SVERIGES BRISTANDE
KRISBEREDSKAP – VARFÖR
NEDMONTERADES
TOTALFÖRSVARET?
Den rådande coronapandemin har lamslagit världen. Sveriges förmåga att
hantera viruset har ifrågasatts och brister i beredskapen har återigen
uppdagats. Varför nedrustades totalförsvaret?
MARKUS LARSSON
Kurs: Statsvetenskap 61–90, SKA204 Högskolepoäng: 15 hp
Program: Statsvetarprogrammet Handledare: Lotta Gröning Examinator: Gustav Sundqvist
FÖRORD
Kandidatuppsatsen är skriven inom Statsvetarprogrammet vid Mälardalens högskola. Arbetet har inte genomförts utan svårigheter eller problem under resans gång och tvivel på färdigställandet av uppsatsen har funnits. Trots det har studien lyckats bli färdigställd och jag skulle vilja rikta ett särskilt tack till tre personer.
Till Anders Björck, för att han tog sig tid för en intervju och gav ett intressant och konstruktivt bidrag till undersökningen. Till min bror, Martin Larsson, som läst igenom arbetet vid flera tillfällen. Slutligen vill jag också tacka min handledare Lotta Gröning för stödet under arbetets gång och för de åtskilliga samtal som uppkommit längs vägen.
Västerås 5 juni 2020 Markus Larsson
ABSTRACT
The ongoing coronavirus pandemic has paralyzed large parts of the world and shortcomings in the Swedish crisis preparedness have thus been discovered. The purpose of the thesis is to explain why the Swedish total defense was disarmed. In order to answer the research question, five defense decisions – the defense decision in 1992, the defense decision in 1996, the defense decision in 2000, the defense decision in 2004 and the defense decision in 2009 – will be analyzed. The decisions are studied based on a qualitative content analysis, using the Rational Actor Model. The content analysis is supplemented by a qualitative research interview with the former Swedish Defense Minister Anders Björck. The theoretical starting points that the study follows are security, risks, and threats.
The background chapter deals with the Swedish preparedness of today and the history of the Swedish defense. Previous research on preparedness and defense internationally has been highlighted as well as how parts of Swedish preparedness have been affected over the past 30 years.
The prevailing security situation after the Cold War contributed to cuts in the defense organization, the abolition of an invasion defense and the creation of an intervention defense. The intervention defense would have high operational capability, both nationally and internationally and therefore required high-quality associations and the military duty was abolished. Emergency preparedness stocks were not considered to be as needed during the new security situation, and the deeper cooperation with the European Union created a naive security that security of supply could be secured through the membership.
The work's conclusion as to why the total defense was disarmed was the changed security situation and a growing belief in support from the EU in dealing with crisis situations, in combination with lack of historical knowledge.
SAMMANFATTNING
Den pågående coronapandemin har lamslagit stora delar av världen och brister i den svenska krisberedskapen har därmed uppdagats. Uppsatsens syfte är att förklara varför det svenska totalförsvaret nedrustades. För att kunna ge svar på forskningsfrågan kommer fem försvarsbeslut – försvarsbeslutet 1992, försvarsbeslutet 1996, försvarsbeslutet 2000, försvarsbeslutet 2004 och försvarsbeslutet 2009 – att analyseras. Besluten studeras utifrån en kvalitativ innehållsanalys, där Rational Actor Model används. Innehållsanalysen kompletteras med en kvalitativ forskningsintervju med den tidigare svenske försvarsministern Anders Björck. De teoretiska utgångspunkterna som studien följer är säkerhetisering, risker och hot. Bakgrundskapitlet behandlar den svenska beredskapen i nutid och det svenska försvarets historia. Tidigare forskning om beredskap och försvar internationellt lyfts fram tillsammans med hur delar av den svenska beredskapen har påverkats under de senaste 30 åren.
Det rådande säkerhetsläget efter kalla kriget bidrog till nedskärningar i försvarsorganisationen, avskaffandet av ett invasionsförsvar och skapandet av ett insatsförsvar. Insatsförsvaret skulle ha hög operativ förmåga, såväl nationellt som internationellt och krävde därför förband av hög kvalitet, varpå värnplikten avskaffades. Beredskapslager ansågs inte vara lika behövande under det nya säkerhetsläget och det fördjupade samarbetet med den Europiska unionen skapade en naiv trygghet i att försörjningsberedskapen skulle kunna säkras genom medlemskapet.
Arbetets slutsats till varför totalförsvaret nedrustades var det förändrade säkerhetsläget och en tilltagande tro på stöd från EU vid hanteringen av krissituationer i kombination med bristande historiekunskaper.
INNEHÅLL
1 INLEDNING ...1
1.1 Beredskap i Sverige ...2
1.2 Försvaret av Sverige – en tillbakablick ...3
1.3 Tidigare forskning ...5
1.4 Problemformulering och frågeställning ...9
1.5 Syfte ...9 1.6 Avgränsning ...9 1.7 Disposition ...10 2 TEORETISK REFERENSRAM ...10 2.1 Säkerhetisering...10 2.2 Risksamhället ...12 2.3 Essence of Decision ...13
3 METOD OCH MATERIAL ...15
3.1 Teorikonsumerande forskningsdesign ...15 3.1.1 Innehållsanalys ...15 3.1.2 Intervjuanalys ...15 3.2 Datainsamling ...16 3.2.1 Textmaterial ...16 3.2.2 Rekrytering av intervjupersoner ...17 3.2.3 Anders Björck...17 3.2.4 Bortfall ...18 3.3 Intervjuguide ...18
3.4 Tillvägagångssätt och genomförande...18
3.4.1 Textanalys ...18
3.4.2 Intervjuanalys – transkribering och användning...18
3.5.1 Intervjun ...19
3.5.2 Validitet och reliabilitet ...19
3.6 Forskningsetiska överväganden ...20
3.6.1 Intervjun ...20
4 UNDERSÖKNING OCH RESULTAT ...20
4.1 Försvarsbeslut 1992 – Totalförsvarets utveckling till och med budgetåret 1996/97 samt anslag för budgetåret 1992/93 ...20
4.1.1 Sammanfattning av försvarsbeslutet 1992 efter RAM...23
4.2 Försvarsbeslut 1996 – Totalförsvar i förnyelse och Totalförsvar i förnyelse – etapp 2...23
4.2.1 Sammanfattning av försvarsbeslutet 1996 efter RAM...27
4.3 Försvarsbeslut 2000 – Det nya försvaret ...27
4.3.1 Sammanfattning av försvarsbeslutet 2000 efter RAM...30
4.4 Försvarsbeslut 2004 – Vårt framtida försvar ...31
4.4.1 Sammanfattning av försvarsbeslutet 2004 efter RAM...34
4.5 Försvarsbeslut 2009 – Ett användbart försvar ...34
4.5.1 Sammanfattning av försvarsbeslutet 2009 efter RAM...37
4.6 Fallande försvarsanslag ...37
4.7 Intervju med Anders Björck ...37
5 DISKUSSION...39 5.1 Resultatdiskussion ...39 5.2 Metoddiskussion ...43 5.3 Fortsatt forskning ...44 6 SLUTSATSER ...45 REFERENSER ...46 BILAGA 1: INTERVJUGUIDE ...52 BILAGA 2: MISSIVBREV ...53
FIGURFÖRTECKNING
Figur 1. Förklaring av katastrofer ... 2 Figur 2. Sveriges försvarsbudget i andel av BNP från 1976 till 2018 ... 37
FÖRKORTNINGAR
Förkortning Beskrivning
CB Civilbefälhavare (1951–2000). Myndighet med ansvar för att i fred planera och öva beredskap. Även titeln på den landshövding som är ansvarig inom civilområdet.
EG Europeiska gemenskapen. Namnet på det europeiska
samarbetet före namnändring till EU.
EU Europeiska unionen. Överstatligt samarbetet mellan länder i Europa.
KBM Krisberedskapsmyndigheten (2002–2008).
Ansvarade för frågor om samhällets säkerhet när det gäller krishantering och civilt försvar.
MSB Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Aktiv myndighet. Ska ge ett samlat stöd till de aktörer som svarar för skydd mot olyckor och handhar
krisberedskap och civilt försvar.
RAM Rational Actor Model. En modell som studerar processer vid beslutsfattande.
SPF Styrelsen för psykologiskt försvar (1985–2008). Myndighet som ledde och samordnade det
psykologiska försvaret och informationsberedskapen.
SRV Statens Räddningsverk (1986–2008). Myndighet som
ansvarade för befolkningens skydd och för räddningstjänsten i fred och krig.
TRM Totalförsvarets rekryteringsmyndighet. Aktiv myndighet. Ansvarar för rekrytering av Försvarsmaktens personal.
ÖCB Överstyrelsen för civil beredskap (1986–2002).
Myndighetens uppgifter rörde försörjningen med industrivaror och den statliga beredskapslagringen.
DEFINITIONER
Definition Beskrivning
Beredskap Tillståndet att vara beredd (”Beredskap”, 2009).
Beredskapslagring Uppbyggande av beredskapslager
(”Beredskapslagring”, 2009).
Civilt försvar Hela samhällets motståndskraft vid krigsfara och krig (Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, 2020).
Försvarsområde Tidigare militärterritoriell indelning på regional nivå, motsvarande länsgränserna (”Försvarsområde”, u.å.).
Krigsplacering Den placering som en individ blir tilldelad att tjänstgöra vid under höjd beredskap och krig (Totalförsvarets rekryteringsmyndighet, 2019).
Kontraktsförband Förband i insatsorganisationen som i huvudsak
bemannas med tidvis tjänstgörande, t.ex.
kontrakterade soldater (Proposition 2008/09:140).
Militärt försvar Den militära motståndskraften vid krigsfara och krig, ansvarig myndighet Försvarsmakten (Cronenberg & Rönnberg, u.å.).
Militärområde Territoriell indelning av landet, som varierat i antal, men var sju till antalet mellan 1966 och 1990-talet (”Militärområden”, 2019).
Stående förband Förband i insatsorganisationen som i huvudsak bemannas med kontinuerligt tjänstgörande (Proposition 2008/09:140).
Totalförsvar Sammanfattningen av ett lands militära, civila, ekonomiska och psykologiska försvarsåtgärder (”Totalförsvar”, 2009).
1
INLEDNING
Det är naturligt att allteftersom katastrofen synts rycka närmare, man med ökad ängslan frågat om de små nationernas möjligheter att hålla sig utanför. Jag förtröstar starkt på våra möjligheter i detta stycke. Vår egen vilja är samlad och beslutsam. Vi ha intet otalt med andra, vi känna icke någon vår fiende, ingen kan ha något reellt intresse av att driva oss ut ur neutraliteten. Men om branden bryter ut måste alla vara på sin vakt. Regeringen har vidtagit alla anstalter för vakthållning och skydd, som nu kan anses påkallade. Dessa komma att utvidgas och stärkas i den mån så befinnes nödvändigt. Vår beredskap är god. (Beredskapsmuseet 2012, 25 maj)
Per-Albin Hanssons tal dagarna innan krigsutbrottet 1939 hör till den svenska allmänbildningen. Av talet att döma var Sverige välrustat och skulle klara av att hantera ett väpnat angrepp utifrån. Tyvärr var det inte sant. Sveriges beredskap var inte alls god. Om Nazityskland valt att anfalla hade vi troligtvis fallit lika snabbt som våra två grannländer i väst. Över 80 år senare står Sverige inför en ny kris. Inte i form av en militär invasion, utan av ett virus. Den pågående pandemin där sjukdomen covid-19, vilken orsakas av coronaviruset SARS-CoV-2, har lamslagit stora delar av världen. Frågan om Sveriges krisberedskap har därmed återigen aktualiserats. Det har uppdagats att Sverige inte heller den här gången är tillräckligt rustade för att möta en samhällelig kris. Statsminister Stefan Löfven sa i en intervju den 11 april 2020 att ”Beredskapen har inte varit tillräckligt bra” (Brischetto, 2020). Socialminister Lena Hallengren kommenterade den 5 april 2020 att det var ”fel att avskaffa Sveriges beredskapslager” (Häkkinen, 2020).
I en motion av Kristina Axén Olin (M) från 2018 behandlar hon Sveriges läkemedelsförsörjning vid krig och kris. Axén Olin lyfter upp att dagens statliga beredskapslager av läkemedel i praktiken är försumbara. Under kalla kriget och fram till 1996 fanns det läkemedel avsedda för en krissituation, men med den minskande hotbilden mot Sverige minskades också beredskapslagringen. Åren som följde fram till 2009 var Apoteket AB ålagda att tillgodose totalförsvarets läkemedelsförsörjning. Sedan privatiseringen av apoteken har ingen annan aktör tilldelats uppgiften. Därefter har de nationella beredskapslagren avvecklats. Sveriges läkemedelsförsörjning är dessutom i hög grad internationaliserad, vilket ställer Sverige i ett stort importberoende av läkemedel (Motion 2018/19:1442).
Mitt intresse för ämnet är det som jag tror många andra tänker – varför har Sverige, som ofta brukar framhävas som ett av de bästa länderna i världen att leva i – återkommande brister i krisberedskapen? (Billger, 2005; Hansson & Landgren, 2015; Träff, 2018). Varför har vi gått från att vara ett land med beredskap i världsklass (Försvarsmakten, u.å.-b), till att regeringsföreträdare öppet erkänner att vår beredskap inte är tillräckligt bra? Varför nedrustades det svenska totalförsvaret?
1.1
Beredskap i Sverige
Under 2000-talet har Sverige drabbats av flertalet kriser. Naturkatastrofer som stormen Gudrun 2005 och skogsbranden i Västmanland 2014, följt av den extremt torra sommaren 2018. Mänskliga tragedier i form av flyktingvågen 2015 och terrordådet på Drottninggatan 2017. Det senaste i raden av nationella katastrofer är den pågående coronapandemin. Att andelen naturkatastrofer och pandemier dessutom väntas öka genom klimatförändringar (Balcik & Beamon, 2008, s.101) innebär att beredskapen bör spela en allt större roll.
Naturkatastrofer Mänskliga tragedier
Plötsliga händelser Tornados Jordbävningar Orkaner Statskupper Terroristattacker Kemiska läckor Långsamma händelser Svält Fattigdom Torka Politiska kriser Flyktingkriser
Figur 1. Förklaring av katastrofer (Van Wassenhove, 2006, s.476).
Tabellen ovan innehåller bara ett axplock av möjliga katastrofer som kan drabba ett land. Det ställer stora krav på en bred och väl förberedd beredskap för alla möjliga typer av situationer. Beredskap är ett begrepp som används inom både det militära och civila försvaret. Inom militären innebär det förmågan att mobilisera en viss verksamhet inom en viss tid. Exempelvis hur snabbt olika förband – stridsberedskap, startberedskap och marschberedskap – kan komma att användas (Rönnberg, u.å.). Beredskap inom det civila försvaret innebär möjligheten ”…att i fred vidta sådana åtgärder inom det civila försvaret att det under kriser och krig kan medverka i de samlade försvarsansträngningarna, säkra viktiga samhällsfunktioner och skydda befolkningen.” (Rönnberg, u.å.).
Den civila beredskapen, eller krisberedskapen i Sverige, utgår ifrån tre principer; ansvarsprincipen, närhetsprincipen och likhetsprincipen. Ansvarsprincipen innebär att de aktörer som har ansvar för en verksamhet i vanliga fall också har samma ansvar om det uppstår en krissituation. Aktörerna ska dessutom samverka och stödja varandra för att underlätta de svårigheter som kan uppstå. Närhetsprincipen innebär att en krissituation ska hanteras där den inträffar och av de som är närmast berörda och ansvariga. Slutligen är betydelsen av
likhetsprincipen att ansvariga aktörer ska låta verksamheten fungera så normalt som möjligt
och inte göra förändringar som är större än vad situationen kräver (Myndigheten för samhällsydd och beredskap, 2019-b).
Det militära och civila försvaret ingår i totalförsvaret av Sverige. Försvarsmakten är den myndighet som ska upprätthålla ett militärt försvar medan det civila försvaret organiseras av myndigheter, landsting, kommuner, näringsliv och organisationer genom en omfattande beredskapsplanering för att på bästa sätt förbereda Sverige för krig (Försvarsmakten, u.å.-c.). Således finns det ingen enskild organisation med ansvar för det civila försvaret på det sätt som Försvarsmakten ansvarar för det militära försvaret, även om Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) är den myndighet som har ett omfattande samordningsansvar för civilförsvaret, då myndigheten ska stödja samhällets beredskap för olyckor och kriser (Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, u.å.).
Sverige har haft totalförsvarsplikt sedan 1995, genom införandet av lag (1994:1809) om totalförsvarsplikt. Lagen innebär att alla svenska medborgare och bofasta invånare i Sverige mellan 16 och 70 år har skyldighet att tjänstgöra inom totalförsvaret i den mån som hens kroppskrafter tillåter det. Tjänstgöring genom totalförsvarsplikt kan genomföras som värnplikt, civilplikt eller allmän tjänsteplikt. Skyldigheten innebär att invånarna har en skyldighet att lämna information om personliga förhållanden vilket kan komma att leda till kallelse för mönstring. Om Totalförsvarets rekryteringsmyndighet (TRM, som ansvarar för rekryteringen) efter mönstringen bedömer att individen har förutsättningar att genomföra värnplikt eller civilplikt ska hen inskrivas för värnplikt, civilplikt eller i en utbildningsreserv. Skyldigheten att genomföra värnplikt omfattar enbart svenska medborgare och gäller för totalförsvarspliktiga mellan 19 och 47 år. Den allmänna tjänsteplikten tillämpas enbart när det råder höjd beredskap. Grundutbildningen för värnplikt är högst 615 dagar och för civilplikt högst 320 dagar (SFS 1994:1809).
Myndigheten som idag har samordningsansvar för Sveriges civila beredskap är som ovan nämnts Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB). Myndigheten inrättades 2009 och är en sammanslagning av de tidigare myndigheterna KBM (Krisberedskapsmyndigheten), SRV (Statens räddningsverk) och SPF (Styrelsen för psykologiskt försvar). Krisberedskapsmyndigheten inrättades 2002 och ersatte föregångaren Överstyrelsen för civil beredskap. (”Myndigheten för samhällsskydd och beredskap”, u.å.).
En av MSB:s viktigaste uppgifter rör det civila försvaret. MSB har fyra olika roller inom civilförsvaret: planering, stöd, särskilt ansvar och operativ hantering. Tillsammans med Försvarsmakten ansvarar myndigheten för planeringen av totalförsvaret och identifierar nya brister och utmaningar som bör omfattas av planeringen. Myndigheten ska även vara ett stöd för de aktörer som det civila försvaret lutar sig mot – genom att ge råd och bidra efter bästa förmåga (Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, 2019). MSB har särskilt ansvar inom följande sex områden: säkra kommunikationer, mediernas beredskapsplanering, befolkningsskydd, räddningstjänst under höjd beredskap, informationssökning på alla nivåer inom samhället, samt verka för inriktning och samordning och kunna bidra med materiella och personella förstärkningsresurser. Den operativa hanteringen, slutligen, bedrivs under höjd beredskap för att minska följderna på samhället. Det sker genom att samordning mellan samhällets olika aktörer och genom att myndigheten företräder det civila försvaret gällande avvägningar mellan det militära och civila försvarets behov (Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, 2019-a).
1.2
Försvaret av Sverige – en tillbakablick
Sveriges militära försvar genomgick en rejäl omvandling efter Berlinmurens fall 1989. Det är inte första gången långtgående förändringar sker inom försvaret. Under medeltiden hade vi starkt tilltro till folkuppbåden, som var organiserade landskapsvis och innebar varje mans plikt att vara behjälplig vid försvaret av hembygden. Under Gustav Vasas regeringstid under 1500-talet började det verkligt organiserade försvaret av Sverige, med en utbyggd nationell armé som byggde på utskrivning, rusttjänst och värvning (Cronenberg & Rönnberg, u.å.).
Under Sveriges stormaktstid på 1600-talet fick armén en organisatorisk och administrativ indelning som i viss utsträckning var gällande i flera århundraden fram till 1900-talets början. Problemet var att den expansionistiska politiken som fördes inte fungerade under fredstid, då arméerna under 1600-talet skulle föda sig själva genom att härja och livnära sig på resurser i andra länder. Det blev således mycket dyrt med en obrukbar armé stående i Sverige (Cronenberg & Rönnberg, u.å.).
Därför skapade Karl XI i slutet av 1600-talet ett nytt system – numera känt som det yngre indelningsverket. Systemet möjliggjorde en armé som i stort sett blev självförsörjande, då bönderna i de olika landskapen fick i uppgift att försörja och underhålla regementen om 1200 man. Systemet fungerade länge och fick under 1800-talet sällskap av beväring, vilket fungerade som en enklare form av värnplikt som skulle fungera som ett reservförband till indelningsverkets indelta armé (Larsson, 2020).
Indelningsverket var i stort gällande fram till 1901 då den allmänna värnplikten blev den dominerande personalförsörjningen för landets armé. Under värnpliktens hundraåriga historia har det skett förändringar, men kärnan i verksamheten har varit densamma – att säkerställa försvarets tillgång på personal (SOU 2009:63).
Efter första världskriget var det många som förespråkade en nedrustning av försvaret, vilket försvarsbeslutet 1925 innebar. Även om försvaret nedprioriterades skedde det en modernisering av det med ett nytt flygvapen. När andra världskriget väl kom var således försvaret kraftigt försvagat. Under åren som följde skedde av naturliga skäl en kraftig upprustning (Säkerhetspolitik, 2015).
Efter andra världskriget fick värnplikten en ökad betydelse, då Sverige förklarade sig neutralt mellan Nato och Warszawapakten. Sverige behövde därför ett eget välutrustat försvar och de flesta manliga svenska invånarna under 1900-talets andra hälft genomförde därför värnplikt. Efter Sovjetunionens fall blev det en avmattning av den militära spänning som funnits i vårt närområde, vilket också visade sig i försvarsanslagen (SOU 2009:63).
Året efter Sovjetunionens fall, 1992, ändrades den tidigare gällande värnpliktslagen. De rekryter som inte skulle behövas för att tillgodose Försvarsmaktens personalbehov skulle istället skrivas in i en utbildningsreserv. Det här var ett av stegen i den nya lagen om totalförsvarsplikt (SFS 1994:1809) som trädde i kraft 1995 och som redogjorts för tidigare. Under åren från totalförsvarspliktens införande fram till försvarsbesluten 2000 och 2004 skedde en dramatisk minskning av de svenska förbanden. Försvarsbeslutet 2004 innebar också en slutpunkt för inriktningen från invasionsförsvar till insatsförsvar. År 2005 genomgick drygt 10 000 svenskar värnpliktsutbildning. Det siffran kan jämföras med 1960-talet då omkring 50 000 svenskar pliktutbildades varje år (Försvarsmakten, 2020).
Sammantaget ledde nedskärningarna till att värnplikten till slut inte ansågs behövas. I den statliga utredningen Totalförsvarsplikt och frivillighet från 2009 rekommenderades det att Sverige – som merparten av länderna i Europa redan hade gjort – borde överge värnplikten och övergå till ett system som mer liknar ett yrkesförsvar. (SOU 2009:63, s.22) Det nya soldatförsörjningssystemet skulle bestå av gruppbefäl, soldater och sjömän som tjänstgör med
anställningsavtal. Värnplikten skulle således förklaras vilande, men med reservation för att den kan komma att aktiveras och då på lika villkor för kvinnor och män. Den 1 juli 2010 blev värnplikten således inaktiverad. (SOU 2014:73, s.22).
Sju år senare, den 1 juli 2017 hade regeringen återaktiverat värnplikten. Anledningen till återinförandet grundar sig dels i den ökade spänningen i vårt närområde. Rysslands annektering av Krim och luftkränkningar av svenskt luftrum innebar en ökad aggressivitet som Sverige inte sett sedan kalla kriget (Försvarsmakten, 2014). Dels lyckades inte Försvarsmakten med rekryteringen av soldater på frivillig grund i tillräckligt hög utsträckning, för att kunna bemanna krigsförbanden. Därför ansåg regeringen att ett pliktförsvar återigen var en nödvändighet (SOU 2016:63, s.15).
1.3
Tidigare forskning
Tidigare forskning som behandlat krishantering och beredskap finns det gott om. På vilket sätt stater bör agera vad gäller planering och koordination mellan olika aktörer i samhället för att på bästa sätt underlätta den uppkomna situationen. Forskning som specifikt relaterar till totalförsvar är mindre förekommande. I det här kapitlet kommer angränsande forskning presenteras för att ge en bredare bild över forskningsområdets inomvetenskapliga relevans. Elbe et al. (2014, s.441) berättar att intresset för läkemedel som säkerhetsfråga har ökat lavinartat och är en väsentlig komponent i staters beredskapsplanering. Författarna menar att intresset för människors hälsa inom försvarspolitiken har nått nya höjder och hotet från pandemier likställs med hotet från terrorism. Försäljningen av antivirala medel – som fungerar som bromsmediciner av virussjukdomar – har exploderat. Det är framförallt medicinen Tamiflu som ökat och de flesta länder i Europa har skapat stora lager av medicinen. Pandemiska virussjukdomar har förmågan att sprida sig mycket snabbt. De cirkulerar över landgränser genom människor, handel och flygtransporter. Således är cirkulationen av viruset i samklang med de system som vi behöver i vårt moderna samhälle – cirkulationen av varor och tjänster som leder till vår välfärd utnyttjas av viruset. Därför kommer transporterna att bli drabbade när ett virus sprids – handel och resor kommer att minska (Elbe et al., 2014, s.449). Detta kan motverkas om länderna är förberedda och har medicin tillgänglig. Om länderna har förråd så behöver inte vår globaliserade livsstil ta stryk – alla har medicin. Att försäljningen har ökat beror också på att vid en pandemi så skulle det inte finnas tillräckligt med medicin till alla länder. Utbudet skulle inte kunna mäta sig med efterfrågan. Enda sättet att lösa problemet är genom att lagra stora mängder av Tamiflu, för att kunna använda det vid en framtida pandemi (Elbe et al., 2014, ss.452–453).
Det kan jämföras med utvecklingsländernas förmåga att klara av pandemier. Fedson (2009 s.366) lyfter upp utvecklingsländers bristande beredskap på att stå emot en influensa av pandemiska proportioner. Jämfört med industriländerna saknar utvecklingsländerna förmågan att tillverka eller lagra läkemedel, då det är en allt för kostsam process. Dessutom är antivirala medel som Tamiflu relativt dyra.
En möjlig lösning på problemet är att frångå den traditionella top-down perspektivet där internationella organ förmedlar antivirus till ett litet antal länder. Ett sådant system är inte tillräckligt effektivt. Istället bör ett bottom-up perspektiv tillämpas där utvecklingsländerna får förlita sig på sin egen vård, läkare och en inhemsk tillverkning av antivirala medel. För att det ska fungera behöver Världshälsoorganisationen (WHO) undersöka om de antivirala medel som utvecklingsländerna själva bör producera (vilka är billigare med andra substanser) håller måttet för att kunna hindra spridningen av en pandemisk influensa (Fedson, 2009, ss.367, 370).
Perry och Lundell (2003, s.338) skriver att beredskap är en stats förmåga att vara redo för naturkatastrofer. Beredskapen utgår ifrån ett samhälles sårbarhet för miljökatastrofer, tillhandahållandet av människor och materiel som kan hantera miljöhot och vilken organisatorisk struktur som behövs för att på bästa sätt möta hoten. Sårbarhet, resurser och organisationsstrukturer ändras över tid, vilket innebär att om det inte utsätts för påfrestningar så stagnerar de. Därför måste planering och träning upprätthållas för att behålla en god beredskap.
Beredskapsplanering drivs av två delar: riskbedömning och riskreducering. Riskbedömning innefattar tidigare händelser som hotat samhället och utvecklandet av teknik som kan identifiera ny potentiella hot. Riskreducering innefattar vilka konsekvenser som är nödvändiga för att minska de uppkomna hoten och vilka resurser som krävs för att kunna genomföra de åtgärderna. Således kan riskbedömning förstås som samhällets möjlighet till att mäta, övervaka och utvärdera miljöhot medan riskreducering ska förstås som samhällets utvecklande och implementering av de åtgärderna. Det ska leda till en bättre beredskap, ett minskat hot och möjligheten till en bättre återhämtning efter att en potentiell katastrof varit framme (Perry & Lundell, 2003, s.339).
Rawls och Turnquist (2009, s.521) behandlar beredskapsplanering genom, ”pre-positioning” eller på svenska ”förpositionering”. Förpositionering fungerar som beredskapslagring, då det ska underlätta och möjliggöra förberedelser inför en katastrof, med i förväg uppsatta förråd med förnödenheter på sårbara platser i samhället.
Persson och Povitkina (2017) analyserar staters förmåga att klara av nationella kriser genom det teoretiska sambandet mellan demokrati och institutionernas förmåga att implementera politiken. Författarna menar att ingen stat kan på ett effektivt sätt hantera kriser om de saknar ett väl fungerat demokratiskt system i kombination med en effektiv, objektiv och omutbar offentlig förvaltning.
Teorin grundar sig på att graden av demokrati leder till att medborgarna känner av att de har möjlighet att påverka beslutsfattare och kan bestämma vilka som ska få vara just beslutsfattare. Det leder till att politikerna vill ha ett brett stöd för sin politik, vilket ”tvingar” politikerna till att se till så att hela befolkningen får tillgång till det gemensammas bästa. Samtidigt är implementeringen av politiken som ska leda till det allmännas bästa avgörande för att medborgarna ska känna att de får det som de förtjänar (Persson & Povitkina, 2017, ss.842– 843).
Resultatet som de får fram i sin rapport är slående. Konsekvenserna av naturkatastrofer vad gäller negativa effekter för befolkningen är klart lägre i länder med en hög nivå av demokrati i kombination med en välutvecklad offentlig sektor av hög kvalitet. Enbart en hög grad av demokrati eller en institutionell sektor av hög kvalitet är inte tillräckligt för att leda fram till hög beredskap vid naturkatastrofer (Persson & Povitkina, 2017, s.843).
Naturkatastrofer och kriser för alltid med sig en osäkerhet. Det går inte att förbereda sig fullt ut, även om det går att underlätta när krisen väl kommer. Lee et al. (2006, ss.25–26, 51) beskriver en modell som kallas RealOpt, som ska underlätta planeringen inför biologiska hot och infektionssjukdomar. De har framförallt studerat hur tester av smittkoppor och mjältbrand kan underlättas. Genom sin studie har de kommit fram till att med systemet RealOpt så kan tiden det tar att upptäcka samtliga scenarier av mjältbrandsutbrott jämfört med det traditionella systemet, minskas drastiskt. Genom den minskande tiden är det användbart på stora populationer, områden innefattande över 800 000 hushåll. Då RealOpt är betydlig snabbare och mer flexibelt gör det att övningar och förberedelser med systemet kan genomföras och underlättas, vilket ger ett bättre utgångsläge vid en nödsituation.
Balcik och Beamon (2008, s.101) pekar på att antalet naturkatastrofer som påverkar mänskligheten har ökat stadigt. Andelen naturkatastrofer ökade under första halvan av 2000-talet med 55 procent jämfört med åren under andra halvan av 1990-2000-talet. Andelen människor som påverkades av naturkatastrofer ökade med 33 procent under samma tidsperiod. Det mesta tyder på att det inte kommer att klinga av, utan att det är en ökande trend som kommer att fortsätta växa. Således bör samhället planera för att kunna möta de utmaningar som ett förändrat klimat kan komma att skapa.
I artikeln “Institutional Facilitators and Barriers to Local Public Health Preparedness
Planning for Vulnerable and At-Risk Populations” av Bevc et al. (2014, s.36) undersöks beredskapsplanering på lokal nivå i North Carolina i USA för personer som är extra sårbara. Då graden av sårbarhet varierar mellan olika grupper beroende på vad det är för kris som inträffar (strömavbrott, influensa eller översvämningar) innebär det att händelsen eller faran i kombination med sårbarhet är det som skapar en specifik riskgrupp.
Författarnas resultat av undersökningen visar på att riskfaktorer inom olika grupper för att klara katastrofer – ekonomiska förutsättningar, hälsa och liknande – bidrar till orättvisa, men att skillnad i beredskapsplanering mellan olika distrikt och aktörer bidrar till en ännu större klyfta mellan människors förmåga att hantera en kris. Således finns det brister inom delstatens planering, samverkan och jurisdiktion i förmågan att identifiera sårbarhet inom befolkningen. Den lokala beredskapsplaneringen är därmed inte tillräckligt bra och den lider av en administrativ djungel som försvårar implementeringen av planeringen (Bevc et al., 2014, s.40). Kaneberg et al. (2016) analyserar beredskapsplanering i Sverige. De studerar försörjningskedjan som system inom svensk beredskap, hur planeringen ser ut och vilka aktörer som är inblandade i skyddet av civilsamhället. Författarna frågar sig vilka delar av beredskapsplaneringen som garanterar det civila samhället trygghet och säkerhet och hur de samhällsviktiga aktörerna anpassar sig från vardagens samverkan till tillfällig samverkan som bildas vid katastrofer.
Forskarna har kunnat synliggöra olika brister som finns mellan de svenska aktörerna. Aktörerna upplever svårigheter med samarbetet. De har dessutom svårt att utveckla sin egen planeringsprocess. Det beror till stor del på att det inte finns någon gemensam hotbild för samtliga delar i samhället. Då det inte finns någon gemensam hotbild så finns det inte heller möjlighet för militär, företag och frivilliga att ingå i planeringen – då olika delar behövs vid olika katastrofer. De har också kunnat konstatera att det finns brister i planeringen vad gäller mobiliseringen av resurser till tillfälligt uppkomna händelser. Det i sig är inte så konstigt då det ofta krävs individuella lösningar för varje händelse – alla katastrofer är unika. Kaneberg et. al. (2016, s.166) förordar att den civila beredskapsplaneringen bör samköras med den militära och den fredsinriktade krishanteringen.
De har också funnit en motsättning mellan vad de olika aktörerna inom det civila försvaret tror att deras del i försörjningskedjan är utifrån planeringen kontra vad de faktiskt ska bidra med under höjd beredskap. Den här upplevda skillnaden har sin grund i att aktörerna behöver agera utifrån flertalet olika samverkansprocesser – de planerade och de plötsliga som uppstår. På så vis blir det en ökad utmaning för samarbetet inom civilförsvaret (Kaneberg et. al., 2016, s.166). Något som visas av Scoppetta (2008, s.808) där krisberedskap kräver både kapacitet och flexibilitet.
Sandbergs (2013, s.2) studentuppsats ”För säkerhets skull – Sveriges beredskap för säker
hälso- och sjukvård i kris” behandlar den svenska hälso- och sjukvårdens beredskap från
1980-talet fram till 2010-talet. Hon redogör även för vilka utmaningar som hälso- och sjukvårdens beredskap står inför idag. Sandberg kommer fram till att den del som har störst utvecklingspotential inom svensk beredskap är en förbättrad samverkan och förmågan hos de olika aktörerna inom civilberedskapen att kunna se beredskapen som en helhet.
Den mest framträdande förändringen som skett sedan 1980-talet är ett vidgat beredskapsbegrepp som numera innefattar fler typer av hot och händelser jämfört mot hur det var för 30 år sedan. Tidigare var det stort fokus på just krig, medan beredskapen numera även behandlar störningar som sker i samhället i fredstid (Sandberg, 2013, s.48). Hon avslutar sitt arbete med att förutspå att bristerna i beredskapen inte kommer att uppdagas förrän nästa gång som samhället ställs inför svåra prov och som får allvarliga konsekvenser för den svenska ekonomin (Sandberg, 2013, s.50).
Båverud (2014) har studerat den svenska utvecklingen gällande livsmedelsförsörjning. Båverud ställde sig frågan varför Sverige valt att avveckla sin beredskapslagring av livsmedel och vilka faktorer som var de mest centrala för beslutet och vilka konsekvenser som beslutet innebar.
Resultatet som kommer fram är att avvecklingen främst ligger i EU-inträdet som innebar en säkrare och stabilare marknad för livsmedel. Därigenom ansåg sig Sverige inte behöva ha stående lager av livsmedel, då EU gemensamt skulle säkra export och import mellan medlemsländerna vid eventuella krissituationer. Varuflödet skulle bli Sveriges nya beredskapslager. Regeringen ansåg dessutom att den fria handeln var mer kostnadseffektiv. Effekterna av avvecklingen var att ingen myndighet längre hade ansvar för livsmedelsförsörjningen vid kriser. Beredskapsförordningen upphävdes 2002 och Sverige står
idag utan en klar strategi över hur livsmedelsförsörjningen ska gå till vid krig eller kris. (Båverud, 2014, s.40).
1.4
Problemformulering och frågeställning
Den omfattande omvandlingen och nedskärningen av försvaret efter kalla kriget kom att påverka stora delar av samhället. Nedmonteringen av det militära försvaret var kanske rimligt utifrån en omvärldsanalys. Men hur kunde omvandlingen av försvaret leda till att beredskapslagren i stor utsträckning helt togs bort? Monterades det civila försvaret ner av bara farten?
Beredskapen vad gäller hot i fredstid verkar således inte varit lika framträdande, i varje fall inte ansetts behöva lika mycket resurser som när säkerhetsläget var ett annat. Det kanske är rimligt. Men då borde beredskapslagringen anpassas till att kunna förse landet med resurser när det råder kris i fredstid. Naturkatastrofer, terrorhot, pandemier och vattenbrist är sådant som inte går att förutsäga och då ska det finnas tillräckligt med resurser för de ändamålen. Det går inte att på politisk väg hävda att säkerhetsläget för närvarande är gott och av den anledningen ta bort beredskap som kan tänkas behövas för störningar på samhället i fredstid. Så hur kan det komma sig att nedmonteringen av totalförsvaret – och ett försvar som blivit mer inriktat på krisberedskap istället för krigsberedskap – trots det inte tyckts kunna möta den nivå av beredskap som samhället är i behov av när landet ställs inför en nödsituation? Föreliggande studie avser belysa följande forskningsfråga: Varför valde Sverige att nedrusta det svenska totalförsvaret?
1.5
Syfte
Syftet med arbetet är att förklara varför det svenska totalförsvaret monterades ner och med vilka argument, genom användandet av Rational Actor Model (RAM) som läggs fram av Allison och Zelikow i boken ”Essence of decision” (1999). Genom synliggörandet av väsentliga faktorer kan det komma att leda fram till en ökad förståelse varför Sverige idag har ett mindre resursstarkt totalförsvar i jämförelse med åren under kalla kriget.
1.6
Avgränsning
Det finns en stor mängd offentliga publikationer som har relevans för nedrustningen av totalförsvaret. Samtliga dokument kommer därmed inte kunna analyseras inom ramen för uppsatsen. Analysenheterna kommer därför att sträcka sig från försvarsbeslutet 1992 fram till försvarsbeslutet 2009. Anledningen till tidsperioden grundar sig i att försvarsbeslutet 1992 var det första försvarsbeslutet efter kalla kriget och kan således symbolisera en ny försvarsinriktning. Försvarsbeslutet 2009 får symbolisera slutpunkten av nedrustningen
genom avskaffandet av den allmänna värnplikten. Nästkommande försvarsbeslut (Proposition 2014/15:109) visar på en upprustning av försvaret, varpå undersökningen stannar vid 2009. Trots avgränsningen i tid finns det budgetpropositioner, försvarsbeslut och utredningar som inte kommer att analyseras. Dokumenten däremellan är många men ett urval har genomförts där de mest väsentliga dokumenten – enligt författaren – valts ut till undersökningen. Något som enligt Esaiasson et al. (2017, s.290) är något som forskare alltid ställs inför. Det kan leda till att material som skulle kunna tillföra ytterligare uppgifter går förlorade. Det är något som författaren är väl medveten om, men där det inte bör få allt för långtgående konsekvenser för resultatet då de utvalda dokumenten kan symbolisera ”tidsandan” i övrigt vid de aktuella tidpunkterna för analysenheterna.
1.7
Disposition
Dispositionen för arbetet är som följer. I avsnitt två kommer den teoretiska utgångspunkten som uppsatsen utgår ifrån att presenteras. Kapitel tre redogör för de metoder och det material som undersökningen bygger kring. Undersökningens resultat presenteras i avsnitt fyra. I kapitel fem kommer undersökningen diskuteras i förhållande till valda teorier och tidigare forskning. Kapitel sex kommer att avsluta arbetet och där kommer slutsatserna att läggas fram.
2
TEORETISK REFERENSRAM
För att kunna förstå varför stater agerar på ett visst sätt krävs det någon form av förförståelse som kan beskriva varför vissa skeenden händer vid olika tidpunkter. Relevanta utgångspunkter som har anknytning till och som berör undersökningen kommer här nedan att presenteras.
Nedrustningen av det svenska totalförsvaret är i allra högsta grad en säkerhetsfråga, men det är också en fråga om risk. Teorier som utgår ifrån och behandlar säkerhet finns det gott om (Wibben, 2011; Grey, 2009; Tannenwald, 2015; Newman, 2010; Powell, 1999). Teorierna som är valda till den här studien bygger på säkerhetsteorier ur boken ”Security: a new framework for analysis” av Buzan et al. (1998), samt Ulrich Becks bok ”Risksamhället”(2000). Även ”Essence of decision” (1999) av Graham Allison och Philip Zelikow kommer att användas för att kunna förklara varför nedrustningen blev av.
2.1
Säkerhetisering
Boken ”Security: a new framework for analysis” (1998) försöker lansera en förnyad och vidgad syn av säkerhetsbegreppet som går ifrån den traditionella uppfattningen att säkerhet
enbart kan förstås utifrån militära förhållanden. Uppfattningen brukar härledas under benämningen Köpenhamnskolan. Den traditionella uppfattningen om säkerhet var i allmänhet accepterad fram till 1990-talet då nya säkerhetsbegrepp blev aktuella i efterdyningarna av kalla kriget. I den ovan nämnda boken lägger författarna fram fem områden som kan ”säkerhetiseras”; militären, miljön, ekonomin, samhället och politiken. (Buzan et al., 1998).
De fem sektorerna symboliserar olika typer av samspel som är viktiga inom säkerhetisering. Författarna beskriver hur sektorerna kan ses på följande sätt:
…the military sector is about relationships of forceful coercion; the political sector is about relationships of authority, governing status, and recognition; the economic sector is about relationships of trade, production, and finance; the societal sector is about relationships of collective identity; and the environmental sector is about relationships between human activity and the planetary biosphere. (Buzan et al., 1998, s.7)
Vad är då säkerhetisering? Köpenhamnsskolans syn på säkerhet fokuserar på hur aktörer framställer typer av säkerhetshot. Det väsentliga för teorin är således på vilket sätt hot läggs fram och diskuteras samt vilka konsekvenser det får för säkerhetspolitiken. Säkerhetisering är alltså ett självskapade praktik som inte nödvändigtvis behöver hänvisa till ett reellt existerande hot (Buzan et al., 1998, ss. 24, 28). Därmed ”finns det inte” någon säkerhetsrisk med ett specifikt hot förrän hotet har uttryckts och blivit ”säkerhetiserat”. Kortfattat innebär det:
…the exact definition and criteria of securitization is constituted by the intersubjective establishment of an existential threat with a saliency sufficient to have substantial political effects. (Buzan et al., 1998, s.25)
För att en fråga ska bli säkerhetiserad krävs det att den genomgår tre steg. Först måste frågan gå från den samhälleliga debatten till den politiska debatten. Frågan måste alltså gå från
opolitiserad till att bli en politiserad fråga. När frågan väl är politiserad kan den ta nästa steg
och bli säkerhetiserad. Det innebär att frågan blir mycket viktig och kräver snabba åtgärder för att kunna lösas, som går utanför det normala förfaringssättet av politiska frågor. Vilken fråga som hamnar var på skalan beror på flera faktorer. En fråga kan i vissa fall vara högaktuell för att senare hamna i politisk skugga, exempelvis beroende på världsläge, arbetsmarknad, kriser och liknande. Skillnader mellan vilka frågor som är aktuella kan även skilja avsevärt mellan olika stater. Exempelvis kan religion och kultur vara områden som kan bli säkerhetiserade i vissa länder, medan det i andra inte blir det (Buzan et al., 1998, ss.23–24). Vad som klassificerar en fråga som säkerhetsfråga kan hittas inom den traditionella militär-politiska förståelsen av säkerhet. Säkerhet handlar där om överlevnad. Framställs en viss fråga som ett hot i relation till staten, samhället eller territoriet är det en säkerhetsfråga (Buzan et al., 1998, s.21).
Men det räcker inte för att hotet ska bli säkerhetiserat. Framställningen av ett hot måste få acceptans av samhället som ett säkerhetiseringsobjekt. En illustration kan göras med hjälp av miljöfrågan. Det kan argumenteras för att miljön är en säkerhetsrisk mot staten. Men för att frågan ska kunna blir säkerhetiserad krävs det ett tillräckligt stöd och acceptans för den varpå det kan byggas en plattform. Från denna plattform går det därefter att på ett legitimt sätt
argumentera för att miljön kräver nödåtgärder. Utan bygget av denna legitimitet är det ingen säkerhetsfråga, utan bara ett steg mot säkerhetisering (Buzan et al., 1998, s.25).
Säkerhet kan framställas objektivt – som ett reellt hot – eller subjektivt – som ett upplevt hot. Buzan et al. (1998) menar att det finns en viss logik i att det inte går klassificera hot ur objektiv synvinkel, utan det måste kompletteras med intersubjektivitet. Intersubjektivitet innebär att en uppfattning delas av en större mängd individer som tillsammans har en förförståelse för någonting. I boken ger de ett exempel på en fiendestridsvagn som passerar gränsen. För att kunna avgöra om det är en fiende så krävs ett socialt konstruerat samband för att kunna göra slutsatsen att det rör sig om en fiende. Stridsvagnen skulle trots allt kunna vara en del av en fredsbefriande styrka (Buzan et al., 1998, s.30).
2.2
Risksamhället
Ulrich Beck är en framstående sociolog som skrivit boken ”Risksamhället” (2000). Boken redogör för de risker och hot som det moderna samhället möter. Den är främst inriktad mot det uppvaknande som börjat ske av de konsekvenser som det moderna samhället fört med sig i form av miljöförstöring och ohälsosamma livsmedel. Några relevanta aspekter kommer att redogöras för nedan.
Moderniseringsprocessen har lett fram till att det tidigare bristsamhällets problem att få mat på bordet inte längre är lika aktuellt, i varje fall inte i västvärlden. Den legitimitetsgrund som moderniseringen har utgått ifrån – att alla människor ska få ett drägligt liv – har ersatts med negativa följder som överkonsumtion och övervikt, för att ge några exempel. Den tidigare besattheten av att bekämpa fattigdomen gjorde att det inte togs lika mycket hänsyn av att den nyvunna livsstilen även skadar såväl människor som djur och natur (Beck, 2000, s.31).
Sådant som tidigare har ansetts vara opolitiska frågor har nu fått ökad betydelse och blivit politiserade, till följd av en större medvetenhet kring vad följdproblemen av industrialiseringen kan få för hälsorelaterade problem på människa och natur. De konsekvenserna leder i förlängningen till ännu värre problem i form av en kraschande ekonomi, arbetslöshet och en begräsning i marknadsekonomin (Beck, 2000, s.35).
Bieffekter som inte går att förutse förrän de uppstått kallar författaren för ”latenta bieffekter”. Under 1700- och 1800-talet och även en bit inpå 1900-talet fanns det ingen kunskap om att den ökade mängden förbränd kol och olja skulle bidra till utsläpp av växthusgaser i den omfattning att det skulle leda till förändringar av klimat och miljö. Utan kunskap kunde inte motverkande handlingar genomföras (Beck, 2000, s.49). Ansvarsutkrävande är därmed svårgenomfört, ingen visste bättre.
Dagens samhälle är skört och om vi inte tillåts se det kan konsekvenserna, milt uttryckt bli besvärande. Beck fortsätter med att beskriva att risker är något som ogärna diskuteras eller tas upp som ämne. Människan vill inte känna av besvärande fakta om att vissa risker går att undvika. Genom att erkänna problemet innebär det en förändring i det levnadssätt som
moderniseringen har fört med sig. Således anses det bättre att leva i förnekelse än att få hotet bekräftat, då det enligt Beck skulle innebära ”självförintelse” (Beck, 2000, ss.73–74).
2.3
Essence of Decision
“Essence of decision: explaining the Cuban missile crisis” av Allison och Zelikow (1999)
behandlar Kubakrisen. Författarna redogör för olika delar och skeenden som anses vara de avgörande delarna i varför Kubakrisen uppstod. ”Varför placerade Sovjetunionen ut missiler på Kuba” och ”varför tog de tillbaka missilerna”, är huvudfrågorna (Allison & Zelikow, 1999, s.1). Författarna har därmed ett förklarande syfte med boken, på samma sätt som det här arbetet försöker förklara nedrustningen av totalförsvaret. De påpekar att det är omöjligt att förklara allt som har hänt före att en viss händelse eller beslut inträffar, varpå det har stor betydelse att det genomförs en sållning där de mest relevanta delarna kan lyftas fram (Allison & Zelikow, 1999, s.4). De förklarar Kubakrisen utifrån tre olika modeller: Rational Actor Model (modell 1), Organizational Behavior Model (modell 2) och Governmental Politics Model (modell 3) (Allison & Zelikow, 1999, ss.4–5).
Rational Actor Model (hädanefter förkortad till RAM) är en modell som söker förklara varför staten eller regeringen väljer att agera på ett visst sätt i en viss fråga utifrån de problem som situationen för med sig. Den väsentliga aktören som är av intresse för modellen är staten eller regeringen. Fokus för teorin ligger på specifika begrepp så som mål eller målsättningar för landet eller regeringen. Om landet väljer att agera på ett visst sätt måste det finnas en målsättning av en viss typ. Vad som är ett rationellt beslut styrs av den specifika situationen givet vissa förutsättningar (Allison & Zelikow, 1999, ss.4–5).
Den rationella aktörsmodellen (Allison & Zelikow, 1999, s.18) stödjer sig på fyra begrepp: • Målsättningar – intressen och värderingar vid målsättande representeras av
önskvärdhet och användbarhet. Vid början av problemlösningen rangordnas nyttofunktion av alla de konsekvenser som kan uppstå av ett visst beslut och det är beslutsfattarens uppgift att kunna förutse vad konsekvensen blir av ett visst agerande. • Alternativ – beslutsfattaren måste välja mellan ett antal alternativ i en given situation. • Konsekvenser – till varje alternativ finns det konsekvenser som är beroende av vilket
alternativ som väljs.
• Val – välj det alternativ vars konsekvenser bäst lönar sig för beslutsfattaren.
Förutom dessa begrepp finns det frågor som bör finnas med i tankeverksamheten (Allison & Zelikow, 1999, ss.389–390) när en undersökning med RAM genomförs:
• Vilka är de hot och möjligheter som staten ska hantera? • Vilka är statens målsättningar?
• Vilka fördelar och nackdelar finns det med de olika alternativen? • Vilket är statens bästa alternativ, givet situationen?
Organizational Behavior Model (modell 2) utgår ifrån organisationsteori. Modellen studerar organisationens kapacitet, kultur, logik och processer, vilka utgör regeringens förlängda arm. Modellen intresserar sig för den bakomliggande policyprocessen som den byråkratiska administrationen genomför. De beslut som genomförs av staten kan härledas till den organisatoriska statsapparaten som stödjer regeringen. Ur vilken organisatorisk kontext fattas besluten, under vilket förfarande och fattades besluten under press? Modellen fokuserar vidare på specifika koncept så som vilka komponenter som är väsentliga inom organisationen, vilka funktioner de har, hur de går tillväga och hur besluten implementeras (Allison & Zelikow, 1999, s.5).
Governmental Politics Model (modell 3) fokuserar på det som sägs bakom kulisserna hos regeringen. Hur gick förhandlingarna till före beslutsfattandet? Mellan vilka individer avgjordes beslutet? Modellen intresserar sig för särskilda koncept av frågor, exempelvis hur såg individernas egenintresse ut i beslutet, vilka perceptioner och ståndpunkter lutade de sig emot, på vilket sätt kanaliserade aktörerna sina ståndpunkter och huruvida de lyckades med det. Den som använder sig av denna modell har förklarat ett skeende när denne lyckats redovisa vem som gjorde vad till den person som till slut fattade det avgörande beslutet (Allison & Zelikow, 1999, s.6).
Följande citat kan låta sammanfatta de tre modellerna:
…the models can be seen as complements to each other. Model I fixes the broader context, the larger national patterns, and the shared images. Within this context, Model II illuminates the organizational routines that produce the information, options and action. Model III focuses in greater detail on the individuals who constitute a government and the politics and procedures by which their competing perceptions and preferences are combined (Allison & Zelikow, 1999, s.392).
Enligt Allison och Zelikow är det en fördel att använda sig av samtliga modeller när undersökning av en händelse ska genomföras. Samtidigt går det att använda sig av enbart en modell också (Allison & Zelikow, 1999, s.392). För den här undersökningen kommer enbart RAM (modell 1) att användas. Anledningen till det är att det skulle bli allt för omfattande att använda sig av samtliga modeller. RAM är den modell som passar arbetets syfte bäst; att förstå varför staten eller regeringen som kollektiv valde att rusta ner.
3
METOD OCH MATERIAL
Arbetets syfte är som ovan nämnts att försöka förklara varför det svenska totalförsvaret nedrustades. För att besvara frågeställningen kommer två metoder att användas. Dels en innehållsanalys där väsentliga dokument som anses viktiga för att kunna förstå nedrustningen analyseras, dels en intervju med en person som har god insyn inom svensk politik i allmänhet och försvarspolitik i synnerhet. Tillvägagångssättet är kvalitativt.
3.1
Teorikonsumerande forskningsdesign
Undersökningen är en förklarande studie som använder sig av en teorikonsumerande design. Det innebär att fallet är det centrala för studien till skillnad från teoriprövande studier där teorin står i centrum (Esaiasson et al., 2017, ss.89–90). På sätt och vis är studien därmed en fallstudie, även om Esaiasson et al. (2017, s.109) hävdar att det i princip inte existerar några renodlade fallstudier. Arbetet utgår ifrån fem analysenheter som ska studeras utifrån de aspekter som lyfts fram i avsnitt 2.3.
3.1.1
Innehållsanalys
Då undersökningens material består av skriftliga offentliga publikationer är en kvalitativ innehållsanalys (benämnd kvalitativ textanalys i Esaiasson et al., 2017) en välanvänd metod (Esaiasson et al., 2017, s.211) när väsentliga delar i en text ska tas fram för analys. Dokumenten är stora, så det gäller att sålla fram det som är väsentligt för att kunna besvara arbetets frågeställning. Innehållsanalysens kodschema (Boréus & Bergström, 2018, s.58) utgår ifrån de fyra övergripande begrepp som presenterades i avsnitt 2.3: målsättning, alternativ, konsekvenser och val. Kodningen för det här arbetet är till för att sammanfatta de delar som är av särskild vikt hos de fem analysenheterna.
3.1.2
Intervjuanalys
Intervjupersonen för den här studien går att betrakta som en elit (Kvale & Brinkman, 2014, s.187), där personen har haft en hög position inom politiken och anses ha expertkunskaper inom ämnesområdet. Kvale och Brinkman (2014, s.71) lyfter fram två typer av epistemologiska föreställningar som en intervju kan anta. Intervjun kan ta formen av en process där konstruerandet av kunskap är framträdande, eller en metod där insamlandet av kunskap står i fokus. Intervjun för den här undersökningen följer den senare, då syftet med intervjun är att få ökad kunskap om ett visst skeende – varför nedmonterades totalförsvaret – och går därför att betrakta som en faktaintervju (Kvale & Brinkman, 2014, s.192).
Vid en informantundersökning (Esaiasson et al., 2017, ss.235–236) används informationen i intervjun som källa. Det är ofta en fördel att kombinera informantundersökningen med dokumentanalys för att på så vis kunna få in flera olika källor som kan styrka eller dementera
det som framkommit i intervjun. Därför har en blandning av två metoder valts till den här undersökningen.
Vid informantundersökningar är det viktigt att beakta källornas trovärdighet och deras motiv bakom det de säger. En källkritisk reflektion är därför på sin plats. Informanten i fråga är som tidigare nämnts en tidigare högt uppsatt politiker från den aktuella undersökningsperioden som har en lång erfarenhet inom försvarspolitik. Äktheten i dennes berättelser förefaller därför vara god (Esaiasson et al., 2017, ss.291–292). Samtidigt finns det en risk att som intervjuare bli ”köpt” av intervjupersonen, där svårigheter att upprätthålla ett professionellt avstånd i intervjun, kan leda till att det som sägs tas som given sanning. Ett kritiskt förhållningsätt för att urskilja avsändarens perspektiv på det hela är därför viktigt att beakta (Kvale & Brinkmann, 2014, ss.111–112).
Oberoendet (Esaiasson et al., 2017, ss.292–293) kan vara ett problem. Ett intervjuunderlag med bara en person och från ett politiskt parti kan medföra viss vinkling, även om det är en omedveten sådan. Intervju med två personer från varsin sida om det politiska spektrumet – som var målet för undersökningen – hade gett en större trovärdighet för undersökningen. Trots det är personen en primärkälla som var med när viktiga beslut togs. Dessutom är det möjligt att jämföra uttalandena med andra samtida källor, även om inte två intervjuer genomförs.
Då nedmonteringen skedde för många år sedan kan intervjupersonen komma ihåg vissa skeenden annorlunda jämfört med hur det egentligen var (Esaiasson et al., 2017, s.294). Efterrationaliseringar eller förskönande uttalanden om hur det var förr bör därför tas hänsyn till. Således blir det viktigt att jämföra med andra källor och dokument för att säkerställa riktigheter i uttalandena.
Tendensen är det källkriterium som kan förefalla vara den mest kritiska för den här undersökningen. Då en majoritet i riksdagen var för en nedmontering av totalförsvaret kan det innebära att svaren i intervjuerna kan tendera att skönmåla eller medvetet förvanska information i syfte av att släta över besluten, då resultatet inte har blivit särskilt framgångsrika. Eller så kan det bli precis tvärtom där en större kritik än vad som var befogad uttrycks, utan att ta hänsyn till flera olika aspekter (Esaiasson et al., 2017, ss.294–295).
3.2
Datainsamling
3.2.1
Textmaterial
Textmaterialet som används i undersökningen är sex propositioner från 1992, 1996, 2000, 2004 och 2009. Propositionerna har namngivits som försvarsbeslut. För försvarsbesluten 1996 (Proposition 1995/96:12 och Proposition 1996/97:4) finns det inga sidnummer. Sidhänvisning kommer därför inte att ske på de två dokumenten. Vid citat kommer underrubrik och styckesnumrering att anges. Försvarsbeslutet 1996 grundar sig dessutom på
två propositioner då beslutet fattades i två etapper. Därav är det fem försvarsbeslut, men sex propositioner.
Propositionerna är:
• Proposition 1991/92:102 – Totalförsvarets utveckling till och med budgetåret 1996/97 samt anslag för budgetåret 1992/93
• Proposition 1995/96:12 – Totalförsvar i förnyelse
• Proposition 1996/97:4 – Totalförsvar i förnyelse – etapp 2 • Proposition 1999/2000:30 – Det nya försvaret
• Proposition 2004/05:5 – Vårt framtida försvar • Proposition 2008/09:140 – Ett användbart försvar
Valet att utnyttja försvarsbeslut för att förklara totalförsvarets nedrustning grundar sig i att försvarsbesluten bestämmer den inriktning som totalförsvaret ska ta under de närmaste åren. Försvarsbesluten är i sin tur ett resultat av flera andra beslut, utredningar och tidigare propositioner, som också hade varit relevanta att undersöka. Men då det inte hinns med inom tidsramen för arbetet kommer de propositioner som blivit synonyma med ”försvarsbeslut” att vara arbetets analysenheter. Försvarsbesluten kan dessutom symbolisera den tidsanda som råder inom en mängd andra delområden inom försvarsverksamheten. Propositionerna finns i sin helhet tillgängliga på riksdagens hemsida. Materialet som används är primärkällor och får anses ha hög trovärdighet genom sin direkta anknytning till rikets försvarspolitiska inriktning. Äkthet, oberoende, samtidighet och tendens (Esaiasson et al., ss.290–296) uppfattas därmed som goda för samtliga dokument.
3.2.2
Rekrytering av intervjupersoner
Handledaren till aktuell uppsats föreslog för författaren två tidigare politiker med god insyn i försvarsfrågor och som båda var aktiva under nedrustningen av totalförsvaret. Ett mejl skickades ut till de båda politikerna med medföljande missivbrev (bilaga 2) där de informerades om studiens syfte. De båda politikerna tillhör de två partier som dominerat svensk politik under de senaste 30 åren – Socialdemokraterna och Moderaterna. Efter inkommet svar från en av politikerna sattes det upp en telefonintervju. Anledningen till att det blev intervju per telefon istället för platsintervju grundar sig i den rådande coronapandemin, där myndigheterna avråder från onödig kontakt så långt det är möjligt. Att intervjun genomfördes per telefon istället för på plats bedöms i detta fall ha en försumbar inverkan på intervjukvaliteten, då kroppsspråk och röstläge inte har särskilt stor betydelse för arbetets syfte (Kvale & Brinkmann, 2014, ss.190–191).
3.2.3
Anders Björck
Undersökningen är ingen egentlig intervjuundersökning, utan främst en textanalys. En intervju av faktakaraktär (Kvale & Brinkmann, 2014, s.192) har genomförts med Anders Björck, Moderaterna. Björck var försvarsminister 1991–1994 och har djupgående kunskaper
om svensk politik i allmänhet och försvarspolitik i synnerhet. Intervjun har haft som syfte att vara av informerande karaktär för att kunna förstå ett visst skeende.
3.2.4
Bortfall
Mejl skickades ut för två intervjuer. Målet var att få till intervjuer med två politiker som var verksamma under den period som är av intresse för den här studien och som var från två olika partier på motsatt sida av den politiska skalan som nämndes ovan. Då det inte inkom något svar på det ena mejlet har enbart en intervju använts i undersökningen.
3.3
Intervjuguide
Intervjuguiden (bilaga 1) följer den halvstrukturerade intervjun, där frågorna är bestämda i förväg, men där ordningen på de kan komma att ändras utifrån de svar som kommer fram i intervjun (Kvale & Brinkmann, 2014, ss.165–166). Uppföljningsfrågor (Kvale & Brinkmann, 2014, s.177) kommer också att ställas men de frågorna återfinns inte i bilaga 1. Frågorna utgår brett ifrån anknytning till totalförsvaret som fenomen och har därför skiftande karaktär. Frågorna är utformade för att vara lättförståeliga och placeringen i intervjuguiden är vald för att kunna bidra till ett bra flyt i intervjuinteraktionen (Kvale & Brinkmann, 2014, s.173).
3.4
Tillvägagångssätt och genomförande
3.4.1
Textanalys
Efter en gedigen genomläsning av propositionerna har det mest väsentliga ur varje försvarsbeslut valts ut för att ingå i arbetet och för vidare analys. Vad som är väsentligt kan tyckas vara godtyckligt. Bedömningen är att de delar som valts ut har anknytning till nedrustning och en sammanfattning av det som besluten står för per se. På samma sätt som försvarsbesluten valts ut för att de representerar tidsanandan i övrig verksamhet har väsentliga delar valts ut ur besluten. Efter nerskrivning av försvarsbesluten har de kodats manuellt med hjälp av RAM och dess fyra frågor: målsättning, alternativ, konsekvenser och val. I diskussionsavsnittet kommer de olika besluten att diskuteras i förhållande till bakgrund, tidigare forskning, intervjumaterial och de teorier som presenterats; frågor runt säkerhet, risker och hot. De viktigaste slutsatserna därifrån kommer sedan att presenteras i avsnitt 6.
3.4.2
Intervjuanalys – transkribering och användning
Intervjun genomfördes per telefon som ovan nämnts. Högtalarfunktionen var på och intervjun kunde således spelas in via dator. Intervjun har efteråt skrivit ner för hand, ord för ord. Vissa upprepningar och ord som ”öh” och ”hm” har plockats bort. Vissa ord gick inte att uppfatta och
minuter långa intervjun blev det ett material om sex och en halv sida, utskrivet i samma typsnitt som här.
Materialet har analyserats och sammanfattats till sin helhet om en och en halv sida som presenteras i resultatavsnittet. Delar därifrån kommer också att användas i diskussionsavsnittet. Sammanfattningen av intervjun har fått en mer skriftlig karaktär. Gällande validitet finns det ingen enda sanning (Kvale & Brinkman, 2014, s.227) som säger att en utskrift ska vara på ett bestämt sätt. Den presentationsmetod som är vald – en skriftspråklig framställning – bidrar till en enklare förståelse av det som intervjupersonen vill förmedla. Intervjun är av informationskaraktär gällande totalförsvaret och intervjun i det här fallet är ett medel för att erhålla ökad förståelse för det som framkommer genom textanalysen. Specifik analys och kodning av intervjun kommer således inte att genomföras (Kvale & Brinkmann, 2014, s.173).
3.5
Kvalitetskriterier
3.5.1
Intervjun
Före intervjun färdigställdes en intervjuguide, som skickats till två personer för kontroll av frågorna och dess inbördes ordning. Efter klartecken och några mindre ändringar sattes en tid för intervjun upp. Före intervjun informerades intervjupersonen om syftet med intervjun, att inspelning via dator skulle ske och huruvida intervjupersonen hade några ytterligare frågor eller funderingar innan intervjun började. Efter intervjun ställdes frågan om det fanns något ytterligare som intervjupersonen ville ta upp, vilket resulterade i ytterligare några intressanta inspel (Kvale och Brinkmann, 2014, s.170–171). För vidare kvalitetskriterier se avsnitt 3.6 nedan.
3.5.2
Validitet och reliabilitet
Det är väsentligt att beakta validitet och reliabilitet vid genomförande av en undersökning. Validitet brukar hänföras till riktigheten och sanningen i ett uttalande (Kvale & Brinkmann, 2014, s.296) och att det som påstås mätas också är det som mäts (Esaiasson et al., 2017, s.58). Tillförlitligheten i intervjun stärks som nämndes ovan genom intervjupersonernas bakgrund i sakfrågan. Bias kan däremot förekomma, om det inte säkerställs att uttalandena är helt objektiva (Kvale och Brinkmann, 2014, s.292). Reliabiliteten har försökts stärkas genom en välarbetad intervjuguide, där frågorna försökts utformas så neutrala som möjligt (Kvale & Brinkmann, 2014, s.295). Validiteten har kunnat säkerställas med tidigare forskning och försvarsbesluten som kontroll.
