Innehållet i beslut om att tillåta tvångsåtgärder

och avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig kamera-övervakning och hemlig rumsavlyssning uppfyller kraven i reger-ingsformen och Europakonventionen. Det gäller även innehållet i interimistiska beslut.

Bestämmelserna om innehållet i beslut om postkontroll riske-rar att leda till oprecisa beslut utan avgränsningar på ett sätt som inte är förenligt med kraven i Europakonventionen.

Förslag: I beslut att tillåta postkontroll ska det anges vilka för-sändelser som tillståndet avser.

Av flera anledningar är det viktigt att beslut om tillstånd att använda hemliga tvångsmedel är tydliga och informationsrika. För det första är det viktigt för att beslutet ska kunna verkställas på rätt sätt. För det andra innebär sådana beslut att efterhandskontroll, både av tillståndsprövningen och av verkställandet av beslutet, blir enklare att utföra.

I avsnitt 3.7.1 finns beskrivet vad ett beslut att tillåta hemliga tvångsåtgärder ska innehålla enligt bestämmelserna i rättegångs-balken och preventivlagen. Innehållet i beslutet diskuterades inte i någon större utsträckning i samband med permanentningen av tvångsmedelslagarna den 1 januari 2015. Det finns emellertid ändå skäl att göra några nedslag i bestämmelserna. I sammanhanget ska

också nämnas att Utredningen om regeländringar för vissa hemliga tvångsmedel har utrett om tillstånd till hemlig avlyssning bör vara kopplat till person i stället för till nummer, adress eller kommunika-tionsutrustning.¹¹ Denna fråga har visserligen bäring på frågor om förhandsprövning, rättssäkerhet och integritetsskydd, men lämnas utanför detta betänkande.

Person som åtgärden avser Hemlig rumsavlyssning

Bland de hemliga tvångsmedlen är det bara för hemlig rumsavlyss-ning som det finns ett uttryckligt krav på att den misstänkte ska anges i tillståndsbeslutet, 27 kap. 21 § femte stycket RB. Det framgår däremot inte på vilket sätt den misstänkte ska anges. Något krav på att personen ska vara identifierad med t.ex. namn torde inte finnas.

Däremot får inte den misstänkte vara helt okänd utan ska kunna identifieras så att förväxlingsrisk praktiskt taget är utesluten, jämför JO 2006/07 s. 30.

Som framgår i avsnitt 7.2.2 har det påståtts att domstolarna ställer olika höga krav på hur identifierad en misstänkt person behöver vara.

I samma avsnitt anges att det därför kan behövas mer vägledande överrättspraxis. Bestämmelsen bedöms emellertid inte vara så oklar att det finns anledning att föreslå någon lagändring eller annan åtgärd.

Utredningsbrotten

Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel berörde frågan om misstänkt även borde anges i tillstånd till andra tvångsmedel än hemlig rumsavlyssning, men ansåg sig inte ha tillräckligt underlag för att föreslå en sådan bestämmelse, SOU 2012:44 s. 783. Bl.a.

beaktade utredningen att beslut som rörde elektronisk kommunika-tion regelmässigt måste delges operatörer vid verkställighet. Frågan berördes inte i den efterföljande propositionen.

Tillståndets utformning var inte reglerat i utredningslagen och är inte heller enligt gällande rätt specialreglerat för utredningsbrotten.

11 Utredningens slutsatser återfinns i avsnitt 6.7.

Frågan huruvida misstänkt bör anges i beslutet för andra hemliga tvångsmedel enligt rättegångsbalken än hemlig rumsavlyssning får därmed anses falla utanför vårt uppdrag. Det kan emellertid noteras att övervägandena vid en sådan bedömning rimligen inte torde skilja sig från dem som rör motsvarande frågeställning för preventivlagen, möjligen med undantag för hemlig övervakning av elektronisk kom-munikation i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för ett brott.

Preventivlagen

I preventivlagen finns det inte något krav på att personen som åtgärden riktas mot ska anges i beslutet. Som framgått ovan behand-lades inte denna fråga i någon större omfattning vid permanent-ningen av lagen.

Det finns flera fördelar med att personen som den hemliga tvångsåtgärden riktar sig mot anges i beslutet. Utöver att bestäm-melserna blir mer enhetliga (i vart fall om 27 kap. 21 § femte stycket RB inte begränsas till hemlig rumsavlyssning), förbättras möjlig-heterna till efterhandskontroll. De farhågor som Utredningen om hemliga tvångsmedel tycks ha haft kring att beslutet kan komma telekomoperatörerna tillhanda kan motverkas genom att känsliga uppgifter maskas eller läggs i en bilaga, som inte lämnas till opera-tören. Det ska också understrykas att uppgift som hänför sig till angelägenhet som avser användning av hemliga tvångsmedel som rör elektronisk kommunikation omfattas av tystnadsplikt och att opera-törerna är skyldiga att bedriva sin verksamhet på ett sätt så att upp-gifterna om verkställandet inte röjs, se 6 kap. 19 och 21 §§ lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation.

Enligt Europakonventionen krävs att tillståndet klart och tydligt ska identifiera en särskild person som ska ställas under övervakning eller vissa bestämda lokaler, om tillståndet gäller en plats. Sådan identifiering kan göras med hjälp av namn, adresser, telefonnummer eller annan information av betydelse. Detta framgår av Europadom-stolens rättsfall Roman Zakharov mot Ryssland § 264. Av såväl domstolens exempel på identifiering, hänvisningar till andra domar och efterföljande prövning av den ryska lagen, framgår att kravet på

att en särskild person måste anges i tillståndet har till syfte att beg-ränsa tillståndet och därigenom den verkställande myndighetens handlingsfrihet.

I svensk rätt begränsas tillståndet genom att nummer, adress eller utrustning ska anges, om beslutet rör elektronisk kommunikation, och genom att plats ska anges i beslut om hemlig kameraövervak-ning.¹² Ett tillstånd som avser en ip-adress är emellertid mer prob-lematiskt, eftersom ip-adresser ofta är dynamiska (byter användare) och på grund av NAT-tekniken (samma ip-adress kan användas av flera personer samtidigt). Sådana beslut kan emellertid, i den mån de förekommer, förtydligas med särskilda villkor. Sammantaget får regleringen anses uppfylla de krav som regeringsformen och Europa-konventionen ställer på att den person som åtgärden avser ska anges i beslutet.

Postkontroll

Innehållet i beslut om postkontroll är minde reglerat än för övriga hemliga tvångsmedel. Av bestämmelsen i rättegångsbalken framgår endast att förordnandet ska gälla för viss tid och att det i för-ordnandet ska finnas en underrättelse om att åtgärden inte utan tillstånd av undersökningsledaren eller åklagaren får lämnas vidare.

Av förarbetena till rättegångsbalken framgår att det är viktigt att förordnandet inte ges större omfattning än som är oundgängligen nödvändigt samt att adress eller annat kännetecken för den eller de avsedda försändelserna bör anges, om möjligt, NJA II 1943 s. 363.

Förordnandets utformning var inte särreglerat i utredningslagen och bestämmelsen varken permanentades eller förändrades i samband med permanentningen av tvångsmedelslagarna den 1 januari 2015.

Innehållet i tillstånd till postkontroll enligt rättegångsbalken faller därför i och för sig utanför vårt uppdrag.

Preventivlagen ställer något högre krav på beslut om postkontroll än vad rättegångsbalken gör. Liksom för beslut om andra hemliga tvångsmedel ska det innehålla vilken typ av brottslighet (vilken punkt i 1 § första stycket) som ligger till grund för tillståndet samt under vilken tid tillståndet gäller. Däremot finns det ingen

12 Se även diskussionen i avsnitt 7.1.4 om platsbegreppet för hemlig rumsavlyssning.

stämmelse om att förordnandets omfattning ska anges. Det kom-penseras i någon mån av att det, när det finns skäl till det, ska anges villkor för att tillgodose intresset av att enskildas personliga integ-ritet inte kränks i onödan.

I praktiken är det ovanligt med postkontroll. Enligt vad som framkommit är det främst vid misstanke om särskilda paketförsän-delser som tvångsmedlet används. Ett förordnande brukar trots det vara utformat så att det avser samtliga försändelser till en viss adres-sat, enligt vad aktörer som varit inblandade i ärenden om postkon-troll har uppgett för oss.

Tvångsmedlet innebär att den brottsbekämpande myndigheten kan få del av innehållet i korrespondens. Beslag av skriftliga med-delande mellan en misstänkt person och dennes närstående har av regeringen ansetts jämförbart med hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation ur integritetssynpunkt, prop. 2007/08:163 s. 61.

Det finns också stor risk att tvångsmedlet drabbar tredje man, dvs.

avsändare, trots att det inte finns någon påtaglig risk för att de ska utöva eller främja brottslig verksamhet. Tvångsmedlet innebär alltså en inte obetydlig risk för integritetsintrång.

Utifrån vad som nyss redogjorts för kan ifrågasättas om besluten om postkontroll uppfyller de krav på tillståndsbegränsningar som Europadomstolen ställt upp (jämför avsnittet strax ovan). Enligt vår mening bör det redan av lagtexten framgå att tvångsåtgärdens om-fattning ska definieras i tillståndet. På ett sådant sätt skulle den sven-ska regleringen bättre uppfylla kraven i Europakonventionen. Vi före-slår därför att en bestämmelse tas in i 8 § preventivlagen om att det i beslutet ska anges vilka försändelser som förordnandet omfattar.

Samma problematik finns för postkontroll enligt rättegångs-balken. Det tvångsmedlet innebär visserligen inte att försändelsen får granskas, men syftet med tvångsmedlet är att underlätta beslag, som i sin tur gör det möjligt att granska försändelsen utan annan domstolsprövning än den som skett inför postkontrollen.¹³ För-undersökningsmyndigheten behöver inte heller underrätta berörda om beslaget, så länge det är till men för utredningen, 27 kap. 11 § RB. I praktiken kan alltså postkontrollen (i kombination med bes-lag) leda till att försändelser granskas utan den misstänktes vetskap.

13 Domstolsprövning torde emellertid behöva ske när skriftliga meddelanden mellan när-stående beslagtas med stöd av specialbestämmelserna om utredningsbrotten, 27 kap. 2 § fjärde stycket och 3 § RB.

Åtgärder som innebär att postförbindelser försvåras eller avbryts utgör därtill ett ingrepp i rätten till yttrande- och informations-friheterna enligt rättegångsbalken, prop. 1975/76:209 s. 123. Det finns således skäl att ställa höga krav på precisa regler även för postkontroll enligt rättegångsbalken, som också utgör ett hemligt tvångsmedel. Därför och eftersom vi föreslår en förändring av prev-entivlagen i detta avseende, lämnar vi även ett förslag på motsvarande förändring av 27 kap. 9 § rättegångsbalken, trots tidigare angivna begränsningar av vårt uppdrag.

Särskilda villkor

I samband med permanentningen av lagarna den 1 januari 2015 inför-des en skyldighet för rätten att föreskriva villkor till skydd för den personliga integriteten i besluten om hemliga tvångsmedel, om det finns skäl till det (dock inte för postkontroll). En sådan skyldighet fanns tidigare bara för hemlig rumsavlyssning. Någon närmare moti-vering än att det ansågs lämpligt att införa en uttrycklig sådan regle-ring angavs inte, se prop. 2013/14:237 s. 149 och SOU 2012:44 s. 784.

Regeringen har uttalat att särskilda villkor ofta torde vara nödvändiga för att tillstånd till hemlig rumsavlyssning ska kunna ges, prop. 2005/06:178 s. 106. Exempel på sådana villkor kan vara att, när det är fråga om att avlyssna annan bostad än den misstänktes, rums-avlyssning endast får ske när det står klart att den misstänkte uppehåller sig där. Ett annat exempel är att polisen ser behov av att avlyssna ett möte som ska äga rum på en viss plats och en viss tid.

Beslutet kan då lämpligen innebära att rumsavlyssning får avse endast det mötet.

Skyldigheten att föreskriva särskilda villkor till skydd för den personliga integriteten innebär att domstolen kan begränsa ut-rymmet för den brottsbekämpande myndigheten att använda det hemliga tvångsmedlet. På samma sätt gör villkoren det möjligt att tillåta åtgärder, som utan sådana villkor hade framstått som dis-proportionerliga. Möjligheten och skyldigheten att föreskriva sär-skilda villkor är därmed viktig utifrån såväl ett brottsbekämpnings-perspektiv som ett integritetsbrottsbekämpnings-perspektiv.

Av vad som framkommit vid samtal med aktörerna är det ovanligt med särskilda villkor vid tillstånd till hemliga tvångsmedel för elek-tronisk kommunikation men vanligare vid hemlig kameraövervak-ning och hemlig rumsavlysskameraövervak-ning, i synnerhet om tillståndet avser en plats utomhus. Villkoren formuleras som regel klart och tydligt och innebär inte några tillämpningsproblem. Det gäller för övrigt även övriga delar av tillstånden.

Vid vår genomgång av tillstånd som meddelats avseende hemlig rumsavlyssning under år 2017 har framkommit att det förekommer särskilda villkor, men inte i flertalet av tillstånden. I de flesta fall har villkor dock inte behövts, eftersom tillståndet i sig avsett ett tillräck-ligt begränsat utrymme. I tillstånd som avsett platser där det finns en risk för att utomstående blir avlyssnade, har det ofta funnits vill-kor som begränsar avlyssningen till tillfällen när den misstänkte är på platsen. Vi har emellertid även sett flera exempel på tillstånd där villkor saknas, trots att platserna varit av sådana slag att det hade be-hövts för att säkerställa att inte enskildas personliga integritet kränks i onödan.

Sammantaget bedömer vi bestämmelserna om särskilda villkor till skydd för den personliga integriteten som viktiga och bidragande till att regelverket kring innehållet i tillståndsbesluten uppfyller kraven i främst Europakonventionen.

Interimistiska beslut

Interimistiska åklagarbeslut ska vara utformade med samma innehåll som ett beslut av rätten. Besluten ska således även innehålla särskilda villkor när det finns skäl till det, prop. 2013/14:237 s. 183.

Det finns inte något uttryckligt krav på att besluten ska innehålla någon motivering till varför rättens beslut inte varit möjligt att avvakta. En sådan reglering hade förenklat efterkontrollen av åkla-garens bedömning. En domstol kommer dock, i nära anslutning till beslutet, att bedöma om förutsättningar för tillståndet förelåg.

Rättens bedömning ska göras utifrån de förhållanden som förelåg vid tidpunkten för åklagarens beslut, prop. 2013/14:237 s. 183.

Enligt vad som framkommit vid vår undersökning innehåller de interimistiska besluten det som krävs. Det är också ovanligt att de upphävs av domstol.

Vi bedömer att regleringen av innehållet i de interimistiska be-sluten uppfyller kraven i regeringsformen och Europakonventionen.