionssidan, likväl som ökade kommunala kostnader. I en stagnerande omgivning upplevs det motsatta. (Lane, 1993, s. 72-85)

Konkurrens är en faktor som Mintzberg (1979) nämner som en osäkerhetsfaktor.

Kommunal sektor har generellt lite konkurrens inom sina områden, men de har under de senaste åren fått en ökad konkurrens från privata aktörer (Boyne, 2002). Kommunal verksamhet ska enligt konkurrenslag (SFS 2008:579) konkurrera på lika villkor som de privata aktörerna om de verkar på samma marknad. De kan förbjudas att agera enligt vissa förfaranden om de antingen snedvrider eller hämmar en väl fungerande marknad (ibid). År 2009 infördes lagen om valfrihetssystem (SFS 2008:962), som omfattar stöd, vård- och omsorgstjänster. Den innebär att medborgare själv ska kunna välja att konsumera tjänster från en privat eller kommunal utförare. Lagen är ännu inte tvingande för kommunerna, men

(15)

oavsett verksamhetsform (privat eller kommunal) finansieras de till största del av offentliga medel och innebär på så vis inte priskonkurrens. Skillnaden är att medborgare kan agera kund och göra ett medvetet val (ibid; Konkurrensverket, 2011). Dessa val kan vara svåra att prognostisera och utgör en osäkerhetsfaktor vid planering av berörd verksamhet.

2.2 Budget som styrverktyg i kommuner

Kommuner präglas av budget och planering (Adolfsson och Solli, 2009, s. 17-31). Bunce, Fraser och Woodcock (1995) menar att budget används i stor utsträckning på grund av att den för samman mål, planer och ansvar för organisationen samtidigt som den bistår till att nå ekonomisk balans. Budget är en av få styrtekniker som kan summera hela organisationens aktiviteter i en enda översiktlig sammanfattning, där prestationer mäts i form av intäkter och kostnader (Otley, 1999). Enligt kommunallagen (SFS 1991:900) ska det i budgeten ingå en plan för kommunens verksamhet och ekonomi. Planen ska visa vad skattesatsen väntas vara, vilka anslag som ska utgå samt hur verksamheterna ska finansieras. Mål och riktlinjer ska framgå av planen samt visa den beräknade ekonomiska ställningen vid årets slut, där balans är ett krav (ibid). Utifrån budget skapas därmed förutsättningar för styrning (Adolfsson och Solli, 2009, s. 17-31). Detta medför en komplexitet när verksamheterna sedan utvärderas efter en plan som är komplicerad och fragmentarisk, som de dessutom förväntas uppnå (ibid).

En grundidé i den kommunala budgeten är att uppdrag ska fördelas efter medel, en förvaltning ska inte kunna tilldelas fler eller mer omfattande uppdrag än vad dess tilldelade medel tillåter (Quist, 2009, s. 51). Det eftersträvas en balans mellan medel och mål, eller med andra ord den finansiella styrningen och resultatstyrningen (ibid). De finansiella resurserna fördelas ut till skilda verksamheter, aktiviteter och investeringar med syfte att förbättra resultatet (Blumentritt, 2006; Otley, 1999).

2.2.1 Budgetens syften

Organisationer skräddarsyr sin budget och använder den på olika sätt och för skilda syften för att stödja den specifika verksamheten (Hansen, 2011). Syftet beror på organisationens kontext, och ett syfte utesluter inte ett annat (Hansen och Van der Stede, 2004). I tidigare forskning nämns ofta planering, styrning och uppföljning som några av budgetens huvuduppgifter (Hansen, Otley och Van der Stede., 2003; Sandelgaard, 2012; Sivabalan et al., 2009). De tre rollerna representerar tre olika skeden i budgetprocessen där planering sker innan budgetårets början, styrning sker under budgetåret och uppföljning i slutet av en bestämd period (Bergstrand och Olve, 1996, s. 18). I kommuner är även resursfördelning en av budgetens viktigaste uppgifter för att säkerställa att skattemedlen används på ett effektivt sätt (Wallander, 1995, s. 120). Hansen och Van der Stede (2004) nämner att budgetens användningsområden och syften sällan förekommer enskilt. Syftena med en budget är ömsesidigt beroende av varandra och integrerar genom kausala samband (Hansen, 2011;

Shields and Shields, 1998).

Planering

Budget handlar om att skapa en plan för hur en verksamhet ska uppnå ett bestämt resultat (De Leon et al., 2012). Planen är en beskrivning över hur verksamhetens mål ska uppnås och är en grund för kostnadsstrukturen (Otley, 1999). Bunce et al. (1995) menar att budgetstyrning handlar om en toppstyrd planering och prognostisering för ekonomiska prestationer. Målformulering har en viktig roll i budget och utgör en grund för planeringen (ibid). Budget är ett centralt verktyg i kommuners ekonomiska planering, där det synliggörs

(16)

att skattebetalarnas pengar används till avsett ändamål. Budgeten ska klargöra kommunens riktning och som ska uppfyllas för att nå de organisatoriska målen samt ge en kostnadsram till de olika verksamheterna (Fundahn och Holmgren, 1992, s. 37). Budgeten är en försäkran om att verksamheten kommer hålla sig inom vissa ramar (Wallander, 1995, s.

120).

Planering kan handla om formulering av handlingsplaner, beslut om avgifter och internpriser samt hantera och fördela verksamhetens resurser (Sivabalan et al., 2009). Den kommunala budgeten ska informera både externa och interna aktörer om kommunens verksamhet, planering och finansiella position genom att visa vilka verksamheter som ska bedrivas samt i vilken omfattning (Fundahn och Holmgren, 1992, s. 37; Sivabalan et al., 2009).

Resursfördelning

Budget används för att allokera resurser till mellan verksamheter, enheter, aktiviteter eller investeringar då en kommun eftersträvar att få ut så mycket nytta som möjligt av tillgängliga medel (Blumentritt, 2006; Klintbo, Östgren, Johansson och Legerius, 2007).

Kommunens verksamheter tilldelas resurser genom politiska beslut, där politisk styrning, prioriteringar samt mål återspeglas (Klintbo et al., 2007). Resursfördelningen utgör förutsättningarna för utförandet av kommunens uppdrag (Brorström et al., 1999). Den anger vad som ska utföras för kommunens medel och vilka behov som ska tillgodoses (ibid). Genom en effektiv användning och fördelning av medel ska kommunen med begränsade resurser tillgodose medborgarnas behov och samtidigt nå uppsatta mål (Klintbo et al., 2007).

Beslutsunderlag

Den löpande styrningen i en kommunal verksamhet sker för att uppnå målen samt att hålla budgeten i balans och att fatta beslut är en del i styrningen (Brorström, et al., 1999, s. 191- 194). Styrning sker genom godkännande av vad som förväntas utföras under budgetåret samt genom en regelbunden kontroll över framstegen inom budgetåret, med återkoppling till ansvariga (Sivabalan et al., 2009). Budget skapar mål för kommunala verksamheter att arbeta utefter samt agerar beslutsunderlag (Fundahn och Holmgren, 1992, s. 37). Budget kan påverka ledares beteende och motivera önskvärda handlingar (Libby och Lindsay, 2010). Styrning innefattar arbetet med att kommunicera strategier och mål ut i verksamheten, vilka är beslutsgrundande faktorer (Hansen och Van der Stede, 2004).

Kommunens ledning kan genom budget delge förväntningar på och mål för förvaltningarna och verksamheterna, som i sin tur koordinerar sitt arbete utefter denna budget (Wallander, 1995, s. 120).

Uppföljning

Omständigheter i kommuners omgivning förändras under året, vilket betyder att oförutsedda och okontrollerbara händelser påverkar budgetmålen och är orsaker till att utfallet skiljer sig från planen. Avvikelser uppstår då budget inte ger möjlighet till anpassning under året.Nya möjligheter kan ge en positiv budgetavvikelse och oanade hot kan betyda en negativ budgetavvikelse. (De Leon et al., 2012)

Budgetuppföljning är därmed ett viktigt styrverktyg där olika delar i organisationen följs upp och utvärderas utefter prestation och plan (Sivabalan et al., 2009). Att övervaka verksamhetens ekonomi och göra avstämningar mot det verkliga resultatet gör att ledare

(17)

kan uppmärksamma om en viss verksamhet eller aktivitet avviker från planen. Det skapar möjlighet att reagera på dessa avvikelser och på så sätt styra verksamheten för att ha en budget i balans i slutet av året (Fundahn och Holmgren, 1992, s. 37; Sivabalan et al., 2009).

Uppföljning är en funktion i budgetstyrning där verksamheterna kan följas upp och utvärderas för att kontrollera att mål har uppnåtts och för att identifiera möjliga förbättringsåtgärder (Bergstrand och Olve, 1996, s. 113-115; Sivabalan et al., 2009).

Budgetuppföljning är således ett sätt att mäta hur verksamheter nyttjar tilldelade resurser (De Leon et al., 2012).

2.2.2 Svagheter med budget

Den traditionella budgeten har kritiserats och debatterats under en lång tid. Kritiken riktar sig både mot hur budget används samt till brister i den grundläggande budgetprocessen.

Debatten kring budgeten skiljer även mellan dem som vill överge den helt och dem som istället önskar förbättra och utveckla den befintliga budgeten samt dess process. (Libby och Lindsay, 2010)

Kommunens budget anses vara ett stelt styrverktyg som inte kan signalera förändringar i omvärlden (Adolfsson och Solli, 2009, s. 17-31; Ekholm och Wallin, 2000, s. 520). Det kan bero på att budget är ett statiskt verktyg som bygger på procentuella förändringar jämfört med föregående års budget görs (Wallander, 1999). För att skapa värde i verksamheten är det intressant att beakta avvikelserna från det normala (ibid). I budget antas att allt kommer att fortsätta som tidigare och om något oförutsett händer är antagandet att det med tiden kommer att återgå till normalläge. Budget brister därmed i hanteringen av oförutsedda händelser. Då normalläge antas argumenteras budget inte tillföra nytta, då budget bara förmedlar att fortsätta som tidigare (ibid). Kritiker menar att budget utgör ett hinder för att följa utvecklingen och anpassa organisationen till förändringar då den saknar flexibilitet (Libby och Lindsay, 2010; Wallander, 1999).

Möjligheten att göra korrekta bedömningar och skapa en tillförlitlig plan med hjälp av budget begränsas i en turbulent omvärld (Hansen et al., 2003). Budget baseras på osäkra antaganden om framtiden som grundas på historiska händelser, händer något oförutsett blir den därmed fort inaktuell (Wallander, 1999). Detta innebär att verksamheters styrning utformats efter en föråldrad plan samt att uppföljning sker mot en budget som inte stämmer med verkligheten (ibid). Den kan därmed skapa låsningar i beslutsfattandet, då arbetet fortsätter utefter budgeten utan att nödvändiga åtgärder vidtas (ibid). Budgeten anses därmed ha svårt att möta de krav som ställs i en omgivning som är under konstant förändring samt där konkurrensen ökar. Wallander (1999) menar att det som händer just nu är det intressanta, inte vad om förväntas hända om ett år.

Budgetprocessen kritiseras även för att vara tidskrävande och kostnaden för att upprätta en budget argumenteras vara högre än nyttan av den färdiga produkten (Hope och Fraser, 2004, s. 21; Libby och Lindsay, 2010). När budgeten sedan är färdigställd och ska användas anser kritiker att dess antagande redan är inaktuella, vilket gör att den inte kan skapa tillräckligt värde i relation till kostnaden för framtagandet (Hansen et al., 2003). Enligt lag måste en budget fasställas årligen i kommuner, men Wallander (1999) anser att det ska läggas så lite resurser på detta arbete som möjligt.

Budget kritiseras för att skapa en vertikal styrning med centraliserat beslutsfattande, som begränsar initiativtagande inom organisationen samt fokuserar mer på att reducera kostnader än värdeskapande (Hansen et al., 2003). Detta fokus på kostnader kan betyda att

(18)

budget skapas utan att ta hänsyn till andra strategiska mål och kan då skapa en obalans mellan budget och strategi (Hansen et al., 2003; Libby och Lindsay, 2010). Med budgetstyrning blir det viktigare att möta budgetmålen än att tillfredsställa kunden (Hope och Fraser, 2003). Planering blir därmed viktigare än utförande.

Ur ett övergripande perspektiv har den kommunala sektorn de senaste decennier utvecklats och styrs annorlunda jämfört med vad de gjorde för ett tiotal år sedan, de har blivit marknadsorienterad och decentraliserad (Brorström, 2009, Montin, 2004 s. 13). Hope och Fraser (2003) anser att det är ett naturligt steg att avskaffa budgeten för organisationer som länge strävat efter att gå från en centraliserad och hierarkisk styrning till en mer flexibel och decentraliserad styrmodell. Detta då budget inte längre är förenligt med det moderna styrsättet (ibid).

2.3 Rullande prognoser

Det har blivit vanligare att organisationer använder sig av rullande prognoser i sin ekonomistyrning för att öka flexibiliteten och erhålla en mer tillförlitlig ekonomisk utsikt (Ekholm och Wallin, 2000; Sandelgaard, 2012; Sivabalan et al., 2009). Genom rullande prognoser flyttas fokus från historiska händelser till framtiden och de förändringar som sker nu, då den vid varje prognosperiod tar bort historiska perioder och adderar framtida perioder. Hope och Fraser (2004, s. 284) nämner att en karakteristisk rullande prognos görs varje kvartal och täcker de närmsta fem kvartalen (figur 1). Antalet rullningar per år samt prognos periodens längd kan variera (ibid).

Howell (2004) ser på budgetprocessen som ett första led i resten av organisationens livslängd. Rullande prognoser förlängs regelbundet och planerna baseras därmed inte enbart på kalenderårets gränser utan fortsätter enligt verksamhetens naturliga cykel (ibid).

De rullande prognoserna är därmed flexibla då de inte knyts till något årsbokslut utan verksamheten kan kontinuerligt granskas och anpassas efter nya krav och förutsättningar (Hope och Fraser, 2003). Det finns ingen bestämd mållinje för när intäkter och kostnader ska räknas och mätas mot budget och därmed inga bestämda resultatmål (Hope och Fraser, 2003).

Rullande prognoser påverkar ledare att granska verksamheten oftare än vid traditionell budgetering, vilket gör att de lättare kan reagera på möjligheter och hot i omgivningen (De Leon et al., 2011). Ledare kan följaktligen ompröva handlingsplaner och fatta strategiska beslut grundade efter den aktuella situationen (Ekholm och Wallin, 2000; Hope och Fraser, 2003, ibid). Den framåtblickande strategin skapar därigenom förutsättningar för

Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4

Figur 1. Rullande prognoser

(19)

organisatoriskt lärande samt ett ökat förtroende för de siffror som används i planeringen (Haka och Krishnan, 2005). Prognoserna kan ses som ett strategiskt verktyg och hjälpmedel för att maximera nytta (De Leon et al., 2011). I kommunen betyder det att få ut så mycket samhällsnytta som möjligt för de tillgängliga resurserna (Adolfsson och Solli, 2009, s. 17- 31).

Styrverktyget bygger på en kontinuerlig övervakning av finansiella och icke-finansiella indikatorer för att skapa möjlighet att anpassa verksamheten efter omständigheter i dess omvärld (Blumentritt, 2006). Rullande prognoser kräver att information inhämtas i rätt tid för att fungera på rätt sätt, vilket betyder att omvärldsbevakning är viktigt för att uppfatta förändringar (ibid). Genom kontinuerliga uppdateringar svarar denna metod på den kritik budget fått för sitt snabba åldrande och sin avsaknad av lyhördhet inför förändringar (Blumentritt, 2006; De Leon et al., 2011; Sivabalan et al., 2009).

Ekholm och Wallin (2000) menar att den främsta fördelen jämfört med budget är att rullande prognoser ger en ökad flexibilitet, vilket bör leda till en snabbare resursallokering (Ekholm och Wallin, 2000). För att möjliggöra en flexibel planering är det centralt att kunna flytta resurser, både finansiella och icke-finansiella till där de behövs som mest (Blumentritt, 2006). En av ambitionerna med rullande prognoser är att maximera resursnyttjandet inom ramarna för verksamheten, vilket kan göras genom att intervallet mellan planering och verklighet minskas (De Leon et al., 2011; Hansen, 2011). En effektiv resursfördelning är viktig i kommunala verksamheter, då det är skattemedel som fördelas (Brorström et al., 1999).

Sandelgaard (2012) visar i sin studie att ökad konkurrens på marknaden kan associeras med ett ökat användande av rullande prognoser, vilka ger en mer aktuell styrning där hänsyn tas till utvecklingen på marknaden. En mer frekvent prognostisering möjliggör kommunikation av aktuell budgetinformation så att verksamheterna kan stärka sin konkurrenskraft och hantera problem innan de blir för stora (Sharma, 2002). I kommuner är konkurrensen generellt låg, även om det har börja komma in fler privata aktörer i kommunens verksamhetsområde såsom inom skola samt vård och omsorg. I och med förändringsarbetena för att efterlikna privata företag har även konkurrenssituationer skapats internt i kommuner genom ansvarsfördelning och internprissättning (Montin, 2004, s. 116).

Kommuner förväntas samarbeta med andra organisationer som erbjuder liknande tjänster och konkurrerar därmed inte på samma sätt som privata organisationer gör (Boyne, 2002).

Kommuner ska ge förutsättningar för en effektiv konkurrens på marknaden (SFS 2008:579), samtidigt som de ska följa med i utvecklingen på marknaden samt erbjuda konkurrensmässiga tjänster.

2.3.1 Svagheter med rullande prognoser

Hansen och Van der Stede (2009) konstaterar att rullande prognoser försämrar budgetens användning för uppföljning. Om rullande prognoser används för uppföljning kan de orsaka problem med målöverenstämmelse, då de kan inge en känsla av osäkerhet hos organisationen (Ekholm och Wallin, 2000; Haka och Krishnan, 2005; Sivabalan et al., 2009). Rullande prognoser gör att specifika mål får mindre betydelse i relation till lärande om omvärlden, för att hantera förändringar (Haka och Krishnan, 2005). Målen blir mindre tydliga då de kontinuerligt uppdateras och förändras, vilket kan skapa osäkerhet om vad som ska utföras (Ekholm och Wallin, 2000). Dessa särdrag kan orsaka problem med målöverenstämmelse inom organisationer som inför detta flexibla styrverktyg där målen

(20)

ändras vid varje prognosperiod (Ekholm och Wallin, 2000; Haka och Krishnan, 2005). I verksamheter med stabil omgivning får mål en viktigare betydelse och konstant förändrade prognoser distraherar därmed organisationen från att uppnå dessa mål (Haka och Krishnan, 2005). Otley (1999) menar att en hög förändringstakt i omgivningen innebär att den traditionella budgeten uppdateras för sällan, samtidigt som en mer frekvent budget kan ta för mycket tid och då bli för dyr.

Att göra prognoser mer frekvent innebär ett ökat administrativt arbete och informationsflöde (Sivabalan et al., 2009). Det betyder att ledare måste få tillgång och behandla information fortare än vad budget innebär (Olson et al., 2001). Information är inte gratis, att samla, strukturera och rapportera data tar både tid och kostar pengar (ibid). En viktig faktor att ta hänsyn till vid utvärdering är därmed om kostnaderna överstiger nyttan för att ta fram dessa prognoser (ibid). Vid införande av nya styr- och ledningsmetoder kan befintliga rutiner behöva förändras och då även utvärderingsteknikerna, det finns då risk att fastna i en ond spiral, en så kallade utvärderingsfälla (Nilsson, 2009, s. 147-149; Olson et al., 2001). På kort sikt kan en konsekvens vara att de indirekta kostnaderna ökar, då kommuner upplevs som byråkratiska och trögstyrda, där förändring tar tid. Därmed ökar de totala kostnaderna. För att hantera dessa kostnadsökningar kan nya reformer sättas in som åtgärd. Om de i sin tur leder till en liknande effekt kanske ännu en åtgärd satts in. Reformen har då fått en motsatt effekt än vad som var tänkte för början och verksamheten har fastnat i en ond spiral (ibid).

För att få tillgång till information om verksamhetens omgivning måste aktörer som agerar i verksamheten involveras i processen. Det är de aktörer som arbetar i verksamheten som har mest kunskap om vad som händer samt är därmed de som kan hjälpa till att samla och sprida information. Detta kan ge kommunens verksamheter ökad arbetsbelastning, men även ökad nytta. (Myers, 2001)

2.4 Rullande prognoser som komplement till budgetstyrning

Budget ska enligt Hansen et al. (2003) i praktiken inte användas ensamt utan som en del i ett paket, där hänsyn tas till verksamhetens situation. Tidigare forskning menar att budget och ett flexibelt styrverktyg ska ses som komplement till varandra snarare än som uteslutande substitut, då de tillsammans kan skapa en högre nytta än vad de kan skapa var för sig (Ekholm och Wallin, 2000). I kommuner kan en möjlighet vara att komplettera den statiska budgetstyrningen med ett flexibelt signalsystem som kan ta hänsyn till förändringar i omgivningen (Ekholm och Wallin, 2000; Sandelgaard, 2012; Sivabalan et al., 2009). Ett bra styrsystem kan leda till en högre prestation i verksamheten (Libby och Lindsay, 2010).

De olika kombinerade styrverktygen ses då som en helhet, där delarna stärker varandra (Malmi och Brown, 2008). Då budget kan ha skilda syften i olika verksamheter, kan kompletterande verktyg påverka och förstärka dessa syften på olika sätt (Hansen, 2011). Ett komplement som kan vara lämpligt för att hantera problemen med den statiska budgetstyrningen är rullande prognoser (Sandelgaard, 2012).

Det har visat sig att istället för att överge budget används rullande prognoser ofta som ett komplement för att öka flexibiliteten och på så sätt hantera begränsningarna i budgetstyrning (Ekholm och Wallin, 2000; Sandelgaard, 2012). Sivabalan et al. (2009) förklarar budgetens fortsatt starka position med att organisationen använder sig av kompletterande verktyg som kan hantera budgetens svagheter. När budget och rullande prognoser används tillsammans för liknande anledningar, kan de stärka varandras

(21)

användningsområde och syften då de har olika tidshorisont och används således med fördel parallellt (Sivabalan et al., 2009). Haka och Krishnan (2005) har konstaterat att rullande prognoser är effektiva vid planering och styrning, men mindre effektiva för uppföljning då målen konstant ändras. Vid uppföljning används däremot budget med fördel på grund av dess fasta tidsperiod (Sivabalan et al., 2009). Det betyder att de båda styrverktygen även kan komplettera varandra genom att tillgodose olika syften (ibid).

Budget är ett bra verktyg för att upprätthålla inre effektivitet, men kan brista i att uppnå yttre effektivitet. Med detta menas att budget är effektivt för styrning och samordning, men har en svagare förmåga att anpassa sig till marknadens behov i föränderliga omgivningar så den inte kan signalera förändringar i omgivningen. Yttre effektivitet handlar om att skapa nytta för kunderna, något som rullande prognoser kan hantera genom att möjliggöra anpassning av verksamheter efter situation och förändringar i omgivningen. För att uppnå yttre effektivitet är det viktigt att först ha en inre effektivitet. (Ekholm och Wallin, 2000)

2.5 Modell för nyttan av rullande prognoser som komplement till budgetstyrning

Utifrån den teoretiska referensramen har en modell växt fram avseende nyttan av rullande prognoser som komplement till budgetstyrning i olika situationer. Modellen grundar sig på att nyttan beror på verksamhetens omgivning samt grad av budgetavvikelse. Beroende på kombinationen av dessa variabler antas olika användningsområden och syften med budgetstyrningen vara betydelsefulla (figur 2). Dessa är uppföljning, planering, resursfördelning och beslutsunderlag. Hansen och Van der Stede (2004) nämner att budgetens syften sällan används ensamt utan påverkar varandra i olika grad. Modellen generaliserar utifrån variablerna vilken nytta rullande prognoser kan tillföra budgetstyrningen i skilda verksamheter och speglar därför den främsta nyttan av rullande prognoser som komplement till budgetstyrningen kan vara i kommunala verksamheter.

2.5.1 Omgivning

Den teoretiska referensramen visar att det finns ett samband mellan upplevd osäkerhet i omgivningen och nyttan av traditionell budget. Ekholm och Wallin (2011) konstaterar att

Budgetavvikelser Höga Låga

Omgivning FöränderligStabil Uppföljning

Planering Beslutsunderlag Resursfördelning

Figur 2. Analysmodell för nyttan av rullande prognoser som komplement till budget

(22)

när osäkerheten ökar i omvärlden har organisationer mindre nytta av budget än när omgivningen är stabil. Ett rimligt antagande är därmed att verksamheter med en föränderlig omgivning kan tillföras nytta av att komplettera budget med rullande prognoser. Rullande prognoser skapar förutsättningar att reagera fortare på förändringar och med sådana prognoser finns därmed alltid en aktuell plan för den närmaste framtiden, även om förändringstakten är hög (De Leon et al., 2011).

I och med de skilda verksamhetsområden som ingår under uppdraget för en kommun finns det många faktorer som påverkar om verksamheters omgivning anses vara stabila eller föränderliga. Sådana faktorer kan vara verksamhetens ekonomiska tillstånd, medborgares efterfrågan, politisk styrning, lagar, konkurrens eller förändringar i den egna organisationen (Mintzberg, 1979).

2.5.2 Budgetavvikelse

En kommuns prestationer utvärderas utefter de avvikelser som uppstår mot den årliga budgeten (De Leon et al., 2011). Till grund för verksamheternas budget ligger antaganden gjorda utefter historiska händelser och förväntningar på framtiden (Wallander, 1999). Dessa osäkra antaganden tyder på att det kan vara svårt för verksamheterna att lägga en korrekt budget och att det alltid finns en risk för avvikelser (ibid). Avvikelser kan bero på budgetvärdet eller utfallet, vilka orsakas av orealistiska förutsättningar, ändrade beslut, oförutsedda händelser, sakfel eller felaktiga förväntningar (Bergstrand och Olve, 1996, s.

117). Det är vanligt förekommande att förändringar sker i olika grad under budgetåret.

Oförutsedda händelser påverkar möjligheten till måluppfyllelse och kan resultera i att utfallet skiljer sig från planen (De Leon et al., 2012). Förändringar som sker under året kan tas hänsyn till genom att använda rullande prognoser, då de skapar förutsättningar till anpassning när situationer förändras (Ekholm och Wallin, 2000; Hope och Fraser, 2003).

Rullande prognoser kan därför vara ett instrument för att åstadkomma tillförlitliga bedömningar i och med dess förmåga att generera ett uppdaterat beslutsunderlag och därigenom förhindra budgetavvikelser (ibid).

2.5.3 Användningsområden i budgetstyrningen

Förändringstakten i omgivning samt budgetavvikelser är variabler som påverkar vilka användningsområden som anses centralt inom den kommunala verksamhetens budgetstyrning. Utifrån dessa användningsområden kan nyttan av att komplettera budgetstyrningen med rullande prognoser skilja sig från att vara till stor nytta till liten nytta, samt kan bidra med olika former av nytta.

Uppföljning

I en verksamhet som kännetecknas av en stabil omgivning och låga budgetavvikelser, vet aktörerna hur verksamheten fungerar och hur dess plan ser ut för det kommande året, då den sällan förändras och oförutsedda händelser är ovanliga. I denna verksamhet är uppföljning budgetstyrningens främsta syfte, för att kontrollera att verksamheten möter det uppsatta målen. Budget anses vara ett bra verktyg för att via uppföljning utvärdera mål, hantera avvikelser och identifiera möjliga förbättringsområden (Bergstrand och Olve, 1996, s. 115; Sivabalan et al., 2009). Det kan dock tänkas att rullande prognoser kan bidra med en långsiktighet, men det är då viktigt att överväga om kostnaderna överstiger nyttan.

Därmed anses nyttan av att komplettera den befintliga budgetstyrningen med rullande prognoser som låg. Att använda rullande prognoser i denna verksamhet skulle kunna leda

(23)

till en försämrad måluppfyllelse då kontinuerligt förändrade förutsättningar kan skapa osäkerhet om vad som förväntas av verksamheten (Ekholm och Wallin, 2000; Haka och Krishnan, 2005).

Tes 1 - I en kommunal verksamhet där aktörer upplever omgivningen som stabil och budgetavvikelserna som låga, kommer aktörer att beakta rullande prognoser som ett instrument med liten eller ingen nytta.

Resursfördelning

I verksamheter som utmärks av en stabil omgivning och höga budgetavvikelser anses resursfördelning vara en viktig del i budgetstyrningen för att hantera avvikelserna.

Resursfördelning innebär att allokera resurser till områden där de gör mest nytta för att nå budget målet (Blumentritt, 2006). Med en stabil omgivning kan händelser ofta förutses med relativt god säkerhet. Det som är anmärkningsvärt är att trots den stabila omgivningen har verksamheten svårigheter att hålla den uppsatta budgeten. För att minska avvikelserna är det viktigt att styra verksamheten genom att fördela resurserna inom verksamheten.

Kommunen har en begränsad mängd resurser som ska fördelas samt användas effektivt för att få ut den största möjliga samhällsnyttan (Adolfsson och Solli, 2009, s. 17-31).

Resursfördelningen i en kommun bygger ofta på historiska siffror som uppräknats (Wallander, 1999). Detta kan resultera i att resursfördelning inom verksamheten blir snedvriden, enheterna får inte en tillräcklig mängd medel för att utföra verksamheten effektivt. Budget anses därmed inte tillräcklig för att ensam hantera styrningen.

Rullande prognoser kan i denna typ av verksamhet bidra genom tidiga signaler om avvikelser och på så sätt skapa en mer flexibel styrning (Haka och Krishnan, 2005).

Resursnyttjandet kan maximeras inom ramarna för verksamheten genom att intervallet mellan planering och verklighet minskas (De Leon et al., 2011; Hansen, 2011). Rullande prognoser anses vara ett bra verktyg för att hantera förändringar i omgivningen. Dock är det viktigt att ta hänsyn till att kostnaden inte överstiga nyttan i och med den stabila omgivningen (Olson et al., 2001). Budgetstyrningen kan tänkas behöva förändras, dock är det möjligt att en komplettering av rullande prognoser inte är tillräcklig.

Tes 2 - I en kommunal verksamhet där aktörer upplever omgivningen som stabil och budgetavvikelserna som höga, kommer aktörer att beakta rullande prognoser som ett stödjande resursfördelningsverktyg.

Planering

I en verksamhet med en föränderlig omgivning och låga budgetavvikelser kan avvikelserna hållas låga trots omgivningens påverkan. För att nå de uppsatta målen i en verksamhet som påverkas av en ständigt förändrande omgivning är planering en essentiell komponent i budgetstyrningen. Planering betyder att klargöra hur resurserna ska användas, vad verksamheten förväntas uppnå och formulera handlingsplaner (Sivabalan et al., 2009;

Fundahn och Holmgren, 1992).

Rullande prognoser kan användas som ett stödjande planeringsverktyg i budgetstyrningen då de kan bidra med tidiga signaler vid förändring i omvärlden, även över budgetårets gränser (Haka och Krishnan, 2005). Budget är en statisk plan över året som skapar riktningen för verksamheten via dess mål, medan rullande prognoser bidrar med kontinuerlig omvärldsbevakning och underlag för en mer uppdaterad och långsiktig planering (Ekholm och Wallin, 2000; ibid). Verksamheten kan genom dessa revidera

(24)

befintliga handlingsplaner och då anpassa sig till de förändringar som sker i omgivningen (ibid). I denna verksamhet är det viktigt att information samlas i rätt tid för att kunna agera efter förändringar och ha en tillförlitlig plan för det närmaste året (Blumentritt, 2006).

Tes 3 - I en kommunal verksamhet där aktörer upplever omgivningen som föränderlig och budgetavvikelserna som låga, kommer aktörer att beakta rullande prognoser som ett stödjande planeringsverktyg.

Beslutsunderlag

Denna typ av verksamheter som karaktäriseras av en föränderlig omgivning och höga budgetavvikelser. Med en föränderlig omgivning är de svårt att lägga och följa en budget.

För att hantera denna situation är det viktigt med en flexibel styrning där beslut kan omprövas och justeras vid behov (Haka och Krishnan, 2005). Därmed är en viktig uppgift i budgetstyrningen att agera beslutsunderlag för den löpande styrningen (Brorström et al., 1999, s 191). Med det menas kommunikation av mål och förväntningar, den löpande styrningen är till för att se till att dessa mål uppnås och beslutsfattning är på så sätt en viktig del i styrningen (ibid).

Via budgeten får verksamheten en riktning och mål att styra mot, i form av tilldelade budgetmedel och beskrivning av vad som förväntas utföras med dessa medel. Rullande prognoser kompletterar budgetstyrningen då de bidrar med uppdaterade beslutsunderlag som tar hänsyn till händelser över budgetårets gräns för att kunna erbjuda största samhällsnyttan (Adolfsson och Solli, 2009, s. 17-31; Haka och Krishnan, 2005). Det hjälper ledare att ompröva handlingsplaner samt ger dem möjlighet att anpassa strategier efter hur förhållande i omgivningen ändras för att nå målet om budget i balans (Ekholm och Wallin, 2000; Hope och Fraser, 2003). Mer uppdaterade beslutsunderlag ökar flexibiliteten i styrningen och leder till att strategiska beslut kan fattas. Budget och rullande prognoser är på så sätt bra komplement.

Tes 4 - I en kommunal verksamhet där aktörer upplever omgivningen som föränderlig och budgetavvikelserna som höga, kommer aktörer att beakta rullande prognoser som ett instrument för att erhålla uppdaterade underlag för beslutsfattande.

(25)

Metod 3

I detta kapitel beskrivs de metodval som gjordes för denna studie. Kapitlet behandlar studiens utformning, analysmetod och avslutas med en diskussion om studiens tillförlitlighet och trovärdighet.

3.1 Vetenskapligt synsätt

Studien avsåg att skapa förståelse och kunskap för vilken nytta rullande prognoser kan tillföra kommunala verksamheter. Enskilda aktörer sattes i fokus för att erhålla en tillförlitlig bild av den befintliga budgetstyrningen samt dess möjliga styrkor och svagheter i kommunala verksamheter. Detta gjordes för att skapa en förståelse för hur personer som arbetar med budget och i förekommande fall prognoser i kommunala verksamheter möjligen kan dra nytta av rullande prognoser som komplement till budgeten.

Studien hade ett kvalitativt angrepssätt då förståelse och kunskap genererades genom tolkningar och reflektioner av dialoger med utvalda aktörer (Arbnor och Bjerke, 1994, s.

74). Dialoger fördes i närhet med aktörerna för att få insikt om det som inte finns att läsa sig till i litteraturen (Holme och Solvang, 1997, s. 92-93). Stor vikt lades på aktörernas subjektiva upplevelser angående dess verksamhets omgivning och budget (Arbnor och Bjerke, 1994, s. 88).

3.2 Vetenskaplig ansats

För studien användes ett deduktivt arbetssätt där teori och kvalitativa intervjuer relaterades till varandra (Holme och Solvang, 1997, s. 56). Studien utgick från befintliga teorier kring budgetstyrning i kommunala verksamheter samt rullande prognoser för att skapa en grundläggande förståelse för ämnet. Från dessa teorier utformades en modell där rullande prognoser antogs ge olika nytta i kommunala verksamheter. Modellen prövades genom intervjuer, vilket ledde till att ny kunskap och en bättre förståelse skapades för nyttan som rullande prognoser kan tillföra budgetstyrningen i kommunala verksamheter. Den teoretiska referensramen och modellen som deducerats ur den teoretiska referensramen styrde datainsamlingsprocessen (Bryman och Bell, 2005, s. 23).

3.3 Litteraturstudie

Litteraturen lade grunden för problemdiskussionen samt ämnesfördjupningen i den teorietiska referensramen. Nytta drogs av befintliga kunskaper och lärdomar, samt att studiens utveckling skedde genom en iterativ process (Höst, Regnell och Runeson, 2006, s.

59-60). Denna litteratur blev utgångspunkt för den modell som utvecklades och prövades i studien. Litteratursökningen genomfördes på Luleå universitetsbibliotek via databaserna Primo, som är en samlingsdatabas för artiklar, böcker och uppsatser, samt Google Scholar.

De typer av litteraturkällor som användes var främst vetenskapliga artiklar samt böcker.

Det användes delvis paragrafer ur lagtexter som källor. Kedjesökningar gjordes vidare där källor erhölls från den funna litteraturens referenslistor.

Sökorden som användes vid litteratursökningen var bland andra; new public management, rolling forecast, beyond budgeting, budget, municipality, public sector, contingeny theory samt förkortningar och svenska översättningar av dessa ord.

(26)

3.4 Studiens utformning

Studien genomfördes med en fallstudieansats då den syftade till att utföra en empirisk undersökning genom att studera en viss företeelse i dess sociala sammanhang, budgetstyrningen och nyttan av att komplettera denna med rullande prognoser i kommunal verksameter (Yin, 2007, s. 31). För att uppfylla studiens syfte utformades en modell kring den variation som finns bland verksamheters syfte och nytta av budgetstyrning.

Kommunala verksamheter agerar i olika kontext och kan därmed ha skilda syften och nytta med sin budgetstyrning. Därmed fanns det ett intresse av att se på variationen mellan en kommuns verksamheter. Fallstudien omfattade fyra analysenheter, vilka bestod av verksamheter som besatt egenskaper i enighet med modellens fält (figur 2). Inom respektive analysenhet valdes personer ut som förväntades ha kunskap om den befintliga budgetstyrningen samt vilka faktorer i omgivningen som påverkar verksamheten.

3.4.1 Urvalslogik

Studien utfördes på Luleå kommun på grund av att studiens ämne initierades från aktörer på ekonomikontoret i kommunledningsförvaltningen. Den geografiska närheten till fallet var ytterligare en fördel då intervjutillfällena kunde anpassas till aktörerna. För att förstå variationen inom den valda kommunen var det viktigt att hitta verksamheter som var betydelsefulla och av intresse utifrån frågeställningen (Lundahl och Skärvad, 1999, s. 186).

De urvalskriterier som sattes upp utgick ifrån faktorerna omgivning och budgetavvikelse, vilka utgör axlarna i analysmodellen som presenterats i den teoretiska referensramen. Vid framtagandet av intressanta analysenheter för studien söktes analysenheter som matchade modellens olika delar, de olika verksamheterna valdes då de antogs ge olika resultat och på så sätt kunde modellen prövas (Bryman och Bell, 2005; Yin, 2007, s. 69). Ett slumpmässigt urval kunde ha utmynna i att ingen enhet i urvalet ansågs behöva prognoser eller att alla de olika enheterna hade samma nytta av rullande prognoser. Det hade resulterat i svårigheter med att identifiera skillnader mellan analysenheterna. För att hitta dessa skilda verksamheter genomfördes en förstudie där rekommendationer och egna bedömningar ledde fram till de utvalda analysenheterna och aktörer (Bryman och Bell, 2005, s. 377).

3.4.2 Förstudie

Förstudien genomfördes för att lära känna Luleå kommun dess budgetstyrning och situation bättre samt på så sätt få underlag att ta ställning till och svara på vilka verksamheter som var mest intressanta att utforska inom Luleå kommun (Lundahl och Skärvad, 1999, s. 87).

Under förstudien framkom narrativa beskrivningar av Luleå kommun samt de utvalda kommunala verksamheterna, som presenteras i resultatet.

I det första skedet genomfördes en intervju med tre ekonomer på Luleå kommuns kommunledningsförvaltning för att få en övergripande bild av förvaltningarna och vilka som kunde placeras in i modellen. Samtalet bekräftade att det var möjligt att hitta förvaltningar i enighet med modellen. Det uppmärksammades även att i större förvaltningar, som består av flera verksamheter, kunde skilda verksamheter inom förvaltningen placeras in i olika fält i modellen. Här rekommenderades vidare att fortsätta studien inom de största förvaltningarna där det fanns störst sannolikhet att hitta lämpliga analysenheter. Rekommendationerna ledde till intervjuer med respektive ekonomichef för Luleå kommuns tre största förvaltningar; social-, barn och utbildnings- samt tekniska förvaltningen för att undersöka om det var möjligt att hitta lämpliga verksamheter för studien inom respektive förvaltning.

(27)

Intervjuerna med de tre ekonomicheferna bestod främst av frågor kring förvaltningens- samt verksamheternas omgivning och budgetavvikelser, för att få en förkunskap kring förvaltningen (bilaga 1). Vid varje intervju ombads aktörerna placera in skilda verksamheter inom förvaltningen i de olika fälten i analysmodellen (figur 3). Respektive intervju tog cirka 45 minuter och spelades in för att kunna analyseras. Denna del i förstudien syftade till att lägga en grund för valet av analysenheter, där ett antal verksamheter samt aktörer rekommenderades av ekonomicheferna.

Att undersöka alla verksamheter hade blivit ett för omfattande arbete, därför valdes fyra verksamheter ut för vidare studie (figur 4). Bedömningen om vilka verksamheter som var särskilt intressanta och kunde utgöra möjliga analysenheter för de olika fälten i modellen, gjordes genom diskussioner kring resultaten från förstudien och därmed ekonomichefernas tolkningar om vilka verksamheter som ansågs mesta karaktäristiska för respektive situation.

Det användes således ett urval som gav en så stor spridning som möjligt utifrån bedömningar ifrån förstudien (Bryman och Bell, 2005, s. 379).

Luleå kommun

Tekniska förvaltningen

Park och natur

Gata och trafik Fastigheter

Vatten och avlopp

Socialförvaltningen

Vård- och omsorgs-

boenden

Hemtjänst Stöd och omsorg

Försörjnings- stöd

Barn- och utbildningsförvaltningen

Kultur- skola

Grundskola år 7-9 Grundskola

år F-6

Figur 3. Rekommenderade verksamheter från de tre utvalda förvaltningarna

Budgetavvikelser Höga Låga

Omgivning FöränderligStabil

Vård och omsorgsboenden

(Uppföljning)

Försörjningsstöd

(Planering)

Grundskola årskurs 7-9

(Beslutsunderlag)

Fastigheter

(Resursfördelning)

Figur 4. Utvalda analysenheter