hälsomyndighetens ansvar i samverkansorganisationen

E-hälsomyndigheten hade i sitt regleringsbrev för 2014 ett uppdrag att utreda de organisatoriska förutsättningarna för och lämna för-slag på hur en samordningsfunktion på e-hälsoområdet skulle kunna inrättas inom myndigheten. Funktionens uppgift skulle vara att samordna regeringens satsningar på e-hälsa. Funktionen ska enligt uppdraget finansieras inom myndighetens budgetramar. Uppdraget återrapporterades december 2014.3

Regeringsuppdraget i E-hälsomyndighetens regleringsbrev för 2015 avgränsas till att myndigheten ska samordna regeringens satsningar på e-hälsoområdet.4 Uppdraget inkluderar alltså inte landstingens och kommunernas insatser på området. Detta berodde på att det inte är formellt möjligt för regeringen att ge uppdrag till andra än statliga myndigheter.

I återrapporteringen till Socialdepartementet av det ovan nämnda uppdraget beskriver E-hälsomyndigheten att man planerar att bygga upp en samverkansfunktion på e-hälsoområdet i myn-dighetens stabsavdelning. Man ser behov av att rekrytera kompe-tens till funktionen. Vidare beskrivs i rapporten vad myndigheten bedömer som rimligt att ansvara för i det fall regeringen avser att arbeta vidare med en sammanhållen strategi för e-hälsa, nämligen att stödja och administrera en styrgrupp för arbetet, att ansvara för utarbetandet av en strategi och handlingsplan, att följa upp arbetet samt att ha överblick över initiativ som tas på e-hälsoområdet.5

Utredningens förslag är att E-hälsomyndighetens övergripande uppdrag ska formuleras som att myndigheten ska samverka med relevanta aktörer i arbetet med att uppnå en ändamålsenlig och säker informationshantering inom e-hälsoområdet.

3 Regleringsbrev för budgetåret 2014 avseende E-hälsomyndigheten.

4 Regleringsbrev för budgetåret 2015 avseende E-hälsomyndigheten.

5 E-hälsomyndigheten (2014), Rapport om inrättande av en e-hälsofunktion vid eHälsomyn-digheten (dnr 2014/07164).

7.1.2 En nationell samordnare ska leda uppbyggnaden av den nya samverkansorganisationen

Utredningens förslag: Regeringen ska utse en nationell

ordnare, vars uppdrag ska vara att leda uppbyggnaden av sam-verkansorganisationen för det nationella utvecklingsarbetet på e-hälsoområdet. Samordnaren ska även upprätta en arbetspro-cess för samverkansorganisationen.

Utredningen har under utredningsarbetet uppfattat en förväntan att det nationella utvecklingsarbetet på e-hälsoområdet bedrivs i en gemensam organisation som inkluderar berörda aktörer och som upprättas i befintliga strukturer. Man har på området samarbetat på nationell nivå inom ramen för nationella it-strategin och strategin Nationell e-hälsa under närmare ett decennium. Utredningens bedömning är att e-hälsoområdet nu är moget för och i behov av en mer strukturerad samverkansform för att åstadkomma en större enhetlighet över landet vad gäller e-hälsolösningar. Utredningen bedömer därför att det nu finns goda förutsättningar att etablera stabila och varaktiga samverkansformer på det här området. Dess-utom uppfattar utredningen en förväntan att det fortsatta arbetet ska bygga på nya, mer förutsägbara former.

Utredningens intryck är att e-hälsoområdet nu befinner sig i ett läge som ger goda möjligheter till ett upprättande av en sådan ny samverkansorganisation som utredningen föreslår.

Utredningens bedömning är att en samverkansorganisation kommer att bidra till en mer enhetlig och effektiv utveckling på e-hälsoområdet. Inrättandet av den nya organisationen som föreslås behöver ske i högt tempo och med tydlighet. Ett lämpligt sätt att åstadkomma ett fokuserat upprättande av en samverkansorganisa-tion är enligt utredningen att tillsätta en nasamverkansorganisa-tionell samordnare som under en övergångsperiod på något eller ett par år har i uppdrag att inrätta samverkansorganisationen och att utforma en arbetsprocess för denna.

Den nationella samordnaren behöver upprätta ändamålsenliga kontaktytor mellan organisationer, inrätta nödvändiga gruppe-ringar och utarbeta en arbetsprocess för organisationen samt driva arbetet med att upprätta organisationens handlingsplan. Den natio-nella samordnaren ska också inledningsvis vara ordförande i

styr-gruppen. Efter inrättandet av samverkansorganisationen menar utredningen att ordförandeskapet bör övergå från den nationella samordnaren till Regeringskansliet (Socialdepartementet).

7.2 Ett nytt organ för beslut om krav på

interoperabilitet

Utredningen har utifrån problembeskrivningen och utgångspunkt-erna för uppdraget (avsnitt 6) konstaterat att informationssystem i hälso- och sjukvård och socialtjänst inte är tillräckligt ändamåls-enliga. Informationssystem hos vårdgivare, tillståndshavare och de som bedriver socialtjänst kan inte kommunicera med varandra på sådana sätt som krävs för att patienten eller brukaren ska få säkra insatser av hög kvalitet. Bristerna i kommunikationsmöjligheter beror, såvitt utredningen kan bedöma, främst på en bristande inter-operabilitet. Det handlar både om bristande semantisk interopera-bilitet, det vill säga att termer, begrepp och klassifikationer skiljer sig åt, och om bristande teknisk interoperabilitet till följd av att informationssystemen utformats utifrån olika tekniska krav.

Utredningen menar att semantisk och teknisk interoperabilitet är nyckeln till mer ändamålsenliga och säkra informationssystem. Som tidigare nämnts krävs det fördjupad samverkan kring dessa frågor. Det som därutöver tydligt framträtt vid utredningens hearings och många samtal och möten är att det finns ett behov av att någon aktör kan fatta beslut om ”vad som gäller”, det vill säga beslut om regler, krav och förutsättningar för informationshan-tering och för informationssystem i hälso- och sjukvården, i apo-tekssektorn och i socialtjänsten. I dag har ingen aktör sådana man-dat.

En närmare beskrivning av vad utredningen menar med stand-arder och krav på interoperabilitet finns i avsnitt 9. I nedanstående avsnitt beskrivs utredningens förslag till ett nytt beslutsorgan.

7.2.1 Samverkan och beslut – inrättande av en nämnd Utredningens förslag: Ett särskilt beslutsorgan,

Samverkans-nämnden, inrättas med E-hälsomyndigheten som värdmyndig-het. Samverkansnämnden ska med stöd av en ny förordning besluta om krav på interoperabilitet vid behandling av person-uppgifter i hälso- och sjukvården, på öppenvårdsapoteken och i socialtjänsten.

Utredningen menar att den typ av beslut som en aktör måste kunna fatta kan beskrivas som formella styrmedel med direkt styrande effekt. Det är bara statliga aktörer som har tillgång till sådana styrmedel. Det finns därmed anledning för staten att träda in med nya roller i syfte att besluta om grundläggande förutsättningar för informationshantering. Utredningens uppfattning är att sådana beslut på sikt skapar en mer enhetlig och säker informationshan-tering, vilket också värnar nationella värden som exempelvis jämlik vård över landet.

Det är angeläget att de beslut som fattas föregås av en bred och ingående samverkan med ett stort antal aktörer. Den nya samver-kansorganisationen ska kunna användas för detta ändamål och kunna möta de behov som huvuddelen av de som utredningen sam-talat med har uttryckt.

Ett tänkbart alternativ skulle vara att ge en myndighet, exempel-vis E-hälsomyndigheten, bemyndigande att utfärda föreskrifter om krav på interoperabilitet. En sådan befogenhet att använda ett formellt styrmedel som reglering skulle ge en direkt styrande effekt och tillsyn skulle kunna utövas av hur huvudmän och verksamheter följer och tillämpar föreskrifterna. Denna ordning skulle också ha likheter med den danska konstruktionen där myndigheten SSI har mandat att fatta sådana beslut i Danmark (avsnitt 5.3.5).

Utredningens bedömning är dock att beslut om krav på inter-operabilitet är av så strategisk karaktär att fler aktörer än bara E-hälsomyndigheten bör involveras i besluten. Det är också en omfat-tande process för myndigheter att utarbeta föreskrifter. Alterna-tivet är att använda myndighetsbeslut som styrinstrument istället för föreskrifter. Såvitt utredningen kan bedöma är det en mindre omfattande process än att utarbeta myndighetsföreskrifter.

Utredningen förordar ett annat tänkbart alternativ till att en myndighet beslutar om föreskrifter och det är att inrätta ett särskilt beslutsorgan där flera aktörer företräds. Exempel på sådana organ är beslutande organ vid en myndighet, nämnder. Utredningen före-slår att det ska inrättas en ny självständig nämnd vid E-hälsomyn-digheten; Samverkansnämnden.

Utgångspunkten för förslaget är att säkerställa nödvändig sam-verkan såväl när beslutsunderlaget tas fram som vid beslutsfat-tandet. Utredningen menar att sådana beslut som föregås av sam-verkan och som fattas tillsammans av representanter för flera strategiskt viktiga aktörer skapar en nödvändig förankring som också underlättar tillämpningen av besluten.

Ett särskilt beslutsorgan i form av en nämnd kan vara såväl fristående som en särskild funktion, inrodnat hos en värdmyn-dighet. En fördel med ett fristående beslutsorgan skulle vara att synliggöra och skapa en tydlig roll för beslutsorganet. Utredningen ser dock flera nackdelar med ett helt fristående beslutsorgan; underlag för beslut måste utarbetas och beredas någonstans och det innebär att antingen måste flera aktörer skicka underlag till besluts-organet eller så måste beslutsbesluts-organet utrustas med ett kansli. Beslutsorganet skulle därmed likna en ny myndighet.

Det alternativ som utredningen bedömer som mer lämpligt är att istället inrätta den nya nämnden som ett särskilt beslutsorgan med E-hälsomyndigheten som värdmyndighet. Det är en relativt vanlig lösning att inrätta särskilda beslutsorgan i form av nämnder.

Enligt Statskontoret hade 51 statliga myndigheter någon form av särskilt beslutsorgan hos sig 2014. Statskontoret konstaterade dock att särskilda beslutsorgan kan skapa otydlighet i ansvarsför-delningen. Myndighetsförordningen (2007:515) saknar bestäm-melser om särskilda beslutsorgan. Det är därmed inte fastlagt hur ansvarsförhållandena ska se ut mellan beslutsorgan och myndighet. Detta skulle inte vara något stort problem om det i stället framgick tydligt av respektive myndighets instruktion, men så är inte alltid fallet enligt Statskontoret. I normalfallet regleras det särskilda beslutsorganets uppgifter under en egen rubrik i myndighetens instruktion och ledamöterna utses av regeringen. Statskontoret påpekade också att enligt Finansdepartementets riktlinjer för val av en myndighets ledningsform kan det vara lämpligt att inrätta ett särskilt beslutsorgan vid en befintlig myndighet om de