Offentlig prövning av bostadsprojekt – innehåll och ordningsföljd

Den offentliga planeringen och prövningen av ett nytt bostads-projekt inleds vanligen med övergripande frågor om markanvänd-ning och därefter prövas projektets detaljutformmarkanvänd-ning.

Arbetet med beslutsunderlag för prövningen behöver dock inte ske i samma ordning. För att vinna tid – eller i syfte att ”marknads-föra” projektet – kan det vara värt risken att tidigt lägga ned arbete

5 Heurkens, E. (2011). A method to study the management of urban development projects.

Planning, Practice and Research, 29(4), 350–369. Heurkens, E. (2012). Private Sector-led Urban Development Projects. Management, Partnerships and Effects in the Netherlands and the UK, HA+BE | Architecture and the Built Environment, No 4.

6 Martinez, C. and Olander, S. (2015). Stakeholder participation for sustainable property development. Procedia Economics and Finance, 21, 57–63.

7 Sturdy A, Clark T, Fincham R and Handley K (2009) Between innovation and

legitimation boundaries and knowledge flow in management consultancy. Organization, 16, 627–653.

Att planera och bygga bostäder SOU 2015:109

på detaljer i beslutsunderlaget, trots att den offentliga prövningen befinner sig i ett inledande översiktligt skede.

Även prövningen kan läggas upp så att detaljer behandlas parallellt med prövningen av övergripande frågor. I så fall finns en risk för att arbete läggs ner i onödan på detaljfrågor i ett projekt som senare bedöms vara olämpligt på andra grunder.

I vissa fall kan det vara rationellt att tidigt behandla frågor om byggnadernas tekniska konstruktion eller byggnaders placering. Det gäller t.ex. platser med speciellt svåra grundläggningsförhållanden eller som är utsatta för störningar och risker. Särskilda krav på kon-struktion eller placering, kan påverka projektets ekonomi eller på annat sätt ha betydelse för överväganden om projektets genom-förande.

I fortsättningen utgår vi dock från att den offentliga prövningen sker stegvis från översiktlig nivå ner till detaljfrågor. En grov in-delning av olika skeden kan då se ut enligt Figur 3.3.

SOU 2015:109 Att planera och bygga bostäder

Figur 3.3 Principskeden vid prövning av ett bostadsprojekt

I den fortsatta framställningen nedan ges exempel på innehåll i de olika skedena.

Är bostadsprojektet önskvärt?

- konkurrerande markanvändningsintressen?

- kommunalpolitik och –ekonomi?

Är området lämpligt för bostäder?

- miljö?

- infrastruktur?

Ekonomisk genomförbarhet?

- kostnader?

- finansiering?

- marknadsförutsättningar?

Bebyggelseutformning i stort?

- stadsbild, byggnadshöjder m.m?

- gator, kvartersmark, grönstruktur?

- innehåll/exploateringsgrad?

- service?

Principer och huvuddrag för fördelning av ansvar och kostnader?

- mellan kommun och byggherre m.fl.

Slutlig fördelning av ansvar och kostnader?

- mellan kommun och byggherre m.fl.

Bebyggelseutformning i detalj?

- utformning av gator/allmänna platser?

- byggnaders närmare placering?

- byggnaders utformning och utseende?

- utformning av tomtmark?

Byggnaders konstruktion?

- inre utformning av byggnader?

- byggnaders tekniska egenskaper?

Att planera och bygga bostäder SOU 2015:109

Är bostadsprojektet önskvärt?

Prövningen av ett bostadsprojekt kan avse överväganden som går utöver den enskilda kommunens intressen. Den tilltänkta platsen för bebyggelse bör kanske användas till annat än bostadsbyggande.

Det kan t.ex. finnas nationella intressen för utbyggnad av infra-struktur eller för skydd av flora och fauna. Ett annat exempel kan vara att byggandet skulle inkräkta på ett friluftsområde av stor betydelse för andra kommuner i regionen.

Omvänt kan nationella eller regionala hänsyn vara argument för att bygga på den aktuella platsen även om kommunen har svaga incitament att tillåta byggande. Bebyggelsen kan exempelvis vara ett led i en nationell politik för bostadsbyggande eller vara önskvärd för att ge ökat underlag för kollektivtrafik som är av betydelse för en krets av kommuner.

Ur kommunens perspektiv kan det i prövningen ingå att bedöma platsens värde för en alternativ användning som är värdefull för de egna invånarna, exempelvis för service eller som rekreationsområde.

Är området lämpligt för bostäder?

Även om det i princip framstår som önskvärt att kunna bygga bo-städer på den aktuella platsen kan det finnas svårigheter av teknisk art att uppföra bebyggelsen. Hur är de naturgivna förutsättningarna vad gäller geologi, klimat, hydrologi? Föroreningar? Störningar och olycksrisker från näraliggande verksamheter? Är dessa förutsätt-ningar sammantagna sådana att en god boendemiljö i området kan uppnås med rimliga kostnader?

Ett i och för sig önskvärt bostadsbyggande kan dessutom visa sig svårt att genomföra på grund av att geologiska eller hydrologiska förhållanden försvårar anläggande av infrastruktur. Prövningen kan då komma att handla om att bedöma vilka fördyringar som kan uppstå i fråga om infrastruktur. Kan bostadsprojektet bära dessa kostnader?

Vad gäller mer övergripande frågor om infrastruktur är kommunen ofta beroende av andra aktörer, t.ex. Trafikverket. Kommunen be-höver därför få besked från dessa aktörer om vilken

infrastruktur-SOU 2015:109 Att planera och bygga bostäder

avgörande för projektet är det rationellt att prioritera dessa frågor.

Detta för att inte riskera onödigt arbete med andra undersökningar och prövningar av teknisk karaktär.

Är projektet ekonomiskt genomförbart?

De ekonomiska ställningstagandena i detta skede handlar om att bedöma de grundläggande marknadsförutsättningarna för ny be-byggelse. Från kommunalekonomisk synpunkt är det av intresse att bedöma förändringar i skatteunderlag, sysselsättning, kostnader för social och kommersiell service, utbyggnad av kommunal infra-struktur m.m.

Bebyggelseutformning i stort?

Om bostäder anses önskvärda och bedöms tekniskt och ekonomiskt möjliga är nästa steg att lägga fast ramar för projektets innehåll. Det gäller exempelvis frågor om:

• Bebyggelsens karaktär; villor, radhus eller flerbostadshus?

• Bebyggelsens omfattning; exploateringsgrad, antal lägenheter, bebyggelsehöjder?

• Fördelning på lägenheter av olika slag/storlek?

• Kompletterande service som daghem, skolor m.m?

• Utbyggnad av teknisk infrastruktur som vägar/väganslutningar, kollektivtrafik, va-anläggningar, elförsörjning, telekommunika-tioner m.m.?

Principer för fördelning av ansvar och kostnader?

Kostnader och ansvar för utbyggnad och drift av teknisk eller social infrastruktur kan fördelas mellan stat och kommun, inbördes mellan kommuner, mellan kommun och byggherrar samt inbördes mellan byggherrar.

Att planera och bygga bostäder SOU 2015:109

Sådana beslut om kostnads- och ansvarsfördelningar kan ut-formas som principer som läggs fast före det att projektets närmare omfattning och utformning är bestämd.

Bebyggelseutformning i detalj?

Detaljutformning av bebyggelsen innebär att ta ställning till exem-pelvis:

• byggnaders placering, höjd, form, färgsättning m.m.

• utformning av allmänna platser som gator, gångvägar, parker,

• placering av ledningar och annan infrastruktur

• omfattning och placering av parkering

• kvartersmarkens/tomtmarkens utformning (tillgänglighet, anpass-ning till anslutande allmänna platser m.m.).

Slutlig fördelning av ansvar och kostnader?

När bostadsprojektets närmare utformning och omfattning är be-stämd kan en slutlig ansvars- och kostnadsfördelning läggas fast.

Vanligen är det då fråga om kostnadsfördelning mellan kommunen och byggherren som konfirmeras i ett genomförandeavtal.⁸

Byggnaders konstruktion?

Byggnaders tekniska egenskaper regleras med bindande statliga före-skrifter som gäller generellt för hela landet. Kommunens prövning enligt PBL avser att säkerställa att de nationella kraven iakttas. På platser med svåra grundläggningsförhållanden eller som är utsatta för risker, kan frågor om byggnaders konstruktion behöva upp-märksammas i ett tidigt skede eftersom det kan påverka övervägan-den om byggandets ekonomi m.m.

SOU 2015:109 Att planera och bygga bostäder

3.3.1 Prövning med PBL:s planer och tillstånd

Utredningar, diskussioner/förhandlingar och ställningstaganden sker delvis utanför regleringen PBL. En idé om ett bostadsbyggande kan t.ex. förkastas redan efter en första kontakt med en viktig aktör – utan att det har påbörjats något ärende enligt PBL.

Utifrån PBL:s regler kan dock systemet för prövning av olika frågor på olika nivåer grovt beskrivas med nedanstående Figur 3.4.

Figur 3.4 PBL:s prövning av ett bostadsprojekt

Här kan noteras att det finns valfrihet i PBL-systemet. Över-siktsplanen kan för ett visst område och inför en viss bebyggelse-utveckling fördjupas till en mer detaljerad nivå och behandla sådant som i ett annat fall hanteras endast inom ramen för detaljplanen.

Översiktsplanen är visserligen enbart vägledande men kan i sak vara ett viktigt instrument för utredning och ställningstagande till ett förestående byggande. I kapitel 9 om processen inför detaljplane-läggning behandlas detta närmare.

Är bostadsprojektet önskvärt?

Bebyggelsestruktur och exploateringsgrad?

Bebyggelseutformning i detalj?

Teknisk konstruktion?

Översikts-plan

Detalj-plan

Bygglov

Startbesked Är projektet

ekonomiskt genomförbart?

Är området lämpligt för bostäder?

Att planera och bygga bostäder SOU 2015:109

Det kan även noteras att det finns en valfrihet att pröva bygg-naders utformning med detaljplan eller bygglov – eller att i ett visst avseende reglera detaljutformning med detaljplanen och pröva åter-stående utformningsfrågor i bygglovet. Lagreglerna för prövning med detaljplan respektive bygglov behandlas i kapitel 11 om detalj-planers innehåll.

3.4 Många aktörer och många frågor – PBL ger