Sammanfattande bedömning

Motivation för offentligt åtagande

Den bristfälliga hanteringen av kombinationseffekter i kemisk risk- bedömning leder till exponering av kemiska ämnen som har negativa effekter på hälsa och miljö (se kapitel 2). Detta ger upphov till ekono- miska kostnader som inte fullt ut belastar de företag som producerar, tillverkar eller importerar kemikalier till den svenska och europeiska marknaden. Dessa externa effekter representerar marknadsmisslyckan- den som motiverar ytterligare reglering (Hammar och Drake (2007)1_.

1 _{Förekomsten av externa effekter motiverar inte nödvändigtvis ett offentligt åtagande. I vissa}

fall kan aktörer på en marknad nå fram till en förhandlad lösning där förorenaren kompenserar de som drabbas av föroreningar. När det gäller kombinationseffekter från blandningar av kemi- kalier skulle dock stora transaktionskostnader sannolikt omöjliggöra en förhandlad lösning.

Ytterligare åtgärder motiveras också av försiktighetsprincipen som är en viktig pelare i den europeiska miljöpolitiken. Försiktighets- principen anger att om det finns en risk för allvarlig eller oåterkallelig skada på miljön eller människors hälsa, bör inte brist på vetenskap- liga bevis användas som en ursäkt för att skjuta upp kostnadseffek- tiva åtgärder för att förhindra miljöförstöring. Det är i allmänhet mer kostnadseffektivt att förhindra kemisk förorening jämfört med att åtgärda effekterna av föroreningar i ett senare skede (EEA 2013). Rekommendationerna bidrar till att uppnå viktiga hälso-

och miljömål samt de globala målen för hållbar utveckling

Genomförandet av utredningens rekommendationer bidrar till att uppnå det svenska generationsmålet2_{, målet om en giftfri miljö lik-} som flera andra miljökvalitetsmål. Genomförandet av rekommen- dationerna bidrar även till att uppnå det övergripande målet för folk- hälsan i Sverige, att skapa samhälleliga förutsättningar för en god och jämlik hälsa i hela befolkningen och sluta de påverkbara hälsoklyf- torna inom en generation. På europeisk nivå, bidrar rekommenda- tionerna till en hög skyddsnivå för miljön och människors hälsa, i enlighet med artikel 191 i fördraget om upprättandet av Europeiska unionen och det sjunde miljöhandlingsprogrammet.

Dessutom skulle genomförandet av rekommendationerna bidra till att uppnå de åtta globala mål för hållbar utveckling som har tyd- liga kopplingar till en giftfri miljö: säkra livsmedel och hållbart jord- bruk (mål 2), god hälsa (mål 3), rent vatten (mål 6), säker arbetsmiljö (mål 8), hållbara städer (mål 11), hållbara konsumtions och produk- tionsmönster (mål 12) samt skydd av ekosystem och biologisk mång- fald (mål 14 och 15) (KEMI 2016).

Nytta och kostnader för att genomföra rekommendationerna

I princip bör nyttan för samhället med att genomföra rekommen- dationerna jämföras med dess kostnader. En sådan jämförelse kom- pliceras dock av brist på data och betydande osäkerhet.

2 _{Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle}

där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser.

Nyligen genomförda utvärderingar av den europeiska kemikalie- förordningen REACH – som inte beaktar risker med kombinations- effekter – tyder på att nyttan med nuvarande kemikalielagstiftning upp- väger kostnaderna med bred marginal. Exempelvis drar Europeiska kommissionens senaste utvärdering, REACH REFIT, slutsatsen att ”kostnaderna verkar vara motiverade av nyttan”3 _{men att de begrän-} sade tillgängliga uppgifterna om kostnader och nytta gör en robust statistisk jämförelse omöjlig (EC 2018d). En utvärdering av kostna- der och nytta relaterade till de första 18 begränsningsförslagen i REACH fann att den uppskattade årliga kostnaden för begräns- ningarna är mer än 170 miljoner euro per år, medan nyttan uppgår till 380 miljoner euro per år (ECHA, 2016). En studie på uppdrag av Europeiska kommissionen drar slutsatsen att den kumulativa hälso- och miljömässiga nyttan med den europeiska lagstiftningen om kemi- kalier under de senaste 50 åren sannolikt uppgår till tiotals miljarder euro per år (EC 2017c). Samma studie framhåller att det bara var möjligt att kvantifiera och prissätta en delmängd av nyttan i form av minskade sjukdomar och miljöproblem, främst på grund av en brist på tillgängliga uppgifter.

De refererade studierna är behäftade med betydande osäkerheter trots att kombinationseffekter inte inkluderats. Att jämföra kostna- der och nyttor med rekommendationer för att reglera kemiska blandningar är ännu mer utmanande, på grund av ökade mängder data som måste beaktas och de större osäkerheter som är involverade (se kapitel 4). Brist på data och tillhörande osäkerheter bör dock inte tol- kas som att hälso- och miljökostnaderna är låga. Snarare finns det växande bevis för att kemiska föroreningar innebär större hälso- och miljökostnader än vad som tidigare dokumenterats (Grandjean och Bellanger 2017, Landrigan et al. 2017). Exempelvis visar nyligen genomförda studier utförda på uppdrag av nordiska ministerrådet att hälso- och miljökostnaderna för diffus och utbredd förorening från blandningar av PFAS (per- och polyfluoralkylämnen) är mycket stora (Goldenman et al. 2019). Ett växande antal studier visar på stora hälso- kostnader kopplade till blandningar av kemikalier med hormonstörande

3 _{De viktigaste direkta kostnaderna som uppkommit med REACH bedömdes vara förknip-}

pade med registrering och kommunikation av information längs leverantörskedjan. Dessa kostnader uppskattades till 2,3–2,6 miljarder euro för de två första registreringsfristerna. Den uppskattade potentiella nyttan av REACH för människors hälsa och miljön beräknades ligga i storleksordningen 100 miljarder euro under en tidsperiod på 25–30 år.

egenskaper (Olsson, 2014; Trasande et al., 2015). I forskningspro- jektet ”EDC-MixRisk”4 _{under det europeiska forskningsprogrammet} Horizon 2020 drogs slutsatsen att nuvarande regleringar systematiskt underskattar hälsorisker kopplade till exponering för blandningar av hormonstörande ämnen. Dessutom finns det starka indikationer på att blandningar av kemikalier påverkar den biologiska mångfalden i europeiska vattendrag, med taxonomiska förluster upp till 42 procent (Beketov et al. 2013). Endast 38 procent av övervakade sjöar, floder och andra ytvattenförekomster i Europa har god kemisk status (EEB 2018b). Minskningen av insektspopulationer som observerats i Europa är också sannolikt förknippad med exponering för flera bekämpnings- medel (UNEP 2019b).

Den samhällsekonomiska nyttan av att genomföra utredningens rekommendationer utgörs av de minskade hälso- och miljökostna- der som blir följden av minskad exponering för blandningar av kemi- kalier. Barn och andra grupper som är särskilt utsatta för kemisk förorening skulle gynnas mest. Eftersom effekterna från kemikalie- exponering under fosterlivet och barndomen ofta manifesteras först senare i livet, kommer flera stora fördelar av att genomföra rekom- mendationerna vara långsiktiga. Ur ett samhällsperspektiv är åtgär- der som skyddar barns hälsa särskilt kostnadseffektiva eftersom kost- nader från ökad sjukdom, sjukhusvård och minskad produktivitet kan undvikas över en lång tidsperiod. Utöver det förbättrade skyd- det för människors hälsa från exponering av blandningar av kemi- kalier kommer implementering av utredningens rekommendationer att bidra till att upprätthålla och återställa fungerande ekosystem och olika ekosystemtjänster.

De samhällsekonomiska kostnaderna för att genomföra rekom- mendationerna kan delas upp i direkta och indirekta kostnader. De direkta kostnaderna består av ytterligare administrativa kostnader för myndigheter i förhållande till lagstiftningsändringar, nya politiska ramverk, databaser och övervakningsprogram. De direkta kostna- derna för industrin är huvudsakligen relaterade till rapportering av information för riskbedömning av kemikalieblandningar och för gruppering av ämnen. I linje med principen om att förorenaren beta- lar, föreslår vi att de nya kostnader som uppstår för myndigheter bör finansieras via avgifter som industrin betalar.

De indirekta samhällsekonomiska kostnaderna är mer långsiktiga och innefattar rekommendationernas effekter på industrins kon- kurrenskraft och konsumentpriser. Dessa indirekta kostnader beror till stor del på tillgången på relevanta substitut till de kemikalier som är berörda samt på graden av innovation.

Det finns en växande empirisk litteratur om miljöregleringars effekter på konkurrenskraften. I en ny litteraturöversikt finner Dechezleprêtre och Sato (2017) å ena sidan endast svagt stöd för hypotesen att miljöregler har haft en stor negativ inverkan på kon- kurrenskraften. Att gå före i genomförandet av en ambitiös miljö- politik kan leda till små negativa effekter på handel, sysselsättning, tillväxt och produktivitet på kort sikt, i synnerhet i förorenings- och energiintensiva sektorer. Emellertid är omfattningen av dessa effek- ter liten jämfört med andra faktorer som styr handelsflöden och in- vesteringslokalisering, såsom transportkostnader, närhet till viktiga marknader, arbetskraftens kvalitet och tillgänglighet till råvaror. Å andra sidan finns det också bara bristfälligt empiriskt stöd för att miljöregleringar har haft stora positiva effekter på konkurrens- kraften – den så kallade ”Porter-hypotesen” (Dechezleprêtre och Sato 2017). Dock finns ett flertal studier som visare att miljöregler- ingar bidrar till innovation, till exempel genom att ökade resurser investeras i FoU (Ambec et al. 2013, Dechezleprêtre och Sato 2017). Slutsatserna från REACH REFIT-utvärderingen om effekter på konkurrenskraft och innovation efter de första 10 åren med REACH bekräftar till stor del ovannämnda empiriska litteratur om miljö- reglering och konkurrenskraft. Utvärderingen finner vissa bevis på ökad innovation inom kemikalieindustrin, men det är svårt att säga om detta beror på REACH eller inte. Utvärderingen hittar inga stora positiva eller negativa effekter på konkurrenskraften hos den euro- peiska kemikalieindustrin som specifikt kan kopplas till REACH. Behovet av fortsatt stöd till små och medelstora företag, för att för- stå och följa REACH-förordningen, betonas dock EC 2018d). Sammanfattande bedömning

Utredningens rekommendationer tar upp viktiga brister i kemikalie- politiken. Genomförandet av rekommendationerna bedöms vara ett kostnadseffektivt sätt att proaktivt hantera allvarliga miljö- och hälso-

problem jämfört med åtgärda konsekvenserna av kemisk förorening i ett senare skede. I likhet med genomförandet av REACH, den mest ambitiösa kemikalieregleringen i världen, bedöms genomförandet av rekommendationerna inte avsevärt påverka industrins konkurrens- kraft vare sig i Sverige eller Europa.

En detaljerad bedömning av nyttan och kostnaderna för sam- hället, inklusive effekter på små och medelstora företag samt utsatta grupper, bör göras när konkreta lagstiftningsförslag läggs fram.

Betydande osäkerheter till trots, tyder tillgängliga bevis på att nyttan med genomförandet av utredningens rekommendationer uppväger kostnaderna. Men fördelningen av kostnader och nytta över tid kräver att beslutsfattarna har ett långsiktigt perspektiv. Flera av kostnaderna för att förbättra den kemiska riskhanteringen är påtagliga på kort sikt, medan många av fördelarna är långsiktiga.