Länsstyrelsens nuvarande roll i detaljplaneprocessen

Det är visserligen en kommunal angelägenhet att planlägga mark och vatten enligt PBL, men även staten har en viktig roll i planprocessen.

Staten företräds av länsstyrelsen som dels ska samordna och bevaka statens intressen, dels ge råd till kommunerna om tillämpningen av PBL.

Efter planens antagande kan länsstyrelsen på vissa specifika grun-der, de s.k. ingripandegrunderna, överpröva planen enligt 11 kap. 10 och 11 §§ PBL. Överprövning ska ske om planen kan antas inne-bära att

• ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses,

• frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt,

• en miljökvalitetsnorm inte följs

• strandskydd upphävs i strid med gällande bestämmelser eller

• en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

Länsstyrelsen ska redan under planprocessens inledande samråds-skede ta till vara och samordna statens intressen och verka för att nämnda ingripandegrunder beaktas.¹ Länsstyrelsen ska även ge råd om tillämpningen av 2 kap. PBL (5 kap. 14 § PBL). Sedan den 1 januari 2015 ska länsstyrelsen dessutom ge råd i övrigt om tillämp-ningen av bestämmelserna i PBL om det behövs från allmän syn-punkt för att detaljplanen ska bli ändamålsenligt utformad. Det kan t.ex. röra sig om att påpeka väsentliga formaliafel.² Samrådet har ofta formen av successiva kontakter och det kan delas upp i flera steg som ansluter till olika stadier i planarbetet.³

1 Detaljplaneprocessen beskrivs närmare i kapitel 4.

2 Prop. 2013/14:126 s. 126 ff.

3 Se prop. 1985/86:1 s. 136 ff.

Länsstyrelsens roll i detaljplaneprocessen SOU 2015:109

En grundtanke i PBL är att länsstyrelsen genom aktiva insatser tidigt i planprocessen ska bidra med sådant underlag och sådana råd och synpunkter som innebär att en statlig överprövning av detalj-planen kan undvikas.⁴

Länsstyrelsen ska senast vid granskningen av detaljplanen lämna besked om invändningar som kan leda till en överprövning enligt 11 kap. PBL. Det sker genom ett s.k. granskningsyttrande (5 kap.

22 § PBL) som länsstyrelsen ska lämna om planförslaget innebär att en ingripandegrund blir aktuell.

Länsstyrelsens uppgift att samordna statens intressen regleras även i 2 kap. plan- och byggförordningen (2011:338). Där framgår att länsstyrelsen ska hålla andra berörda statliga myndigheter under-rättade om planarbetet under samrådsskedet. En myndighet som inte har invänt mot översiktsplanen behöver dock bara underrättas om planförslaget inte har stöd i översiktsplanen eller särskilt berör myndigheten. De statliga myndigheter som har synpunkter på plan-förslaget i samrådet ska framföra dessa till länsstyrelsen.

Länsstyrelsens roll under samrådet beskrevs på följande sätt i förarbetena till 1987-års PBL (prop. 1985/86:1 s. 141):

I de inledande skedena av samrådet anser jag att länsstyrelsens uppgift bör vara att till kommunen förmedla de olika fackenheternas och läns-organens synpunkter och se till att alla kommer till tals. Då bör samrådet vara ett fritt meningsutbyte om planens utformning. I de sena samråds-skedena bör det åligga länsstyrelsen att samordna de statliga myndig-heternas synpunkter och göra de avvägningar mellan skilda statliga upp-fattningar som behövs för kommunens planläggning. Mot slutet måste också länsstyrelsen klart skilja på sådana synpunkter som är att betrakta som råd och sådana som innebär påpekanden om att riksintressen inom ett visst område eller mellankommunala intressen eller hälsoskydds- och säkerhetsintressen inte har tillgodosetts. Att sådana påpekanden kommer till klart uttryck är viktigt.

4 Vikten av ett tidigt samråd med länsstyrelsen betonas både i förarbetena till PBL och till 1987-års PBL. I prop. 1985/86:1 anges att det är av särskild vikt att kommunerna tidigt får besked om länsstyrelsens inställning till hur områden av riksintresse lämpligen bör användas,

SOU 2015:109 Länsstyrelsens roll i detaljplaneprocessen

8.2.1 Riksintressen i planeringen

Länsstyrelsen ska under planprocessen ge kommunerna råd och stöd beträffande riksintressen. Dessutom ska länsstyrelsen se till att kom-munernas planer inte påtagligt skadar de riksintressen som berörs.⁵ De olika typerna av riksintressen pekas ut av statens sektors-myndigheter som har uppsikt över hushållningen med mark- och vattenområden. De bidrar med kunskap och synpunkter under hanteringen av ett planärende. Exempel på sektorsmyndigheter är Trafikverket, Naturvårdsverket och Försvarsmakten. Sektorsmyn-digheterna och deras uppgifter i fråga om riksintressen regleras i förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vatten-områden m.m. (hushållningsförordningen). Myndigheterna ska skrift-ligen upplysa länsstyrelsen om de områden som de bedömer är av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken.⁶

Länsstyrelsen sammanställer underlag som kommer från sektors-myndigheterna och förser kommunerna med detta i planprocessen.

Om det inte finns något sådant underlag från myndigheterna, ska länsstyrelsens arbete grundas på det material som länsstyrelsen be-dömer lämpligt.⁷ Boverket ska samordna sektorsmyndigheternas arbete med underlaget.⁸

Länsstyrelsen ska ta de initiativ som behövs för att riksintressen ska beaktas i planprocessen. Initiativen ska tas så tidigt som möjligt i planprocessen.⁹ Om ett visst område är av riksintresse för flera verksamheter bör länsstyrelsen prioritera mellan dessa till ledning för kommunens planarbete.¹⁰

8.2.2 Framtagande av planeringsunderlag

I länsstyrelsens uppgift att bevaka de allmänna intressena ingår även att ge kommunerna planeringsunderlag. I förarbetena till 1987-års PBL står att länsstyrelsen ska tillhandahålla allt tillgängligt material

5 Se 5 kap. 14 § PBL samt förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenom-råden. Riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken beskrivs även i kapitel 4.

6 Se 2 § hushållningsförordningen.

7 Se 3 första och andra stycket hushållningsförordningen. Se även SOU 2014:59 s. 29.

8 Se 1 § andra stycket hushållningsförordningen samt 2 § förordning (2012:546) med instruktion för Boverket.

9 Se 3 § hushållningsförordningen.

10 Se prop. 1985/86:1 s. 539 f.

Länsstyrelsens roll i detaljplaneprocessen SOU 2015:109

som kan ha betydelse för planförslaget. Det är särskilt betydelse-fullt att underlag förmedlas inom områden där länsstyrelsen genom sin ordinarie verksamhet förfogar över lämpligt material. Det kan t.ex. röra sig om material som belyser näringslivs, sysselsättnings- och befolkningsutveckling, klimat, natur- och kulturminnesvård, miljöskydd samt forskningsresultat och erfarenheter från andra län.

Ofta finns detta material redan hos kommunen i form av t.ex.

underlagsmaterial till översiktsplanen.¹¹

Som ovan konstaterats sammanställer länsstyrelsen även underlag beträffande riksintressen som kommer från sektorsmyndigheterna och förser kommunerna med detta i planprocessen. Länsstyrelsens ska även sammanställa övrigt material av betydelse för hushållningen med mark och vatten i länet och är skyldig att tillhandahålla sådant planeringsunderlag åt andra myndigheter och den som är skyldig att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning i ett visst ärende (6 kap.

20 § miljöbalken).

Om länsstyrelsen ser en risk för att planen kommer att över-prövas, om inte vissa brister belyses närmare eller åtgärdas, kan läns-styrelsen även påtala att kommunen behöver ta fram särskilda utredningar som stöd för detaljplaneläggningen. Som ovan konsta-terats kan länsstyrelsen inte kräva några utredningar utan endast påtala brister i vissa avseenden.

Vem ska ta fram underlaget för en viss detaljplan?

Utöver det ovannämnda planeringsunderlaget, som är av en mer övergripande karaktär, krävs även ett specifikt planeringsunderlag för den aktuella detaljplanen.

Vilken part som bör ansvara för att ta fram ett visst underlag beror på vilken typ av underlag det är. Om det handlar om att bedöma platsens lämplighet för bostadsbyggande med hänsyn till teknisk försörjning, service, geologiska och hydrologiska förutsättningar, markföroreningar, bullerstörningar från omgivningen m.m. är det kommunens uppgift som planmyndighet att utreda dessa frågor. Vad gäller sådana utredningar om platsens lämplighet som har betydelse

SOU 2015:109 Länsstyrelsens roll i detaljplaneprocessen

för hälsa- och säkerhet behöver dock kommunen få tydliga besked om länsstyrelsens utredningskrav i dessa avseenden.

När det handlar om ett riksintresse är det i grunden staten som har ansvar för att ange dess avgränsning och beskriva vad riksintresset består av – även om en kommun kan bidra med faktauppgifter. Även värdering av nyttor och kvaliteter hos ett visst riksintresse liksom vägning mot andra intressen är ytterst en fråga för staten.

Vilka utredningar bör då en kommun ansvara för när det gäller riksintressen? I egenskap av planmyndighet finns ett ansvar för att beskriva hur det föreslagna projektet påverkar ett riksintresse. Läns-styrelsen behöver dock ge kommunerna ledning beträffande hur pass omfattande och djuplodande utredningar som krävs i ett visst fall.

Om bebyggelse planeras inom strandskyddsområde ska kom-munen som en del i planarbetet klarlägga i vad mån mark redan är ianspråktagen samt göra en bedömning av hur allmänhetens tillträde till stranden påverkas om planen genomförs. Vidare ska bedömas om åtgärden väsentligt förändrar livsvillkoren för djur- och växtarter.

Särskilt i det sistnämnda avseendet kan kommunen behöva få besked från länsstyrelsen vad gäller omfattning och karaktär av den utredning som behövs.

8.3 Problembeskrivning