A. Björck (personlig kommunikation, 8 maj 2020) utsågs till försvarsminister 1991 och berättar att han omedelbart fick ta ställning till försvarsbeslutet 1992. Det rådde en utbredd optimism över att kalla kriget tagit slut och den generella uppfattningen var att det numera inte skulle vara något problem med upprätthållandet av ett totalförsvar. Kalla krigets slut innebar att det drogs väldigt långtgående paralleller för framtida säkerhetsläge utifrån den rådande situationen. Efter 1994 så intecknades samtiden och tron på att den eviga freden hade kommit. 0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015
Sveriges försvarsbudget i andel
av BNP (procent)
Anledningen till nedrustningen var framförallt Berlinmurens fall, Sovjetunionens kollaps och Warszawapaktens upphörande. Det fanns i och med det ett önsketänkande och bristande historiska kunskaper om att det inte skulle finnas några militära aktiviteter som kunde hota Sveriges säkerhet. Det fanns inget kritiskt synsätt i att hot och konflikter kommer och går, bara att det sker i olika former, vid olika tidpunkter. Inget är bestående, inte heller säkerhetsläget (A. Björck, personlig kommunikation, 8 maj, 2020).
Under hela efterkrigstiden var försvaret en stor fråga i svensk politik. Efter kalla kriget tappade sedermera försvarsfrågan sin politiska vikt, vilket ledde till ett minskat intresse. Med ett minskat intresse och en marginalisering av frågan följde en minskad press på att hitta bra lösningar inom försvarsområdet (A. Björck, personlig kommunikation, 8 maj, 2020).
Det saknades en långsiktighet i debatterna och besluten. Nedrustningen genomfördes utan konsekvenstänket att upprustning tar mycket lång tid. Besluten borde inte ha fattats efter vad som sker imorgon, utan vad som sker i övermorgon. I början av 1990-talet låg kostnaden för Sveriges försvar på 2,44 procent av BNP. Idag har försvaret varit nere i 0,9 procent av BNP (A. Björck, personlig kommunikation, 8 maj, 2020).
Björck berättar att det civila försvaret var relativt nedprioriterat och i stort sett följde med i den utveckling som skedde inom det militära försvaret. Kunskaperna om det civila försvaret var bristfälliga, vilket ledde till att det inte fanns något större intresse för att åtgärda brister inom det civila försvaret. Civilförsvaret relaterades inte till naturkatastrofer eller pandemier, på det sätt som det kanske gör idag, utan var mer inriktat på krigsrelaterade händelser, som att bygga skyddsrum och liknande (A. Björck, personlig kommunikation, 8 maj, 2020). Krishanteringen var bättre i början av 1990-talet, före nedrustningen och det övades betydligt mer. Civilförsvaret som byggts upp under flera decennier fungerade mycket bra. Bra materiel, omfattande beredskapslager och välfungerande sambandscentraler (A. Björck, personlig kommunikation, 8 maj, 2020).
Den allvarligaste konsekvensen av nedrustningen var den omfattande slakten av förband. I början av 1990-talet fanns 16 brigader – numera finns det två. Tanken var att lägga försvaret i dvala, där det skulle gå att rusta ner lite nu, men sedan snabbt kunna rusta upp igen. Det skulle finnas en återtagningsförmåga. Tyvärr blev det inte så och den tänkta återtagningsförmågan försvann. Det drabbade den civila delen av försvaret hårt då Sverige upphörde med beredskapslager, slutade med militär sjukvård i stor utsträckning, nedrustning av fältsjukhus och förstörde skyddsmasker och annan utrustning (A. Björck, personlig kommunikation, 8 maj, 2020).
Björck säger att EU-medlemskapet invaggades Sverige i en falsk trygghet då EU förväntades bidra med att förse Sverige med materiel och andra förnödenheter. Som samhället nu har sett fungerar det inte. Om det inte finns bindande avtal är risken stor att varje medlemsland behåller sin materiel för sig själva. Det borde ha kunnat förutsetts efter erfarenheterna från andra världskriget där landet inte fick någon hjälp på den civila sidan och där länderna behöll sin egen materiel. Sverige borde ha förstått att det här inte skulle fungera tillräckligt bra (A. Björck, personlig kommunikation, 8 maj, 2020).
Under 1990-talet fick kommunerna större ansvar för civilförsvaret, vilket var både bra och dåligt. Bra för att kommunerna är närmare medborgarna, men resurserna som kommunerna fick för sitt utökade ansvar var inte tillräckliga. Framförallt skilde sig beredskapen mellan kommunerna, vilket fortfarande är ett faktum. Avskaffandet av civilbefälhavarna och beredskapspoliserna var också beslut som försämrade beredskapen (A. Björck, personlig kommunikation, 8 maj, 2020).
Björck berättar att under hans tid som landshövding i Uppsala 2003–2009 övades det ett par gånger inför nödsituationer vid kärnkraftverket i Forsmark. Då var det inte svårt att få medel för övningarna, eftersom kärnkraftsfrågan var en het politisk fråga. Beredskapen gällande kärnkraften upplevde Björck som hög (A. Björck, personlig kommunikation, 8 maj, 2020). Näringslivets övertagande av beredskapslagren ifrån staten var inte en lyckad åtgärd, då beredskapslagren under processens gång i praktiken försvann. De tidigare beredskapslagren i statlig regi var betydligt mer omfattande och det fanns också avtal mellan stat och näringsliv om att allokera resurser för att sätta igång krigsindustri och liknande. Anledningen till att lagren försvann var i första hand inte ekonomisk, menar Björck, då lagren inte var speciellt dyra att underhålla. Det var den bristande historiekunskapen tillsammans med ett önsketänkande som återigen spelade in i det hela (A. Björck, personlig kommunikation, 8 maj, 2020).
5
DISKUSSION
I det här avsnittet kommer resultatet från undersökningen ovan att presenteras och ställas i relation till tidigare forskning och vald teoretisk referensram. Diskussion kring metodval samt förslag på vidare forskning kommer också behandlas.
5.1
Resultatdiskussion
Utifrån RAM-sammanfattningen kan det konstateras att målet med nedrustningen i de fem besluten genomgående var att göra totalförsvaret mer flexibelt, mer robust och mer anpassat till internationella insatser. Utvecklingen började 1992 och blir sedan smalare och smalare för varje beslut, där beslutet 2009 slår fast att den operativa förmågan är huvudsakligt mål för försvaret. Alternativen som används för att skapa det nya försvaret är bildandet av en myndighet – Försvarsmakten – 1994 vilket var tänkt att effektivisera försvaret. Kommunernas ökade ansvar för det civila försvaret skulle bidra till ytterligare effektiviseringar av totalförsvarsorganisationen och lagerhållningen skulle övergå i privat regi. En anpassning av styrkorna utefter EU:s krishanteringssystem och en ökad frivillighet vid antagning till Försvarsmakten kom sedermera att övergå i total frivillighet och kontraktsanställning av soldater.
Konsekvenserna utifrån RAM av 1992 års beslut blev att alla svenska män inte behöver göra värnplikt, något som sedan minskar för varje försvarsbeslut, fram till avskaffandet av värnplikten i och med 2009 års försvarsbeslut. Regementen och förband lades ned och personalen blev uppsagd. Inom Försvarsmakten skedde en minskad lagerhållning av förnödenheter och det kommunala ansvaret vid civilförsvaret ökade. Ett minskat utgiftsområde gav ett större civilt ansvar för kommunerna. Den statliga beredskapslagringen upphörde. Civilförsvarets uppgifter att hantera svåra påfrestningar på samhället i fred upphörde genom 2004 års försvarsbeslut och övertogs av fredssamhället. Återtagningsförmågan skrotades 2009. Då det inte längre ska finnas någon värnpliktsarmé krävs inte heller någon förberedelsetid för att rusta upp, öva och repetera den kunskap som gavs under värnpliktsutbildningen.
Valet att förändra försvaret i just den här riktningen återspeglades i det rådande säkerhetsläget, där det ansågs att ett minskat och allsidigt försvar var det mest kostnadseffektiva sättet att förändra försvaret, inom ramen för den förändrade omvärldsutvecklingen. Valet grundade sig också i att det inte är önskvärt att ha en överkapacitet inom försvaret, och att försvaret inte ska formas utifrån statiska hotbilder. I samtliga försvarsbeslut diskuterades det rådande säkerhetsläget i vårt närområde. Det ansågs att säkerhetsläget motiverade till sänkta försvarsutgifter. Det är på sätt och vis ett full rimligt antagande. Försvarsanslagen kan inte vara konstanta utan bör förändras på samma sätt som andra delar i samhället förändras. Målet för försvaret efter kalla kriget har varit att effektivisera och anpassa försvaret utefter förändringar i omvärlden. Det ska ske samtidigt som försvarsanslagen minskar, regementen lägger ner och personal avgår. Att bygga nytt samtidigt som det skärs ner är en svår ekvation som ska gå ihop. Reserver från den tidigare försvarsorganisation borde rimligtvis bevarats i någorlunda utsträckning. Att bevara hela försvarssystemet som tidigare fanns är kanske orimligt, men att avskaffa allting och bygga något helt nytt, är och förblir en konsekvens till att totalförsvarets förmåga ser ut som den gör idag.
I teoriavsnittet lyftes begreppet latenta bieffekter som effekter av någonting som inte kan förutses. Nedmonteringen och omvandlingen av försvaret motiverades med att det rådande säkerhetsläget inte såg ut att kunna förändras under de kommande tio åren och genom det fördjupade EU-samarbetet ansågs Sveriges säkerhet vara god. Björck hänvisade till att det rådde bristande historiekunskaper genom att tänka på det sättet, då hot och konflikter kommer och går. Det borde rimligtvis ha kunnat förutsetts att sämre tider skulle kunna komma, men totalförsvaret blev behandlat som en latent bieffekt där ingen kunde veta att sämre tider återigen skulle kunna råda i Sverige.
Vid avskaffandet av de statliga beredskapslagren vilket beslutades i försvarsbeslutet 1996 (lagren skulle gå över i privat regi samt minska i omfattning) fanns det en medvetenhet angående att privatiseringar och bolagiseringar av beredskapslagren kan komma att minska möjligheterna att upprätthålla en god beredskap och således ett välutrustat totalförsvar. Medvetenheten om problemet fanns, men det tycktes inte som det följdes upp och enligt Björck försvann i praktiken lagren under processens gång. Det vidtogs inga särskilda åtgärder för att
lösa dilemmat, som det gavs uttryck för i beslutet och den särskilda betydelse som lagren hade för det civila försvaret tycks inte heller ha följts upp. Ingen efterkontroll verkar ha genomförts. I samma försvarsbeslut lyftes konsekvenserna för svenskt jordbruk upp sedan inträdet i EU och dess inre marknad som ska vara fri från konkurrens. Sverige valde att avveckla samtliga lager av livsmedelsförsörjning för att det i vissa avseenden strider mot unionens regelverk samtidigt som medlemsländerna tillsammans ska säkra import och export av livsmedel till varandra om det uppstår en krissituation. Det var även Båveruds (2014) förklaring till att lagren av livsmedel försvann och att det sedan 2002 inte finns någon plan för hur livsmedelsförsörjning ska gå till vid kris eller krig. Björck menar att EU invaggade oss i en falsk trygghet som inte betänktes tillräckligt noga. Vi borde ha vetat bättre av tidigare historiska erfarenheter. Under mellankrigstiden rustade Sverige ner och för att återanknyta till de första raderna i arbetet så var Sveriges beredskapsförmåga motsatsen mot det som Per-Albin uttryckte. Skillnaden då mot nu är stor men lite förbehållsamhet borde funnits kvar.
Vid försvarsbeslutet 1992 fanns det en militaristisk säkerhetssyn och försvarets uppgift handlade till stor del om förmågan att möta angrepp och försvara landet i händelse av krig. En hållning som lutar sig mot den traditionalistiska säkerhetssynen, på det sätt som Barry et al. (1999) beskrev i teorin. Genom försvarsbeslutet 1996 vidgades säkerhetsbegreppet till att innefatta fler delar. Totalförsvaret skulle hjälpa till och underlätta för befolkningen även vid fredstida kriser. Fler områden i samhället hade säkerhetiserats och det gällde för försvaret att svara upp till den nya situationen. Sveriges säkerhetspolitik bekräftar teorin om det vidgade säkerhetsbegreppet som Köpenhamnsskolan lägger fram och implementerade det i försvarsorganisationen.
Vid försvarsbeslutet 2004 skedde det en tillbakagång av totalförsvarets angelägenhet gällande påfrestningar på samhället i fred. Dessa delar skulle fredssamhället klara av utan hjälp från civilförsvaret och civilförsvaret skulle återigen riktas in mer mot den traditionellt militaristiska säkerhetssynen. Varför detta genomförs är för att fredssamhället ska skapa en egen förmåga till att hantera påfrestningar på samhället i fred, utan civilförsvarets hjälp. Fredssamhällets ökade ansvar kan ha påverkat krishanteringens förmåga i fred och fått till följd att förändringen inte blev på det sätt som avsetts. Björck berättar att civilförsvaret inte förknippades med hanteringen av krissituationer i fred utan mer krigstida händelser, vilket det här beslutet låter påskina. Det, i kombination med att fredssamhället inte haft tillräckliga resurser, kan ha lett fram till att hanteringen av kriser fortsatt är bristfällig på många områden. Björck lyfter även upp att beredskapsövningar inte genomförs i lika stor utsträckning längre, vilket också skulle kunna vara en del av att fredssamhället inte klarar av sina uppgifter när samhället blir drabbat av katastrofer. Perry och Lundell (2003) lyfte upp i avsnitt 1.3 att planering och övning är väsentligt för beredskapen.
Kaneberg et al. (2016) betonade i sin artikel som lyftes fram i avsnitt 1.3 att den civila beredskapsplaneringen bör organiseras tillsammans med militären och fredssamhället vid krishantering. Den förändrade inriktningen av civilförsvaret som genomfördes 2004 verkar således enligt de inte ha gagnat skyddet av civilsamhället. Samarbetet verkar vara det stora problemet, då dem tre grenarna inte delar samma hotbild för sin verksamhet, vilket leder till oklarheter när alla delar behövs.
Teorin om säkerhetisering lyfter fram att en fråga för att kunna bli säkerhetiserad först måste bli politiserad. Det svenska totalförsvaret hade under lång tid varit en politiserad fråga. Sverige stod utanför Nato och behövde ett starkt försvar för att kunna skyddas på egen hand. Frågan var legitimerad bland befolkningen. Efter kalla kriget var det som om proppen gick ur för försvaret som politiskt viktig fråga. Björck berättade att marginaliseringen av försvarsfrågan ledde fram till att det inte fanns lika stor press inom försvarsområdet på att finna bra lösningar. Det kan kanske vara en förklaring till att omvandlingen av försvaret inte skedde under den översyn och noggrannhet som rådde när frågan hade en ökad politisk tyngd och när säkerhetsläget var ett annat. När hotbilden förändras, förändras också rapporteringen i media av säkerhetsfrågor. Media driver på och skapar opinion och med minskad mediabevakning förändras också frågans betydelse. Åtgärder brukar ofta ske när politiska frågor hamnar högt på agendan. Det är därför som det är först under den rådande coronapandemin som nedskärningarna i totalförsvaret kom upp till ytan för de breda folklagren och när bristerna blir synliga för den allmänna opinionen. Något som (Sandberg, 2013) förutspådde skulle ske. I den tidigare forskningen lyfte Perry och Lundell (2003) upp att beredskapsplanering innefattar riskbedömning och riskreducering. Riskbedömningen utgår från tidigare händelser som hotat samhället och riskreducering vilka konsekvenser som behöver vidtas för att minska de uppkomna hoten. Riskbedömningen av vad tidigare händelser har fört med sig inom totalförsvarets område förefaller ha varit relativt låg. I varje försvarsbeslut gjordes en redogörelse för hur säkerhetsläget såg ut i omvärlden. Rysslands utveckling var central och bedömningen av Rysslands förmåga fick styra säkerhetsläget till stor del. Trots att det i försvarsbeslutet 2009 lyfts fram att Ryssland går i auktoritär riktning och med ett minskat engagemang för överstatliga samarbeten, bedöms Rysslands militära förmåga ändå bara till att kunna beröra dess närområde. Det är därför ganska konstigt med den svenska omläggningen av totalförsvaret efter invasionen av Krimhalvön 2014 (som får anses vara i Rysslands omedelbara närområde). Kriget i Georgien (också i Rysslands närområde) vilket inträffade sex år tidigare fick inte några särskilda effekter på försvarsbeslutet 2009, i och med att det sista av invasionsförsvarets rester försvann genom avskaffandet av värnplikten. Varken riskbedömning eller riskreducering tycks ha varit särskilt framträdande i de här besluten. Det är lätt att få känslan av att det mesta har blivit mycket sämre, men som försvarsbesluten antydde så fanns det även brister före de stora nedskärningarna. I försvarsbeslutet 1992 uppmärksammades en för låg motståndskraft vid angrepp inom elförsörjning och IT samt infrastruktur vilket är sårbart för störningar. I försvarsbeslutet 1996 nämns samma sårbarhet och även brister för det civila försvarets förmåga vid svåra påfrestningar i fredstid. Däremot kan förutsättningarna som fanns tidigare totalt sett i form av en större organisation och en större personalstyrka ha kompenserat brister på ett bättre och mer effektivt sätt jämfört med idag.
Säkerhetsläget tycks vara helt avgörande för den försvarspolitik som ska föras. Frågan är hur Sveriges försvar hade sett ut om nuvarande säkerhetsläge (2020) hade varit rådande efter Berlinmurens fall 1989. Troligtvis hade det funnits förband med ökad operativ förmåga, likt det insatsförsvar som Sverige idag har. Invasionsförsvaret hade troligtvis varit kvar och värnplikten hade aldrig avskaffats (för att sedermera komma tillbaka igen). Om försvarspolitiken enbart har säkerhetsläget som grund för sin inriktning, hade Sverige, även
om det bär emot, kanske gynnats av ett något sämre säkerhetsläge. Kontrasterna i det upplevda säkerhetsläget – mellan kalla kriget och 1990-talet – var stora, kanske allt för stora.
5.2
Metoddiskussion
Metoden som valdes – en innehållsanalys i kombination med en intervju – anses i efterhand ha utgjort ett bra underlag för att besvara frågeställningen. Däremot går den teoretiska operationaliseringen att diskutera, där anknytningen och användningen kan uppfattas som allt för vag och där metoden i sig inte fick så mycket utrymme för den vidare analysen i diskussionen.
Vid insamlandet av data kan författaren omedvetet påverkat slutprodukten genom det material som valdes och hur det användes. Hade andra dokument använts, exempelvis offentliga utredningar eller budgetpropositioner kanske andra argument ansetts viktiga och således lett till en annan slutsats. Tyvärr finns det inget urval eller metod som är fullt ut objektiv, då alla människor bär med sig förkunskap.
Undersökningsperioden var kanske också något lång, för att kunna ge tillräckligt tillförlitliga resultat. Men forskningsfrågan var av den magnituden att det bedömdes att fem analysenheter krävdes. Risken finns trots det att studien bara skrapar på ytan och inte går tillräckligt djupt i de olika delarna. Även ämnet som sådant kan ha varit för brett och det hade så här i efterhand kanske varit läge att smalna av även det. Den tidigare forskningen som togs upp var i stor utsträckning inriktad mot beredskap och inte i första hand nedrustning. Anledningen till de var som nämndes i 1.3 svårigheten att finna vetenskapliga artiklar som behandlar specifikt nedrustning. De skriftliga källor som använts i uppsatsen måste trots det uppfattas som goda och tillförlitliga. Detta då de till stor del bestått av offentliga publikationer, vetenskapliga artiklar och kurslitteratur skriven av välrenommerade författare.
Arbetsgången har i stor utsträckning följt den plan som sattes upp vid starten av arbetet, även om undersökningen startades upp lite väl sent och vissa korrigeringar tvingats genomföras längs vägen. Bortfallet av en intervju gjorde att det blev enbart en politisk sida som fick göras hörd i studien. Det medför att studiens trovärdighet minskar. Även utformandet av intervjun kunde ha gjorts något annorlunda. En pilotintervju hade i efterhand varit en bra kontrollåtgärd, utöver att enbart få uppbackning på frågorna i sig, då det i efterhand har uppdagats att frågorna kan haft en ledande tendens vilket kan påverka forskningsresultatet. De etiska aspekterna vid intervjun anses vara goda, där återkoppling till berörd intervjuperson gjorts återkommande om vilket material och vilka formuleringar som kan användas i arbetet. Det är alltid viktigt att säkerställa att det som skrivs är korrekt uppfattat vid kvalitativa intervjuer, i synnerhet när intervjupersonen dessutom namngivits. Försvarsbeslutet från 2009 behandlar i stort sett enbart det militära försvaret, vilket lett fram till att slutsatser från det civila försvaret från 2009 inte kunnat göras.
5.3
Fortsatt forskning
Under processen med framtagandet av det här arbetet har flera idéer till vidare forskning dykt upp, vilka presenteras nedan.
Det skulle vara av intresse att undersöka hur den kommunala krisberedskapen fungerat efter att kommunerna i början av 1980-talet fick ett utökat ansvar för den civila beredskapen. Ett kommunalt övertagande av beredskapen borde rimligtvis leda till en förbättrad beredskap då det är den enhet som invånarna kommer i kontakt med först, men så verkar inte ha blivit fallet i gemene mans ögon (se avsnitt 1).
Att undersöka vad som egentligen hände när beredskapslagren överfördes från statlig till privat ägo hade varit av intresse. Hur kunde lagren bara försvinna, fanns det inga reglementen