5 Gruppvis hantering av kemikalier
6.7 Inför substitutionsprincipen i all relevant lagstiftning
Vi rekommenderar att konsistenta regler och incitament för att byta ut farliga kemikalier införs i all relevant lagstiftning.
Substitutionsprincipen är i dagsläget endast implementerad i ett fåtal kemikalielagstiftningar på EU-nivå, men det behövs tydliga och konsistenta krav i all relevant lagstiftning. Det skulle stärka incitamenten för industrin att identifiera problematiska kemikalier och söka efter säkrare alternativ, både kemiska och icke-kemiska.
Ett systematiskt införande av substitutionsprincipen skulle bidra till målet om en giftfri miljö genom att främja en stegvis minskning av risker och kontinuerlig innovation. Det skulle också stödja målet om en cirkulär ekonomi och en minskning av riskerna från kemiska blandningar.
Vi rekommenderar den svenska regeringen att:
• ge alla relevanta statliga myndigheter uppgiften att kontrollera vilka möjligheter som finns för att förbättra krav på substi- tution i nationell lagstiftning, där sådana är otillräckliga eller saknas,
• engagera sig på EU-nivå, och tillsammans med nationella statliga myndigheter, ta en ledande roll i att stärka kraven och harmoni- sera kriterierna för att identifiera ämnen för substitution i EU:s kemikalielagstiftningar.
6.7.1 Bakgrund
Användningsbegränsningar eller andra riskminskningsåtgärder avser vanligtvis enstaka ämnen snarare än grupper av kemikalier med lik- nande kemiska strukturer, (eko)toxikologiska egenskaper eller tek- niska funktioner. Som en konsekvens av detta kan företag komma att ersätta hälso- och miljöskadliga ämnen med liknande ämnen som har samma tekniska egenskaper men i realiteten inte är mindre farliga. Det finns flera exempel på sådan så kallad falsk substitution (regrettable substitution), till exempel ersättningen av bisfenol A med bisfenol S i kassakvitton.
Substitutionsprincipen syftar till att förhindra sådan falsk sub- stitution och stödja effektiva riskminskningar. Principen säger att farliga kemikalier, när det är möjligt, bör ersättas med mindre farliga alternativ, kemiska eller icke-kemiska (ECHA 2018d).
Vikten av att ersätta farliga ämnen har betonats i ett antal inter- nationella överenskommelser och policydokument. Det sjunde miljö- handlingsprogrammet har identifierat innovation och utveckling av hållbara substitut, inklusive icke-kemiska lösningar, som grund- läggande aspekter i en strategi för en giftfri miljö (EC 2013b). EU:s strategi för en cirkulär ekonomi (EC 2015b) ser också substitution som ett avgörande element. Enstaka farliga ämnen eller blandningar av farliga ämnen i produkter eller varor kan förhindra säker åter- användning och återvinning av material. Det är därför viktigt att överväga substitution av ämnen med potentiellt farliga egenskaper redan i produktdesign-fasen (EC 2018b).
Minska riskerna så långt det är möjligt
Konventionella riskbedömningar syftar till att säkerställa att regula- toriskt acceptabla exponeringsnivåer för enskilda ämnen inte över- skrids. När exponeringen håller sig under dessa nivåer anses ämnet inte utgöra en risk. Det saknas därmed incitament för att minska riskerna ytterligare. Substitutionsprincipen förändrar detta då den syftar till att minska riskerna så långt det är möjligt. Detta innebär att riskerna med alla tillgängliga alternativ behöver jämföras, vilket ger incitament för kontinuerlig riskminskning i takt med den tek- niska utvecklingen. Leverantörer av mindre riskfyllda produkter får därmed en konkurrensfördel, och tillskottet till en ”risk cup” (se 6.6) kan sänkas kontinuerligt.
Även om vikten av substitution är väl erkänd är substitutions- principen fortfarande ett relativt nytt element i EU-lagstiftningen och den ingår inte som en av principerna för miljö- och kemikalie- lagstiftningen i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. I dagsläget finns uttryckliga rättsliga bestämmelser om substitution endast i fyra EU-lagstiftningar: REACH (1907/2006), växtskydds- medelsförordningen (1107/2009), biocidförordningen (528/2012) och direktivet om kemiska agenser i arbetslivet (98/24/EC).
I REACH är kravet på substitution kopplat till identifiering och tillståndsprövning av särskilt farliga ämnen (SVHC). Enligt växt- skyddsmedels- och biocidförordningarna ska behöriga myndigheter inte bevilja tillstånd till produkter som innehåller ämnen klassi- ficerade som ”kandidatämnen för substitution” om ett kemiskt eller icke-kemiskt alternativ är tillgängligt för samma användning och som utgör en ”betydligt lägre risk” (växtskyddsmedelsförordningen bilaga IV; biocidförordningen Artikel 23). Enligt direktivet om kemiska ämnen i arbetsmiljön är arbetsgivaren skyldig att se till att riskerna på arbetsplatsen elimineras eller reduceras till ett minimum, och då helst genom substitution. Beslutskriterier och förfaranden är inte detal- jerade i direktivet utan lämnas till medlemsländerna att besluta om.
Andra EU-lagstiftningar skapar indirekta incitament för substi- tution genom förbud av specifika ämnen i särskilda användningar och under vissa förhållanden. Ett exempel är direktiv 2011/65/EU om begränsning av vissa farliga ämnen i elektrisk och elektronisk utrustning. Denna typ av förbud riskerar dock att stanna vid enstaka riksminskningsåtgärder, medan substitutionsprincipen ställer krav på kontinuerliga förbättringar.
Till skillnad från situationen på EU-nivå och i andra medlems- länder har substitutionsprincipen varit tydligt införlivad i de nordiska ländernas nationella lagstiftning, framför allt den svenska, sedan början av 1990-talet (se kapitel 3). I svensk lagstiftning är dock kraven fokuserade på substitution av ett ämne till ett annat. Överväganden om icke-kemiska alternativ krävs inte uttryckligen. Detta är en svag- het som behöver åtgärdas.
6.7.2 Rekommendationer
Lagstiftade krav uppges vara den viktigaste drivkraften för företag att substituera (Lohse et al 2003, EC 2017a). Vi rekommenderar därför att substitutionsprincipen förs in i alla relevanta lagstiftningar där krav på substitution inte ställs uttryckligen.
Vi föreslår att befintliga bestämmelser om substitution i växt- skyddsmedels- och biocidförordningarna, samt i REACH, används som grund för att utveckla liknande bestämmelser för andra typer av ämnen och produkter som kräver godkännande eller tillstånd, såsom
human- och veterinärmedicinska läkemedel, kosmetika och material i kontakt med livsmedel.
Situationen är annorlunda för kemikalier som endast kräver regi- strering, vilket gäller för majoriteten av de kemikalier som omfattas av REACH. För sådana ämnen kan nya lagstiftningsstrategier behöva utvecklas för att främja önskvärd (men också förhindra falsk) sub- stitution.
Uppfattningarna går isär om huruvida substitution bör baseras på fara eller risk (EC 2017a). I de befintliga bestämmelserna om sub- stitution i EU används farliga egenskaper som kriterier för att identi- fiera ämnen som ”kandidatämnen för substitution”. För att identifiera säkrare alternativ krävs dock att riskbedömningar genomförs och jäm- förs för de olika alternativen som stöd för beslutsfattande, till exempel nekande av en tillståndsansökan. Denna tvåstegsstrategi skulle kunna överföras till andra kemikalielagstiftningar och därmed fungera som en grund för samstämmighet mellan regelverk.
Det behöver dock utredas vidare (i) vilka lagar substitutionsprin- cipen bör införas i och (ii) hur detta ska göras mer exakt för att uppnå störst riskminskning för människors hälsa och miljön. Sverige bör visa vägen
Sverige har en unik tradition av att implementera substitutionsprin- cipen i lagstiftning. Vi uppmuntrar därför den svenska regeringen att ta en ledande roll i att stärka och harmonisera krav på substitution i EU:s kemikalielagstiftning, samt att förbättra de nationella bestäm- melserna ytterligare.
Arbetet med att införa substitutionsprincipen i lagstiftning på EU-nivå skulle kunna kombineras med påtryckningar för att införa de krav på riskbedömning av blandningar som rekommenderas i 6.1 och med det pågående horisontella initiativet för ett europeiskt ramverk för hormonstörande ämnen (EC 2018a).
Stärkta lagkrav på substitution kommer att främja strategier och metoder för att identifiera grupper av kemikalier med liknande (eko)toxikologiska egenskaper. I följande rekommendationer (6.8 och 6.9) föreslår vi hur gruppvis hantering av kemikalier kan för- bättras i syfte att undvika falsk substitution.