Intressenter och aktörer vid planering och prövning av bostadsprojekt

Bostadsbyggandet berör många intressenter och aktörer med olika mål och incitament som har inbördes kopplingar och relationer till varandra. Det kan schematiskt illustreras med Figur 3.1 nedan.¹

Figur 3.1 Aktörer vid planering och prövning av bostadsprojekt

Kommunen

I sin roll som planmyndighet ska kommunen se till att bebyggelsen är lämplig enligt de krav som plan- och bygglagen (PBL) ställer.

Kommunen har också ansvar för dels teknisk infrastruktur som gator, vatten och avlopp, dels andra verksamheter med kopplingar till bostadsbyggande som skolor, daghem m.m.

Vidare kan kommunen som markägare överlåta mark till bygg-herrar, s.k. markanvisning, med avsikt att uppföra bostäder. En markanvisning kan ske före, under eller efter detaljplaneprocessen.

Kommunen Grannar m.fl.

med rätt att överklaga

Byggherren Framtida

bostads-konsumenter

Staten

Regionala

aktörer Konsulter

Allmänheten

SOU 2015:109 Att planera och bygga bostäder

Kommunen, eller kommunala bolag, kan även vara byggherre och uppföra bostäder, skolor m.m.

Byggherren

Byggherren, dvs. den som låter utföra byggnadsarbeten i egen regi eller med hjälp av byggentreprenörer, är en heterogen grupp.² Det kan t.ex. vara offentliga organ, allmännyttiga bostadsföretag, enskil-da fastighetsägare eller privata bolag i olika former. Till den senare gruppen hör allt från stora byggkoncerner till småföretag.

Vid tidpunkten för uppförande av bostäderna är byggherren vanligtvis ägare av den mark som ska bebyggas. Förvärvet kan ha skett före detaljplanearbetet, under planarbetets gång eller efter att planen antogs.

Staten

Staten har alltid en roll vid upprättande av detaljplaner och represen-teras då av flera myndigheter och verk med olika ansvarsområden.

Länsstyrelsen agerar under planprocessen dels som rådgivande organ, dels som tillsynsmyndighet. Om planen antas inträder läns-styrelsen därefter i rollen som första instans vid ett eventuellt över-klagande.³ Länsstyrelsens ansvarsområde är brett och i organisation-en finns specifika kompetorganisation-enser som medverkar när länsstyrelsorganisation-en ska yttra sig över en detaljplaneläggning.

Beroende på det aktuella bostadsprojektet kommer staten dess-utom att, via sina sektorsmyndigheter, framföra synpunkter inom olika områden. Ett exempel är Trafikverkets medverkan för att lösa ett projekts anslutning till det statliga vägnätet. Vidare kan staten uppträda som fastighetsägare.

2 I PBL 1 kap. 4 § definieras byggherre som ”den som för egen räkning utför eller låter utföra projekterings-, byggnads-, rivnings- eller markarbeten”.

3 I lagrådsremissen En kortare instanskedja för detaljplaner och områdesbestämmelser som överlämnades till lagrådet den 1 oktober 2015 föreslås dock att överklagande ska ske direkt till mark- och miljödomstolen och inte till länsstyrelsen. De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 juni 2016.

Att planera och bygga bostäder SOU 2015:109

Regionala aktörer

För planområdets tekniska försörjning (va, el m.m.) krävs i varie-rande grad medverkan av regionala aktörer. För att lösa försörjning med kollektivtrafik behöver kommunen nå överenskommelser med regionala huvudmän för kollektivtrafik (landsting m.fl.). Det kan även finnas regionala planeringsorgan med målsättningar om mark-användning och byggande som kommunen måste förhålla sig till.

Grannar och miljöorganisationer – med rätt att överklaga Ägare av mark eller andra rättigheter som berörs – inom eller intill planområdet – har möjligheter att dels yttra sig under planprocessen, dels överklaga beslut att anta en detaljplan. Detsamma gäller sådana boende som bedöms vara direkt berörda av planen.

Även intresseorganisationer ges möjlighet att framföra synpunk-ter på planeringen av ett bostadsprojekt. Vissa miljöorganisationer har även möjlighet att överklaga detaljplaner som kan medföra betydande miljöpåverkan.

Allmänheten

Ett syfte med PBL:s förfaranderegler vid upprättande av detalj-planer är att allmänheten ska få möjlighet att ge synpunkter på planerat byggande. När det gäller större stadsbyggnadsprojekt får allmänheten ofta kännedom om projektet på andra sätt än via det formella planförfarandet. Synpunkter framförs också ofta via mass-media eller andra kanaler som ligger vid sidan av PBL.

Konsulter

Såväl kommunen som byggherren anlitar i större eller mindre grad konsulter för olika moment under planarbetets skeden. Det kan vara inledande tekniska undersökningar av t.ex. markens stabilitet, föroreningar, bullernivåer. Det kan även gälla arbete med miljö-konsekvensbeskrivningar, gestaltningsprogram för byggnader och

SOU 2015:109 Att planera och bygga bostäder

med att upprätta förslag till detaljplan (karta, bestämmelser, plan-beskrivning).

3.2.1 Många aktörer leder till samordningsproblem

De olika intressenterna och aktörerna har skilda utgångspunkter, målsättningar och drivkrafter. Det belyses av professor Hans Lind i Ökat bostadsbyggande – en översikt av tänkbara incitamentsproblem, se, Bilaga 3. Ett kännetecknande drag för planprocessen är alltså att den måste hantera målkonflikter.

En primär uppgift för PBL och övrig lagstiftning på området är att klargöra de olika intressenternas rättigheter och skyldigheter vid planering och plangenomförande. Vad ligger inom ramen för den kommunala beslutsmakten? Vilken är statens roll? Vad får bygg-herren besluta om? Vilket inflytande ska allmänheten och grannar ha på plan- och byggprojekt? Vem ska ansvara för byggande, drift och finansiering av olika infrastrukturanläggningar.

Den rättsliga regleringen av ”maktfördelningen” vid planering och plangenomförande har naturligtvis en central betydelse för hur plan- och byggprocessen bedrivs.

Samtidigt kan konstateras att lagstiftningen som styrmedel har begränsningar. Den ger enbart ramar för hur plan- och byggproces-sens aktörer ska ”samordnas”. Hur det praktiska arbetet inom t.ex.

en kommun ska organiseras och samordnas med andra aktörer ligger i mångt och mycket utanför lagens räckvidd. De målkonflikter som kan finnas i processen gäller inte bara mellan de aktörer som beskri-vits ovan. Inom kommuner, staten, byggherrar etc. finns ”interna aktörer” med olika verksamhets- och ansvarsområden som måste samordnas. I realiteten är alltså bilden mer komplicerad än vad Figur 3.1. ger intryck av. Det ser snarare ut som i Figur 3.2 nedan.

Att planera och bygga bostäder SOU 2015:109

Figur 3.2 Aktörer vid planering och prövning av bostadsprojekt (jfr Figur 3.1)

Framgångsfaktorer?

De samordningsproblem i plan- och byggprocessen som belyses ovan är inte specifika för Sverige. De är generella och internationellt upp-märksammande.

En jämförande analys av åtta tyska städer med avseende på mark-politik och bostadsbyggande, pekar på ett antal faktorer som är grundläggande för effektiviteten i planering och plangenomförande.⁴

• Breda överenskommelser, mellan politiska partier och mellan politiker och tjänstemän

• Likabehandling av berörda aktörer

• Transparens och klarhet

• Långsiktighet

SOU 2015:109 Att planera och bygga bostäder

• Flexibilitet och anpassning, till olika situationer och ändrade förutsättningar

• Samordning mellan stat, regioner och kommuner

• Kommunerna i ”förarsätet”, med en samordning av politik och administration samt administrativa avdelningar inbördes. ”För byggherrar är det viktigt att information och beslut samlas på ett ställe”.

Med utgångspunkt från Storbritannien och Nederländerna konsta-teras att samspelet mellan den offentliga sektorn och byggherrar är centralt för en fungerande process.⁵ Samtidigt är samspelet kom-plicerat eftersom offentliga och privata aktörer arbetar utifrån olika förutsättningar och med olika incitament som ofta leder till intresse-konflikter.⁶

För att samverkan ska fungera mellan aktörerna måste det finnas gemensamma mål och erfarna/kompetenta ledare. Vidare måste s.k.

”organisatoriska mellanrum” i plan- och byggprocessen så långt möjligt minimeras.⁷ Dvs, inga moment får glömmas bort och ansvars-fördelningen för olika moment måsta vara tydlig.

3.3 Offentlig prövning av bostadsprojekt – innehåll