Ineffektiv politisk styrning på relaterade områden

4.4.1 introduktion

Precis som i fallet med energieffektivisering kan det finnas andra misslyckan- den på klimatrelevanta marknader som snedvrider hushållens och företagens val. En förutsättning är t.ex. att energipriserna reflekterar de samhällseko- nomiska kostnaderna för energiproduktionen. Om inte blir nivån på energi- användningen samt de resulterande utsläppen av koldioxid ineffektiva (för hög eller för låg). Detta diskuteras kort i avsnitt 4.4.2. I avsnitt 4.4.3 upp- märksammas också det faktum att när prissättningen av koldioxid (i kombi- nation med innovationspolitiska styrmedel) driver fram en introduktion av ny teknik kan det aktualisera politiska beslut som möjliggör eller förenklar tek- nikens införande. Detta behov av kompletterande politiska styrmedel – t.ex. regeländringar, riktlinjer etc. – är antagligen mest framträdande om klimat- politiken stimulerar fram helt ny teknik som det inte finns några tidigare prak- tiska erfarenheter av. En teknikneutral politik kan med andra ord skapa ett behov av kompletterande politiska styrmedel, och vi har här valt att beskriva detta som ”institutionell beredskap”.

4.4.2 ineffektiv internalisering av andra samhällsekonomiska kostnader En kostnadseffektiv klimatpolitik förutsätter att de priser på t.ex. olika energi- produkter som företag och hushåll betalar reflekterar de (marginella) samhälls-

ekonomiska kostnaderna för att producera dessa produkter (Gillingham m.fl., 2009). Koleldad elkraft för t.ex. med sig andra externa kostnader än de som är förknippade med utsläppen av koldioxid, såsom utsläpp av svaveldioxid och kväveoxider. Om dessa externa effekter inte är fullt ut internaliserade kommer användningen av kol att bli för hög även om klimatpolitiken är effektivt utfor- mad. De förnybara energislagen såsom biokraftvärme och vindkraft är också förknippade med externa kostnader (t.ex. utsläpp av partiklar, påverkan på landskapsbilden etc.), och en del studier antyder att det inte är alltid som dessa har varit fullt ut internaliserade (se t.ex. Miranda och Hale, 1998). Om energi produktionens externa kostnader är för dåligt internaliserade blir energi- priserna för låga och även incitamenten till energieffektivisering för svaga.

Detta är således ett problem som relaterar till en brist på politisk styrning. En annan källa till ineffektivitet är att genomsnittskostnadsprissättning sna- rare än marginalkostnadsprissättning tillämpas. Det finns också exempel på där politiska beslut och marknadsförhållanden främjat en för låg användning av energi, t.ex. där energimarknaderna har monopolistiska inslag. Precis som i fallet med energieffektivisering och informationsmisslyckanden är det sam- hällsekonomiskt effektivt att rätta till dessa ineffektiviteter oberoende av om det finns en klimatpolitik eller inte. Dessa åtgärder kan trots allt ha klimat- politisk relevans därför att de effektiviserar de val som ekonomins aktörer gör som svar på klimatpolitiska styrmedel.40

4.4.3 institutionell beredskap och förändringar i regelverk

Klimatpolitiken leder delvis till introduktion av ny, klimatsnål teknik. Vi har redan konstaterat (se avsnitt 3.4.2) att behovet av storskalig infrastruktur och förekomsten av s.k. nätverksexternaliteter kan frammana ett behov av statliga teknikspecifika investeringar för att möjliggöra en effektiv spridning av t.ex. elbilar. Ny teknik kan dock även aktualisera andra former av offentliga beslut såsom införandet av nya regler och riktlinjer, eller en reformering av tillstånds- processer eller t.o.m. delar av myndighetsväsendet.41

Ett exempel på en teknik som kan komma att kräva betydande institutio- nell uppmärksamhet är koldioxidinfångning och lagring (s.k. CCS-teknik). Om denna teknik blir kommersiell och därmed kan introduceras storskaligt i svensk basindustri, uppstår med stor sannolikhet ett behov av institutionella

40 _{Detta ska inte tolkas som att de externa kostnader som inte är koldioxidrelaterade bör värderas an-}

norlunda vid förekomsten av en klimatpolitik. Pettersson (2011) studerar hur miljödomstolarna i Sverige har dömt i olika vindkraftsärenden. Den svenska miljöprövningen enligt miljöbalken ger ett relativt stort utrymme för subjektiva bedömningar och av Petterssons studie framgår att den tyngd som ges åt vind- kraftens externa kostnader i besluten har reducerats över åren. Det är svårt att säga om detta är effektivt eller inte. De externa kostnaderna för vindkraft är i hög grad kontextspecifika och kan t.ex. reduceras över tiden i takt med teknisk utveckling. Å andra sidan kan en expansion av vindkraften också innebära att de marginella externa kostnaderna ökar om expansionen innebär etableringar i naturkänsliga områden eller i områden där intrången på människors naturupplevelser är omfattande (t.ex. fritidshusområden).

41 _{När alliansregeringen i Sverige beslutade att nyinvesteringar i kärnkraft skulle tillåtas (på befintliga}

platser) tillsattes en utredning för att klargöra behovet av eventuella lagändringar (se SOU 2011:18). En viktig anledning är att under tiden då kärnkraften byggdes ut i Sverige såg lagstiftningen annorlunda ut (Gåhlin m.fl., 2011).

reformer, t.ex. nya regelverk och riktlinjer för såväl infångning, transport och lagring av koldioxiden. Det kan också finnas ett behov av offentlig informa- tion till allmänheten i de kommuner som berörs (utöver de obligatoriska sam- rådsförfarandena). Azar och Sandén (2011) noterar också att en teknikneutral klimatpolitik kan driva fram en introduktion av tekniker som bedöms ”icke- önskvärda” av olika icke-klimatrelaterade skäl (t.ex. kärnkraften i Tyskland), och detta ställer också krav på offentliga ställningstaganden, eventuella regel- förändringar etc.

Ett annat exempel är att den tekniska utvecklingen kring avancerade IT-system har inneburit att kostnaden för att mäta hushållens elförbrukning har reducerats kraftigt. I Sverige har elnätsföretagen investerat ca 10–15 mil- jarder kronor på att byta ut alla elmätare i landet, och nästan alla av de nya mätarna kan mäta hushållens elförbrukning timvis. Redan idag lagras den timvisa elförbrukningen för ca en tredjedel av uttagspunkterna. Den nya tek- niken gör det med andra ord möjligt för elbolagen att erbjuda ett stort antal hushåll timdebitering. Detta skulle effektivisera elanvändningen och minska behovet av elproduktionskapacitet med höga marginalkostnader. Fridolfsson och Tangerås (2011) ifrågasätter dock om elbolagen har tillräckligt starka incitament att erbjuda sina kunder timdebitering och de föreslår därför att staten inför en reglering som tvingar elbolagen att erbjuda timdebitering, åtminstone till de hushåll vars timvisa elförbrukning redan idag samlas in och lagras.

Under senare år har vindkraften expanderat kraftigt i Sverige. Detta har aktualiserat kommunernas betydande makt över den fysiska planeringen, något som i vissa fall inneburit att kommuner som inte vill ha vindkraften lätt kan säga nej (sedan 2009 finns denna möjlighet också via ett kommunalt veto för vindkraft) (Pettersson m.fl., 2010). Det kommunala självstyret har en lång politisk tradition i Sverige, och har många fördelar men kan också innebära problem för introduktionen av ny klimatsnål teknik (inte endast vindkraft). Det är långt ifrån givet att det kommunala självstyret ska överges (vilket delvis skett i andra länder gällande energiinvesteringar), men det är viktigt att poli- tiska beslutsfattare såväl nationellt som lokalt förhåller sig till problemet. Ett sätt att hantera vindkraftsproblematiken är att arbeta mer aktivt för att skapa lokal acceptans för nya projekt, t.ex. genom kompensationsmekanis- mer, kommunala avgifter, mobilisering av det lokala näringslivet för att gynna sysselsättningen, ett mer omfattande inslag av medborgarsamverkan i till- ståndsprocesserna etc.

En omställning till ett samhälle utan nettoutsläpp av växthusgaser kommer att ställa höga krav på teknikförnyelse i t.ex. energisektorn och industrin, och detta skapar i sin tur ett behov av ett institutionellt och rättsligt ramverk som på ett effektivt sätt kan hantera de nya investeringarna. Idag finns en kritik att miljödomstolarna lider av resursbrist vilket försenar beslut om tillstånd etc. Det finns också en kritik att den svenska miljöprövningen är för oförutsäg- bar. Den svenska miljöbalken är allmänt hållen, och ger få riktlinjer för hur

avvägningar mellan olika intressen bör göras i enskilda fall.42 _{Detta är enkelt}

uttryckt balkens styrka men även dess svaghet.

Å ena sidan är lagen flexibel, och skapar förutsättningar för att identi fiera skräddarsydda miljölösningar för en specifik industrietablering. Å andra sidan ger de vaga formuleringarna i lagtexten upphov till osäker heter gällande omfatt- ningen samt utformningen av de miljövillkor som kan komma att ställas på verksamheten (Pettersson, 2011). Ibland kan till och med enskilda tolkningar av lagen hos en remissinstans avgöra vilken tyngd ett visst intresse ges i den slutliga domen eftersom expertmyndigheters (till exempel Naturvårdsverkets) remiss- yttranden ofta spelar en betydande roll för dom stolarnas bedömningar.

Detta talar för att regeringen t.ex. skulle kunna ta initiativ till att utforma mer handgripliga riktlinjer för hur olika avvägningar bör hanteras i fast- ställandet av miljövillkor för industrins verksamhet. Detta gäller till exempel miljöbalkens krav på energihushållning, vars konsekvenser inte sällan är oförut- sägbara (Mansikkasalo m.fl., 2011). Även om sådana riktlinjer inte nödvändigt- vis behöver vara juridiskt bindande tenderar de att utvecklas till rikt linjer som gör det lättare för industrin att förutsäga framtida utfall. I andra länder finns goda exempel på ”handböcker” som tjänar ett sådant syfte (Pettersson m.fl., 2010).

42 _{Viss vägledning finns via tidigare beslut av Miljööverdomstolen, men det är inte alla frågor som kommer}