Kommunens roll på marknaden 86

Den offentliga upphandlingen i Sverige uppgår årligen till att omfatta ungefär 450-500 miljarder kronor177 beräknat i 2008 års värden. Av dessa innefattade ca 54 miljarder

bygginvesteringar vilket utgör ungefär en fjärdedel av de totala inköpen i byggbranschen178. Denna uppskattning indikerar på den offentliga upphandlingens enorma köparmakt som enligt Nutek och Konkurrensverket kan användas för att genomföra de samhällsnyttiga åtgärder och politiska beslut som är en del av dessas uppdrag179. Den kommunala upphandlingen kan om upphandlingen utformas rätt främja en hållbar utveckling, utveckla näringslivet i kommunen

173

KKV 2008b s 25-28, Nutek 2006 s.39, 70

174

KKV 2007a s.. 61, KKV 2008b s. 25 , KKV 2009b s.79, Nutek 2008 s.21,27 Visanu 2005 s.18, 40

175

Nutek 2008 s.19,KKV 2007a s.63-64, Nutek 2005 s.48-49

176 Nutek 2005 s.34 177 KKV 2008c s.44, Molander 2009 s.3 178 KKV 2008c s.37 179 Nutek 2006, KKV 2009b 86

och ha förmåga att bidra till tillväxt och arbetstillfällen180. Detta är en av förutsättningarna för att skapa attraktiva städer och kommuner ur ett samhällsekonomiskt perspektiv181. LOUs mål om hushållning av de offentliga resurserna samt att främja konkurrens kan om dessa uppfylls kunna bidra till välfärd och samhällsnytta och kan därför bli en hjälp för de kommunala bolagen att skapa en attraktiv kommun182.

Konkurrens

För att en kommun ska vara attraktiv att bo och leva i krävs att det finns arbetstillfällen och bra kommunikationer i kommunen eller i angränsande kommuner. Det ligger därför i

kommunens egenintresse att det lokala näringslivet fortlever 183. Till kommunens uppdrag hör även att bistå med infrastruktur, transportsystem med mera för att främja tillväxt184. Den kommunala upphandlingen kan i sin tur påverka både näringslivet och konkurrensen om de utgör en aktör som står för den största upphandlingsvolymen i en kommun. Denna påverkan görs via de krav som ställs i förfrågningsunderlaget. Om kraven ställs för högt så kan detta snedvrida konkurrensen och innebära att endast stora företag har möjlighet att lämna anbud då det krävs stora investeringar för ett litet företag att bli t.ex. kvalitets- eller miljöcertifierad. Å andra sidan kan även kommunen sätta kraven så att de stimulerar företagen att börja satsa på en viss sorts kvalitets- eller miljökvalificering i linje med kommunens egen målsättning. En förutsättning för att högre krav inte ska leda till snedvriden konkurrens och att även

småföretag ändrar sin verksamhet, är att kommunen informerar i ett tidigt skede om vilka slags krav de kommer att kräva vid upphandling. Förutsägbarhet och långsiktiga mål är grundstenarna till ett innovativt och dynamiskt näringsliv185. Höga krav får ställas även om de är högre än vad som behövs i relation med upphandlingsföremålet om detta leder till att en samhällsnytta eller ett nationellt mål uppnås186.

Det som kännetecknar ett kommunalt bolag är att det till viss del är styrt av politiker. Politiska prioriteringar inverkar på hela den kommunala verksamheten och därmed även på

upphandlingsmålsättningen och slutligen på marknadsstrukturen och konkurrenssituationen i kommunen. Dessa målsättningar kan dock komma att ändras efter den politiska valårscykeln. Vart fjärde år kan nya mål vara mer prioriterade än tidigare hos politikerna vilket innebär anpassningsåtgärder hos kommunala bolag samt hos entreprenörerna vilket i sin tur påverkar konkurrensen187.

Bristfällig statistik

Tyvärr är det svårt att veta exakt hur mycket den kommunala upphandlingen påverkar konkurrensen på en marknad då den verkliga omfattningen av offentlig upphandling inte är känd. Statistiken kan främst grunda sig på annonserad upphandling, denna statistik har dock brister då efterannonsering inte efterföljs tillräckligt. Det förs ingen statistik på de

upphandlingar som inte omfattas av LOU eller som inte har krav på efterannonsering, endast uppskattad omfattning kan då göras. Det är även svårt att veta hur mycket den kommunala upphandlingen står för då avrop inom ramavtal inte registreras samt att direktupphandling inte heller redovisas.188 180 KKV 2009b s.9 181 Andersson 1998 182 KKV 2009b s.25 183 Andersson 1998 184 Visanu 2005 s. 48 185 KKV 2008b s.30-31 186 Upphandlingsdirektivet - Europaparlamentets och Rådets direktiv 2004/18/EG beaktandesats 1., Nutek 2006 s. 61 187 Visanu 2005 s. 40 188 KKV 2008c kapitel 6, KKV 2009b s. 69, Molander 2009 s.31 87

Storleken på kontrakt gynnar kartellbildning

I flera kommuner där den kommunala upphandlingen upphandlar stora, komplicerade men fåtaliga kontrakt har det visat sig att upphandlingen genererar för få anbud i relation till möjliga anbudsgivare189. Normalt genererar upphandling över tröskelvärdet fler anbud än under tröskelvärdet. Antalet anbud ökar med värdet av kontraktet190. Studier gjorda på dessa upphandlingar, vilka borde ha intresserat och genererat anbud från ett flertal stora företag, har visat sig appellera endast enstaka stora företag med en i stort sett likvärdig prissättning191. Närmare undersökning visade att på marknader med få företag och en dominerande kommunal upphandling var det vanligt att det bildades anbudskarteller192.

Anbudskarteller är överenskommelser mellan företag om dels det lägsta priset samt om vilka som ska lämna anbud vid olika upphandlingar. Företagen har i förväg gjort upp om

anbudsgivningen och sätter därmed konkurrensen ur spel193. Kartellbildning har visat sig leda till mellan 7-30 % högre priser för den offentliga upphandlingen194. Inom upphandling av byggentreprenader har det visat sig föreligga en högre risk för både korruption och kartellbildning inom bygg- och anläggningsbranschen195.

Anbudskarteller uppstår enligt Konkurrensverket196:

• på marknader med få aktörer

• vid regelbundna, omfattande och liknande kommunala upphandlingar

• i början eller under lågkonjunkturer

Påverkan på den kommunala upphandlingen görs från företagen genom att dessa bevakar upphandlingarna och planerar budgivningen och på det sättet även planerar utgången av upphandlingen. Påverkan kan även göras genom korruption av andra personer inom kommunen som påverkar upphandlaren. Dessa kan vara övergripande beställare av en

upphandling, andra beslutsfattare, rådgivande upphandlingskonsulter, projektledare med flera. Dessa personer påverkar upphandlaren att utforma upphandlingen på ett visst sätt så att detta passar kartellens överenskommelser.197

Åtgärderna för att minska kartellbildning är att öka upphandlarens kompetens inom dess kunskap om marknaden för det som ska upphandlas. Om upphandlaren känner till marknaden och dess aktörer så kan en kartellbildning lättare upptäckas198. Vidare bör upphandlaren begära in ett intyg från anbudsgivaren att budet inte framtagits i samråd med andra konkurrerande företag199.

En slutsats som kan dras av studierna är att omfattningen av upphandlingen påverkar

konkurrensutformningen och ger en mer koncentrerad marknadsstruktur inom kommunen200. Därför bör det även göras mer insatser för att övervaka marknaden så att inte konkurrensen 189 KKV 2007b kapitel 5 190 KKV 2007b s. 85 191 KKV 2009d s. 32-34 192 KKV 2009d s.8 193 KKV 2009d s.20 194 KKV 2007b s.6 195 KKV 2009d s.25, BRÅ 2007 122,136 196 KKV 2009d s.25, 32-34 197

KKV 2009d s.8, 21,36-40,57, BRÅ 2007 s.78, KKV 2009b s.33, Törnqvist artikel i Ny Teknik nr 43-2010

198 KKV 2009d s.63 199 KKV 2007b s.6, 86 200 KKV 2008b s.4 88

snedvrids vid stora kontrakt och motverkar konkurrenssyftet i LOU. Innovationer

Ovan beskrevs offentlig upphandling som ett verktyg för att främja utveckling och nya innovationer samt att kunna genomdriva olika politiska mål. Det har dock visat sig att den offentliga upphandlingen inte generellt utnyttjar sin starka inköpskraft och

påverkansmöjlighet201. Förklaring till detta är att det anses säkrast att upphandla på ett sätt man är van vid dels på grund av att regelverket är för krångligt och stelbent eller att det saknas politiskt och strategiskt stöd för nya innovationer och dels av rädsla för att risken för överprövning kan öka i och med att nya innovationer och lösningar efterfrågas202. Det uppstår en ökad komplexitet att kunna utforma förfrågningsunderlaget så att den upphandlande

enheten verkligen kan få in anbud som avspeglar det som eftersöks. Många gånger är förfrågningsunderlagen för detaljerade så att nya innovationer inte ges möjlighet att kunna föras fram av anbudsgivarna203. Det gäller att kraven i förfrågningsunderlaget på tex en viss funktion inte sätts för högt så att kravet utestänger för många företag från att kunna lämna anbud. Icke-diskrimineringsprincipen och proportionalitetsprincipen måste uppfyllas.

Samtidigt som kraven inte får sättas för lågt så att effekten inte blir den eftersökta. I de fall då det finns en eldsjäl inom ett visst område leder ofta upphandlingar till att nya innovativa lösningar drivs fram av den offentliga verksamheten inom detta område204. En lösning på att få upp innovationsgraden i den offentliga upphandlingen är att det ska upprättas

upphandlingsstöd som hjälper upphandlaren att utforma förfrågningsunderlaget205.

Kombinerat med detta är det viktigt att både den kommunala myndigheten samt upphandlaren ökar kompetensnivån kring innovationer och nya tekniska framsteg206. Konkurrensverket gjorde en undersökning 2007 som visade på att utvärderingsgrunden påverkade möjligheten till om nya innovationer fick utrymme i offentliga upphandlingar. Den utbredda användningen av tilldelning enligt ”lägsta pris” gav ofta få anbudsgivare och en lägre grad av

innovationsförslag207. Vid utvärderingsgrunden ”Det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet” så kunde det ges mer utrymme för konkurrens kring både kvalitet och nya innovationer208.