Luckor i manuskriptet

I våra studier av de nio olika lokala projekten har vi då och då slagits av de hin-der som uppenbarligen existerar och som försvårar den önskade samordningen.

I detta avsnitt ska vi återge några sådana exempel under två rubriker. Det första avsnittet behandlar vad som kan liknas vid systemfel där olika regelverk inte harmonierar med varandra. I det andra så återvänder vi till ett område som be-handlats tidigare i rapporten. Vi visar med tre olika exempel hur intraorganisa-toriska faktorer läcker in i olika aktörskonstellationer och skapar hinder för samverkan.

Regelverk som inte harmonierar

I programledningens delrapport till regeringen i januari 2010 lyfts fram att ”oli-ka system” ”oli-kan motver”oli-ka varandra. Man exemplifierar genom ett förslag och en fråga:

1. Förslag:Inrätta en åtgärd för stegvis start av företag som ett steg före Arbetsförmedlingens Stöd till start av näringsverksamhet. Åtgärden skulle kunna innehålla grundläggande utbildning, vägledning och eventuell förstärkning av yrkeskompetens.

2. Fråga: Kan man vara kund hos nystartskontoret och arbeta med att förbereda företagsstart utan att anses ha återfått arbetsförmåga om man samtidigt tar emot sjukersättning?

I Södertäljes slutrapport finns att läsa:

Ett hinder som jag kan se är de som har försörjningsstöd eller någon annan form av bidrag får en väldigt liten ersättning när de får Starta Eget bidrag.

[Nystartskontoret] har lyft upp frågan till försörjningsstöd om det finns möjlighet att få fylla upp med försörjningsstöd när man har fått godkänt för Starta eget bidrag. Det finns andra kommuner som har genomfört det bl a Malmö. Ärendet utreds i kommunen.

På liknande sätt har vi i olika intervjuer fått återberättat hur olika regelverk, skapade i ett annat stuprör, stör möjligheten för enskilda individer att starta företag. Det är inte vår sak att avgöra om hindren existerar i juridisk mening, men obeaktat juridiken så fungerar de ändå som effektiva hinder i operativ me-ning. Nedanstående exempel upplevs som, och utgör därmed, ett hinder i en av

de nio försökskommunerna. Också här är det tydligt att just Arbetsförmedling-en har många kontaktytor gArbetsförmedling-entemot Nystartskontoret.

Nu har vi ju, eller upptäckt och upptäckt, men det har ju blivit, kommit upp till ytan lite grann så där att Arbetsförmedlingen får ju inte bevilja starta eget bidrag till ungdomar under 25 år, vilket innebär att då betalar inte kommunen försörjningsstöd heller, för det är ju lite utifrån socialstyrelsens riktlinjer. Det man gör att man kan fylla upp då, när man deltar i en arbetsmarknadsåtgärd, så det har jag lyft till [tjänstemän inom Arbetsförmedlingen]. Inte för att jag tror att man får till en förändring men mitt förslag är att man ska göra ett undantag för de här nio kommunerna, eftersom man ger ett budskap från näringsdepartementet, via Tillväxtverket, att jobba med gruppen ungdomar, och sen sätter man stopp från andra – från arbetsmarknadsdepartementet då.

Och det är väl sånt, det ser jag också som en uppgift, att plocka fram de här grejerna som klaschar, liksom. Sen vet jag inte hur långt man kommer med det, men…

Det skulle även underlätta om unga blivande entreprenörer kunde få gå som lärlingar och samtidigt få behålla det bidrag de har. Ofta är det att den som lär ut inte kan betala men kan ge kunskap.

Det var det jag såg att varje myndighet har ju sina regelverk att gå efter och så vidare. Så det är det som i första hand styr dem. Då kan det ju vara så att det som vi föreslår kan krocka med det regelverket. Till exempel, nu har jag en som ska starta en egen firma inom ett område där det inte finns nån riktig just nu. Så vi bedömer det här som en lysande idé. Och då har vi praktikplats

… som man kan få och utnyttja fullt utrustade med kontor och material och telefon och data och hela ditten. Men då ska det vara fredat från Arbetsförmedlingen, man ska inte kunna skicka ut dem på något jobb den tid som de är i praktik där och då … även om Arbetsförmedlingen har sagt ”ja, så får ni göra”, så kan det vara handledare som säger ”men så kan ni inte ha det för blir det något jobb så ska du ta det” för då var den där regeln före Arbetsförmedlingens tänk om man säger så. Och det är såna svårigheter och då kan ju kunder komma och säga att ”jag fick inte”. Och ska man lämna det därhän då blir det så, men det gör vi ju inte förstås utan då tar vi kontakt och säger att nu blev det lite fel det här. Så det är såna saker som kan finnas.

Men det är inte bara i relationen med det arbetsmarknadspolitiska området som det finns potentiella hinder. Nedan två exempel från det socialpolitiska området där både statliga och kommunala regelverk kan störa. Det senare exemplet talar för att Försäkringskassan inte alltid är irrelevant som partner:

Starta eget processen som sådan, den fungerar väldigt bra om man har en viss buffert, innan man startar, säg 250 000 på banken eller nåt sånt där, då fungerar den jättebra. Och så fungerar den också bra i AF-sammanhang, där man är arbetslös, då finns det bra möjligheter, och det tillkom fler möjligheter nu, så att det, där kan man vara utan pengar i stort sett och ändå gå igång.

Medan det på försörjningsstöd-nivån, då är man ju… det är ju det sista som

samhället tar till om man säger så, du måste sälja allt du äger och har först för att komma i beaktning och om man befinner sig i en risig situation och beslutet om försörjningsstöd drar ut på tiden, det är en tuff värld att vara i.

Och… då kan man ju, när man väl har landat som bidragstagare då kanske man kan, om man skulle få idén att starta eget eller få hjälp att starta eget, då blir det ju en tuff uppförsbacke att ta sig uppför och det som man kan se det är att – viss hobbyverksamhet det kan man ju godta och man kan säkert också få vissa tillstånd att planera sitt företag tillsammans med mig, på försörjningsstöd, men man ska vara väldigt väldigt försiktig i det läget så man inte tappar bort sitt försörjningsstöd och plötsligt glider över och blir betraktad som egenföretagare, för då är det kört.

Och nu på fredag ska vi träffa handläggarna på Försäkringskassan just för att diskutera, ja, hur mycket får man vara verksam med sin företagsidé innan liksom man inte tycker att de är sjuka längre, om jag uttrycker mig så, så att man riskerar att förlora i sjukersättning och så, som är viktigt för en under den här tiden. Man måste hitta en smidig övergång däremellan, från det att man har sjukersättning till dess att man står där som egen företagare. Det är en systemfråga, det är ett regelverk som finns hos Försäkringskassan som är ganska stelt. De måste väl ha såna regler för att det ska fungera i deras verksamhet.

Vi tror att flera av ovanstående exempel visar hur regelverk skapade för att åstadkomma något kan sätta käppar i hjulet i ett annat sammanhang. Det är mycket möjligt att regelverken bör se ut exakt som de gör, men det är inte givet att alla dessa krockar är kända alternativt prioriterade inom regeringskansliet.

Att enstaka individer som möter människor i olika former av utanförskap har fått en möjlighet att beskriva sina upplevelser och också lära sig mer om andra aktörers system och regelverk är ett konkret resultat av arbetet med försöks-verksamheterna i de nio kommunerna. Att skapa arenor av det här slaget är en-ligt vårt sätt att se en prioriterad uppgift för ledande personer inom förvaltning-en. Det hela påminner mycket om den förebyggande verksamhet som för några år sedan drevs inom Kronofogdemyndigheten, där ledningen lyfte fram ansva-ret för enskilda medarbetare att påtala systemfel som de upptäckte i sitt dagliga arbete med skuldsatta. Detta oavsett om det var egna eller andra politikområ-dens regelverk som skapade problemen.

Oro på hemmaplan

I ett tidigare kapitel beskrev vi ett fenomen som vi kallade styrläckage (3.3). Vi kunde se hur styrsignaler och pågående aktiviteter på hemmaplan hos en sam-verkande aktör störde hela konstellationen av aktörer och det pågående gemen-samma arbetet. Med flera partners inblandade blir den gemen-sammantagna risken för störningar flerdubbelt större än vad som gäller i traditionella

intraorganisatoris-ka projekt. Motsvarande styrläcintraorganisatoris-kage har vi identifierat också i de nio kommu-nerna. I detta avsnitt återges några sådana exempel av många.

Det första exemplet klipper vi från Landskronas slutrapport. Där beskrivs hur avsaknaden av en kommunal näringslivsorganisation, samt pågående utveck-lingsarbete inom myndigheterna, har stört det gemensamma projektet:

Under 2008 avvecklades näringslivsorganisationen inom Landskrona stad.

Frågan om ny organisation har därefter varit högprioriterad både politiskt och förvaltningsmässigt och olika förslag har diskuterat. Men tyvärr har inte någon ny organisation kommit på plats och under 2010 har frågan skjutits framåt i avvaktan på vilket politiskt styre valet skulle medföra. Nu är styret klart och frågan återigen högprioriterad. Praktiskt har avsaknaden av näringslivsorganisation medfört att den nödvändiga långsiktigheten inte har varit möjlig att uppnå vad gäller samverkan. … Den avgörande svårigheten i arbetet har varit att [Nystartskontoret har] verkat … under en tidsperiod som kännetecknats av otydlighet och osäkerhet kring organisation, uppgifter, roller och mandat inom de samverkande aktörerna. Tidigare har nämnts avsaknaden av näringslivsorganisation i Landskrona stad. Men till detta kommer att inom både den kommunala och de olika statliga organisationerna har omorganisationer skett och därmed också byten av kontaktpersoner.

Detta har inneburit att ett grundläggande förankringsarbete ständigt har behövt bedrivas.

Ett annat exempel hämtas från en av de kommuner som etablerat ett separat Nystartskontor parallellt med att Skatteverket och Försäkringskassan förberett öppnandet av det gemensamma servicekontoret. En kommunal företrädare på-talar för oss att situationen har inneburit att myndigheternas representanter i styrgruppen ideligen uteblivit från möten eftersom de prioriterat servicekonto-ret. Även på den lokala nivån ser vi hur ett samverkansprojekt (där de aktuella parterna har ett uppdrag från regeringen) prioriteras bort till förmån för ett an-nat (uppenbarligen mer angeläget) samverkansprojekt.

Det tredje och sista exemplet handlar om något så vardagligt som lokaler. Att samlokalisera inkluderar uppenbarligen väldigt många fler dimensioner än vad som framkommer vid en första anblick. I en kommun drevs idén om att placera Nystartskontoret i de lokaler där också det nya servicekontoret skulle inrymmas.

Det fanns också långt gångna idéer på att bjuda in andra kommunala och statli-ga aktörer till någon form av medborstatli-garkontor. Det var i det aktuella fallet nära att näringsministerns uppmaning: ”sätt er i samma hus”, hade tillgodosetts (s 9).

Nedan några saxade urklipp från en artikel i en lokal dagstidning från juli 2009, som visar att diskussionerna var relativt långt gångna:

För cirka sex år sedan flyttade försäkringskassan från centrum … Nu är det dags för ännu en flytt. Från och med den första december ska ett servicekontor öppna i [kommunen]. Servicekontoret är en sammanslagning av försäkringskassan och skattekontoret. … Det nya kontoret ska ha fyra heltidsanställda som ska serva kunderna med både skatte- och försäkringsärenden. … Förutom skattekontoret, som i samband med sammanslagningen lämnar sina lokaler … och försäkringskassan är det tänkt att även Nystartskontoret … ska få en plats i lokalen. - Troligast är att tjänsten som coach placeras på servicekontoret, säger [projektledaren] för Nystartskontoret … På grund av det stora antalet besökare är det viktigt att servicekontorets nya lokaler är rymliga. - Flyttar vi in hos arbetsförmedlingen krävs det en viss ombyggnad av lokalen, säger [en controller inom Skatteverket]. Frågan diskuteras just nu av de berörda myndigheterna och [den lokala förening] som äger lokalerna. Svar på om placeringen är möjlig väntas i början av hösten. Enligt [en tjänsteman] är det sannolika att ännu fler myndigheter flyttar in på servicekontoret. - På sikt kan det här utvecklas till ett medborgarkontor. Det skulle till exempel vara tänkbart att Migrationsverket, kronofogdemyndigheten och den nystartade pensionsmyndigheten blir en del av servicekontoret, säger han.

Nystartskontoret i kommunen blev aldrig samlokaliserat med servicekontoret, som i sin tur aldrig flyttade in i de lokaler som Arbetsförmedlingen redan satt i.

En informant ger oss en detaljerad beskrivning av hur vederbörande uppfattat den process som slutade med att idén om det gemensamma huset övergavs.

Uppenbarligen har det funnits interna överväganden hos respektive aktör som övervägt de potentiella fördelarna som medborgarna skulle kunna få:

Sen vet jag inte om Arbetsförmedlingen varit involverad, de borde ha varit det, men det framstår nästan som att de inte hade varit det. Den nya lösningen var att man skulle ha en dörr på gaveln. … Så att när man kommer på den stora gatan så ser man entrén direkt. Och Arbetsförmedlingen har tagit strid om det därför att den här nya lösningen skulle innebära att Arbetsförmedlingen förlorade tre rum, det var lite oklart – arkitekten hade sagt fel, men oavsett så förlorade de på det. Och det andra var att kommunen ville ha den här dörren, för de menar att det är väsentligt att signalera att det är nånting nytt. Det har varit mycket dravel hit och dit och diskussionen handlade om kostnaden men jag har svårt att se… Det handlar väl helt enkelt om hur man ska samarbeta och på vems premisser. … Jag upplever att de statliga myndigheterna tycker att kommunen kräver för mycket, och det är både kostnadsmässigt men andra aspekter också .... ni är bara en aktör varför ska ni kräva så här mycket gentemot tre eller fyra aktörer.

Exemplet som beskriver den havererade samlokaliseringen berör givetvis ett större sammanhang än Nystartskontoret, men visar ändå hur interna faktorer läcker in i samverkanskonstellationer och ibland till och med får projekt att av-stanna eller läggas ned. Ett regeringsuppdrag med tillhörande pengapåse räcker

inte för att medborgarens behov ska prioriteras framför dörrar och andra kon-kreta och därmed åsiktsattraherande s.k. cykelställsfrågor (jfr Parkinson 1957).

Detta exempel, och andra, föranleder en väsentlig fråga: i vilken mån är tjänste-producerande system utrustade med egen förmåga till förändring och förnyelse?

Är det just pengar och uppdrag som saknas för att aktörerna ska stimuleras att samverka för medborgarorienterad innovation? Med löftet att återkomma till denna frågeställning i avsnitt 8.2, avslutas nu genomgången av vardagliga hinder i de nio kommunerna. I nästa avsnitt diskuterar vi värdet av de prestationer som aktörerna kring försöksverksamheterna har levererat inom ramen för delpro-grammet.