detaljplaneläggning
9.2 Lagregler av betydelse för processen inför detaljplaneläggning
9.2.1 Översiktsplan
Översiktsplanen är inte bindande men avsedd att ge vägledning för bl.a. kommunens beslut om detaljplaneläggning. Översiktsplanen är även ett viktigt underlag för en byggherre att utveckla projekt-idéer. En tydlig och väl underbyggd översiktsplan redovisar var möjligheterna att få igenom ett projekt är störst och planen kan även underlätta byggherrens arbete inför en detaljplaneläggning.
Några föreskrifter om översiktsplanens detaljeringsgrad (kart-skalor m.m.) och omfattningen av utredningar till grund för planen finns inte. Kommunen kan själv – utifrån sina förutsättningar och
1 Se även kapitel 4.
Processen inför detaljplaneläggning SOU 2015:109
behov – välja med vilken noggrannhet översiktsplanen ska ange planeringsförutsättningar och ställningstaganden inom olika sekto-rer och geografiska områden.
Länsstyrelsen spelar en viktig roll i översiktsplaneringen genom att dels tillhandahålla planeringsunderlag, dels under samrådet föra en dialog med kommunen (3 kap. 10 § PBL). Länsstyrelsen ska dessutom lämna ett särskilt granskningsyttrande över förslaget till översiktsplan. I detta ska framgå vilka eventuella anmärkningar som länsstyrelsen har beträffande riksintressen, miljökvalitetsnormer, områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen, mellankom-munal samordning samt i fråga om hälsa, säkerhet och risken för olyckor, översvämning eller erosion (3 kap. 16 §). Inför beslut om antagande av översiktsplanen ska kommunen redovisa länsstyrel-sens granskningsyttrande tillsammans med planen.
Kommunen kan ändra översiktsplanen inom ett visst område för att där särskilt utreda och ge riktlinjer för markanvändning och byggande på ett mer detaljerat sätt än i kommunen i övrigt (se 3 kap. 23 § PBL). Vid sådana s.k. fördjupningar av översiktsplanen är det formella förfarandet reglerat på i huvudsak samma sätt som vid upprättande av ny översiktsplan.2 Ett exempel på en sådan plan finns på nästa sida.3
Även vid fördjupningar av översiktsplanen ska länsstyrelsen lämna ett granskningsyttrande där eventuella anmärkningar mot planen framgår (i de avseenden som redovisas ovan). En fördjupning av översiktsplanen kan därmed, på ett mer detaljerat sätt, redovisa förut-sättningar och riktlinjer för kommande detaljplaneläggning.
2 En av skillnaderna är att i stället för två månaders utställning krävs att planen är tillgänglig
SOU 2015:109 Processen inför detaljplaneläggning
Processen inför detaljplaneläggning SOU 2015:109
9.2.2 Riktlinjer för bostadsförsörjning och annan strategisk planering
Utöver översiktsplanen arbetar många kommuner med andra for-mer av strategisk planering för att underlätta de ställningstaganden som byggherre och kommun behöver göra inför en detaljplane-läggning. Ett exempel är s.k. kvalitetsprogram och utvecklings-planer/utvecklingsprogram där kommunen redovisar vilka kvaliteter man vill se i det framtida byggandet.4 Dessa dokument kan ligga till grund för de projektidéer som utvecklas.
Även kommunernas riktlinjer för bostadsförsörjning är en del av den strategiska planeringen. Av lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar framgår att varje kommun ska ta fram riktlinjer för bostadsförsörjningen i kommunen. Vissa kommuner väljer att formulera riktlinjerna i särskilda program och dokument, medan andra väljer att integrera bostadsfrågorna i kommunens översiktsplan.5 Riktlinjer för bostadsförsörjning behandlas mer ut-förligt i kapitel 6.
9.2.3 Planbesked
En detaljplaneläggning kan initieras genom ansökan om planbesked enligt 5 kap. 2–5 §§ PBL. I planbeskedet ska kommunen redovisa om man avser att inleda föreslagen planläggning eller ej. En begäran om planbesked ska innehålla en beskrivning av det huvudsakliga ändamålet med den avsedda åtgärden och en karta som visar det område som berörs. Om åtgärden avser ett byggnadsverk ska begäran också innehålla en beskrivning av byggnadsverkets karak-tär och ungefärliga omfattning. Utgångspunkten är att kommunens beslutsunderlag ska vara översiktligt och principiellt. Miljökonse-kvenser behöver därför inte behandlas i en begäran om planbesked.6 När kommunen har fått en begäran om planbesked som upp-fyller dessa krav ska kommunen fatta beslut inom fyra månader, om inte kommunen och byggherren kommit överens om längre tid.
4 För en närmare beskrivning av hur kommuner kan jobba med dessa dokument, se Cars
SOU 2015:109 Processen inför detaljplaneläggning
Om kommunen inte avser att inleda en planläggning ska kom-munen ange skälen för det i planbeskedet.
Ett positivt planbesked innebär endast att ett planarbete med viss inriktning ska inledas och är ingen garanti för att en detaljplan kommer att antas. Kommunen kan också när som helst under detaljplaneprocessen ändra sig och avbryta planarbetet.
9.2.4 Planprogram
Efter att kommunen har beslutat att påbörja ett planarbete avgör kommunen själv om det behövs ett inledande planprogram där planens utgångspunkter och mål anges (se 5 kap. 10 § PBL). Det är också kommunen som bestämmer vilka utredningar som ska ligga till grund för utarbetandet av ett planprogram.
När kommunen väljer att göra ett program ska detta vara föremål för samråd (se 5 kap. 11 § första stycket). Programmet ska dessutom redovisas vid det efterföljande samrådet om förslag till detaljplan (5 kap. 13 § andra stycket PBL).
Genom planprogrammet kan kommunen tidigt påbörja en dia-log med dem som kommer att beröras av planen och få in viktiga synpunkter inför en kommande detaljplaneläggning. Samrådet om planprogrammet kan bland annat ge signaler om hur länsstyrelsen ställer sig i frågor som rör statliga intressen.
I förarbetena framhålls att ett planprogram kan underlätta detaljplanearbetet vid mer komplicerade planer som berör många intressenter och som innehåller starka motstående intressen eller när kommunens översiktsplan inte är aktuell i förhållande till de frågor som ska regleras i detaljplanen, dvs. när den föreslagna detaljplanen saknar stöd i översiktsplanen.7
9.2.5 Riktlinjer för exploateringsavtal och markanvisningar En kommun ska ha riktlinjer för exploateringsavtal och mark-anvisningar (om kommunen genomför sådana). Riktlinjerna för exploateringsavtal ska ange utgångspunkter och mål för avtalen. De ska även ange grundläggande principer för fördelning av kostnader
7 Se prop. 2009/10:170 s. 235 f. och 443.
Processen inför detaljplaneläggning SOU 2015:109
och intäkter vid genomförandet av detaljplaner. Även andra för-hållanden som har betydelse för bedömningen av konsekvenserna av att ingå exploateringsavtal ska redovisas. Riktlinjerna för mark-anvisningar ska innehålla kommunens utgångspunkter och mål för överlåtelser/upplåtelser av markområden för byggande, handlägg-ningsrutiner och grundläggande villkor för markanvisningar samt principer för markprissättning.8
Reglerna är avsedda att klargöra processen inför en detaljplane-läggning genom att byggherrar ska mötas av tydliga principer och i förväg kunna få en uppfattning om vilka krav kommunen kan komma att ställa för att upprätta en detaljplan och/eller sälja mark.9
I kapitel 4 och 13 finns en mer utförlig beskrivning av regle-ringen av exploateringsavtal och markanvisningar.
9.2.6 Miljöbedömning
I de fall en detaljplan kan antas medföra betydande miljöpåverkan ska en miljöbedömning med miljökonsekvensbeskrivning göras.10 Momentet då behovet av miljöbedömning klargörs brukar benäm-nas behovsbedömning.11 Processen som helhet för att avgöra om en miljöbedömning krävs samt arbete med miljöbedömning brukar kallas miljöbedömningsprocessen och den pågår parallellt med plan-processen. Under processen ska kommunen samråda med bl.a.
länsstyrelsen och de synpunkter som kommer fram i samrådet ska redovisas i planärendet.
Tidpunkter och former för kommunens samråd med länsstyrel-sen regleras inte i lagstiftningen. Samråd om miljöbedömningar sker dock i regel innan samråd om ett utarbetat detaljplaneförslag.
Med denna process är det möjligt för länsstyrelsen att i ett tidigt skede inför detaljplaneläggningen redovisa sin syn på behovet av miljöbedömning och i förekommande fall ge synpunkter på miljö-konsekvensbeskrivningens innehåll.
8 Se 1 kap. 4 § PBL samt lag (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar
9 Se prop. 2013/14:126 s. 146 ff samt 226 ff.
SOU 2015:109 Processen inför detaljplaneläggning
I de fall där en miljökonsekvensbeskrivning behöver upprättas utgör denna en del av planbeskrivningen (4 kap. 33 samt 34 §§
PBL) och blir därmed föremål för såväl samråd som granskning i detaljplaneärendet.
Miljöbedömningsprocessen behandlas även i avsnitt 15.2.
9.3 En översikt av processen – från initiering