Planens innehåll

Som just konstaterats var det version 0.91 av programplanen som kom att bli styrande för etablering av Nystartskontoret. Genom att jämföra denna plan med den utredningstext, som lämnades till regeringen cirka ett halvår tidigare, ser vi förändringar inom ett antal områden.

För det första har programmets syfte fått en tydligare inriktning mot tjänstein-novation i samverkan. Den sista meningen i nedanstående citat från program-planen (s 5) har inte funnits med tidigare:

Programmet ska bidra till att fler får jobb genom fler och växande företag i hela landet och att fler har fått möjlighet att starta och driva företag.

Programmet ska bidra till ökad samordning och samverkan mellan myndigheter, kommuner och andra aktörer som agerar i processerna starta och driva företag. Programmet ska utveckla och pröva nya arbetssätt.

Det finns också en ny målsättning som korresponderar med den nya delen av syftet. Programmet förväntas:

utveckla och pröva metoder, projekt, verksamheter för att nå nyföretagare och företagare med särskilda behov och erbjuda väg till ökad egen försörjning eller delaktighet i samhället genom företagande.

I dessa delar signalerar programplanen att aktörerna ska slå sina kloka huvuden ihop och med sina samlade erfarenheter och resurser, gemensamt utveckla nya och bättre sätt att stödja de ”nyföretagare och företagare med särskilda behov”

som vill starta och driva företag.

Vidare introduceras i programplanen, som en direkt följd av beslutet att se eta-bleringen av Nystartskontoret som ett program, de fem olika delprogram som var och ett ska vara de verkstäder inom vilka idén om Nystartskontoret ska ma-terialiseras. De fem som beskrivs är (s 8):

 Personligt möte – individuellt anpassad vägledning, service och stöd för att starta och driva företag med utvidgad verksamhet i nio kommuner

 Personligt möte – individuellt anpassad vägledning, service och stöd för att starta och driva företag på service- och samverkanskontor

 Utbildning och information i främre linjen

 Information och tjänster via Internet

 Telefoni.

De fem delprogrammen beskrivs relativt utförligt under rubrikerna uppdrag, genomförande, organisation och aktiviteter i programplanen. En närmare pre-sentation av delprogrammen följer senare i vår rapport.

I programplanen utpekas personer från samtliga myndigheter som medlemmar i programmets styrgrupp respektive ledningsgrupp. Att både programledare och styrgruppens ordförande hämtas från Nutek bekräftar dock att Nystartskonto-ret är ett uppdrag som näringsdepartementet i första hand har riktat till den egna myndigheten, centrallinjen är fortsatt tydlig.

Vid sidan av texterna i programplanen verkar det ha varit en krävande arbets-uppgift att under hösten bemanna delprogrammen med representanter från alla de fyra myndigheterna samt att utse delprogramansvariga. Exempelvis den 13 nov 2008, när vi första gången deltog i programledningens möten, meddelade Skatteverkets representant att de tyvärr ännu inte kunde meddela några namn, på någon post. Fortfarande i den färdiga programplanen (0.91) ser vi spåren av detta arbete i form av ännu inte kompletta listor över delprogrammens beman-ning. I styrgruppens protokoll från den 28 januari 2009 diskuteras alltjämt be-manningen. Vad gäller delprogrammet Utbildning och information i främre linjen så uttrycks att ”Arbetsgruppen har bytt några medlemmar vilket försenat processen något”. Från Information och tjänster via Internet rapporteras att

”en tilltänkt projektledare kommer tyvärr inte kunna tillträda som planerat”.

Vidare uttrycks att Telefoni ”ligger helt på is. Konsult söks för att genomföra utredningen”. Slutligen meddelar programledningen att deras eget arbete ”haltar något på grund av att flertalet har för mycket arbete och olika arbetsuppgifter

… tidsbrist uppstår. Uppdraget Nystartskontoret har tillkommit och lagts ovanpå men kanske inte prioriterats tillräckligt för att vi verkligen ska vara sam-spelta”. Bemanningsfrågan fortsätter att vara ett problem under hela programti-den. Kontinuiteten i programledningen är någorlunda god, men i delprogram-men är centrala poster obesatta och bemanningen varierar. Vår tidigare bedöm-ning kvarstår vad gäller att Nystartskontoret inte var ett uppdrag som myndig-heterna önskade och inte heller valde att prioritera.

Det sista område vi vill lyfta fram berör de nio kommunernas olika projekt. I utredningen uttalades att kommunen skulle vara huvudman för de lokala pro-jekten samt att, som regeringen velat, medfinansiering från lokala partners var ett krav. Genom programplanen införs långt mer preciserade villkor som på-verkade det senare arbetet i kommunerna. Villkoren innebär att kommunerna, på femton punkter i sin ansökan, i förväg skulle beskriva och värdera mycket av det som senare skulle utvecklas. Ansökan skulle innehålla följande:

1. Beskrivning av kommunen/stadsdelens förutsättningar avseende befolkning, ar-betslöshet, ohälsotal, företagande/lokalt näringsliv, föreningsaktiviteter mm 2. Beskrivning av särskilt utvalda/viktiga målgrupper

3. Beskrivning av projektets mervärde – vad tillför projektet kommunen/stadsdelen utöver den ordinarie verksamheten?

4. Beskrivning av mätbara kvantitativa och/eller kvalitativa mål för verksamheten. In-terna utvecklings- och produktionsmål samt ev. samhällsstrukturella effektmål 5. Beskrivning av vilka myndigheter som kommer att ingå i samverkan kring tjänsten

och hur samverkan avses organiseras. Ansvars och arbetsfördelning mm.

6. Beskrivning av vilka övriga aktörer/organisationer som kommer att ingå i samver-kan och hur samversamver-kan med dessa etableras och organiseras

7. Beskrivning av organisation, bemanning, beslutsgång mm.

8. Beskrivning av det tänkta utförandet/arbetssättet/flödet för de tjänster, insatser och aktiviteter som kommer att erbjudas

9. Beskrivning av hur verksamheten organiseras och planeras för att den ska nå ut till och stimulera fler kvinnor, invandrare och personer med funktionsnedsättning att bli företagare

10. Beskrivning av hur särskilt utvalda/viktiga målgrupper ska nås och engageras 11. Beskrivning av hur projektet integrerar miljöarbete i verksamheten

12. Beskrivning av eventuella åtgärder för uppföljning och resultatspridning utöver de som planeras centralt i programmet

13. Beskrivning av vilka åtgärder som planeras för att säkra verksamhetens fortlevnad efter projekttiden

14. Kostnadsberäkning och redogörelse för beslutad och förväntad finansiering inklu-sive medfinansiering

15. Aktivitetslista.

En viktig information, som dock bara nämns i den aktivitetslista som beskriver delprogrammet, är att varje kommun förväntas skapa något som i planen be-skrivs som ett lokalt partnerskap. I det kapitel där vi närmare beskriver arbetet med Nystartskontoret i de nio kommunerna kommer vi att återkomma till de styrgrupper som kommunerna skulle etablera. Styrgrupperna emanerar från den idé om lokala partnerskap som första gången dyker upp i programplanen. I de lokala styrgrupper som – vad vi kunnat förstå – tillkommer som ett krav under ansökningsprocessen¹⁰, skulle lokala myndighetsrepresentanter ingå. En god-känd ansökan måste därför innehålla uppgift om med vilka partners samverkan skulle ske och representanter för dessa förväntades ingå i projektets styrgrupp.

Som minimum skulle lokala representanter för de statliga myndigheterna ingå. I minnesanteckningar från delprogrammets möte den 2 februari 2009 kan vi se att flera kommuner måste komplettera med svar på bl.a. dessa två frågor: ”Hur ska samarbetet organiseras och formaliseras med Skatteverket, Arbetsförmed-lingen och Försäkringskassan. Hur fattas gemensamma beslut?”

Utöver de femton punkterna ovan så tillkommer också krav på medfinansie-ringsintyg från nämnda partners och allmänna villkor. Allt enligt Nuteks pro-grampolicy och de styrdokument som där anges.

Vi noterar att punkterna två och nio, om målgrupper, återspeglar den tvetydig-het om vem Nystartskontoret är till för som följt med ända sedan debatten i kammaren. Intrycket förstärks när dessa skrivningar kombineras med den nyss redovisade målsättningen om att rikta sig både till ”nyföretagare och företagare med särskilda behov”.

Enligt punkten åtta ska kommunerna i förväg beskriva det tänkta utföran-det/arbetssättet/flödet för de tjänster, insatser och aktiviteter som senare ska utvecklas tillsammans med andra. Vi återkommer till huruvida detta är förenligt med idén om innovation i samverkan.

Först vid Nystartskontorets styrgruppsmöte den 5 mars 2009 kunde delpro-grammet rapportera att beslutsbrev nu skickats till fem av kommunerna – man hade i hög grad varit tvungen att hjälpa kommunerna med ansökningarna. Yt-terligare tre kommuner hade också nått fram till färdiga ansökningar. Komplet-teringar hade i dessa fall krävts vad gäller rätt persons underskrift, medfinansie-ringsintyg samt – efter långdragna förhandlingar – dispens från kravet på

10 I mallen för ansökan finns dock ett skriftligt krav på organiserad samverkan utan att det anges i vilken form, jfr också punkten 7 i kravlistan tidigare.

finansiering. Det sista beslutet fattades den 12 maj 2009 och då saknades fortfa-rande uppgift om deltagare i den aktuella styrgruppen.

Den sammantagna fördröjningen, inklusive författande av programplanen, uppgår slutligen till ungefär sju månader. Medan några kommuner kom igång redan tidigt 2009, var det andra som ville avvakta en godkänd ansökan. Förut-om ansökningsförfarandet och svårigheter med medfinansiering, åtgick tid för rekrytering samt för att hitta ändamålsenliga lokaler. Malmös start dröjde av olika skäl ända till i juni och Vilhelmina kom inte igång förrän i september.

I programplanen utvecklas också andra formella delar såsom ekonomi, utvärde-ring och uppföljning samt riskhanteutvärde-ring. Intresserade läsare kan själva söka upp och ta del av detta. En kort kommentar om uppföljningen och vår roll som följeforskare är ändå på sin plats, innan vi avrundar detta avsnitt om program-planens innehåll.

Vårt arbete inleddes under den tid då programledningen står i begrepp att slut-föra programplanen. Bl.a. deltar vi i att formulera de delar som beskriver vår roll och syftet med följeforskningen. Programledningen lyfter där fram behovet av ny kunskap om medborgarorientering och samordning. Medan delprogram-men själva ska rapportera om prestation och uppnådda effekter, blir vårt upp-drag att strukturera, tolka och dokumentera erfarenheterna av arbetet med eta-blering av Nystartskontoret. Rollen innebär också att vi löpande ska ge feed-back till programledningen. Sedan mitten av november 2008 har vi därför varit representerade i de flesta möten i programledning och styrgrupp samt i diverse andra aktiviteter (en mer utförlig beskrivning av vår datainsamling ges i bilaga I).

3.3 Reflektion

Programledningens arbete med att rigga programmet i form av en programplan föranleder viss eftertanke.

För det första noterar vi att regeringen i sitt beslut inte tog någon hänsyn till ett eventuellt behov av fortsatt beredning av ärendet. De 18 månader som anslogs till försöksverksamheten startade direkt i samband med beslutet. I realiteten innebar detta att regeringen beslutade om en period på ca 10-12 månader. Hade det lagts till ett halvår för planering så hade det funnit en reell chans för

myn-digheterna att leverera ett program med avsedd längd¹¹. I den föregående ut-redningen hade även myndigheterna chansen att föreslå en period för bered-ning, men som en av utredningspersonerna förklarar:

Vi har inte gjort ett genomförande ihop på det sättet. Det är alltid personberoende, det ska stötas och blötas, hur vi ska göra det, hur ska vi vara delaktiga. Jag trodde att det skulle gå fortare, för jag har jobbat med andra myndigheter och vi har kommit över det, jag hade glömt bort hur det var i början. Jag tänkte vi var tre myndigheter som gnagt rätt mycket och så kopplar vi på en fjärde och så kommer vi ändå fram… men i varje ny konstellation så är det lätt att glömma bort fasen när man måste komma till en samsyn. Vi underskattade tiden vi behövde lägga i början…

Vad gäller svårighetsgraden så verkar det ha funnits en skillnad mellan utred-ningsarbetet och den första tidens arbete i programledningen, nedan ett sådant exempel:

Att skriva en, att komma överens och skriva en rapport, det är vi myndigheter bra på… Om det ska bli verklighet så krävs det lite annat. Ett genomförande, vet jag av egen erfarenhet, det krävs otroligt mycket kraft för att få ett genomförande, det krävs ganska mycket diskussioner om vart man är på väg för att få till det man faktiskt har tänkt sig. Det krävs också ganska mycket förankring i våra organisationer, man pratar om det … och får kraft i organisationen att göra det. Man kan skriva hur många rapporter som helst men har man inte engagemang eller drift ifrån sin organisation eller de som faktiskt är med och ska göra det här då blir det ingenting.

Det tycks som att det ofrånkomliga i att något verkligen ska genomföras, inte bara beskrivas i en utredningsrapport, ökar kraven på samverkan. Behovet av att ta hem frågor till den egna myndigheten och få godkännande fanns tidigare, men i takt med att detaljeringsgraden ökar, och genomförandet står för dörren, så ökar risken att stöta på patrull. Av nästa kapitel om ”Nystartskontoret på servicekontor” framgår att det egentligen var oklart vad utredningen hade före-slagit. En god stund under genomförandeperioden arbetar programledningen fortfarande med att bestämma vad det egentligen skulle innebära med ”person-ligt möte – individuellt anpassad vägledning, service och stöd för att starta och driva företag på service- och samverkanskontor”. Vad skulle den föreslagna tjänsten innehålla? Motsvarande gäller vad som tidigare sagts om den föreslagna

11 I realiteten blev det också så. I månadsskiftet jan/feb 2009 vände sig styrgruppen till näringsdepar-tementet för att få ytterligare tid till försöksverksamheten. Det slutliga datumet för programmets av-slutande blev därför 2010-09-30 och slutrapporten skulle ställas till regeringen senast 2010-12-31.

Senare har programmet förlängts av andra skäl.

försöksverksamheten – att den i stort innebar att frågan om vad Nystartskonto-ret är, underställdes kommunerna.

Samtliga i programledningen var också delaktiga i utredningen. Vi har tidigare argumenterat för att de använde sin samverkanskompetens för att se till att ut-redningen kunde pågå utan strategisk konflikt (s 35). Vi ska komma ihåg att de arbetade med något de inte önskat – och chansen fanns att det skulle stanna vid detta, en utredning. MGN-principen gjorde att problemen kunde undvikas (s 27). Med vetskap om att samverkan är svårt, och inte minst för att bli klara i tid, måste svårigheterna undvikas. Med samverkanskompetensen kunde de identifi-era fem ”paket” som inte orsakade kontrovers, men vars innehåll var mer eller mindre oklart. En relativt ytlig samverkan räckte för ett acceptabelt slutdoku-ment. Men när paketen sedan skulle fyllas med innehåll, när genomförandet stod för dörren, uppdagades en större komplexitet.

Arbetet med programplanen ger oss tillfälle att konceptuellt utveckla några av våra tankar om samverkan.

För det första verkar det ställas krav på de inblandade aktörerna att förhålla sig till varandra som individer. Det kan krävas viss träning och tid för att fullt ut acceptera att personen man arbetar tillsammans med faktiskt representerar en annan myndighet och därmed inte alltid kan driva ”projektets” egen linje. En av våra informanter utvecklar:

Det finns nåt som kan vara problem med samverkan. Det beror på person, hur mycket man jobbat … ibland när man kommer och säger saker så är det ju inte jag som [Namn] som tycker det, utan det är [myndigheten], det är såklart så att sitter man i programledningen, det ligger i mitt ansvar att det här ska gå i land. Vi har alla organisationer bakom oss – får jag signalen om att vi inte går med på det här, då måste jag säga det, fast jag vet att skulle vi gå med på det så skulle det vara det bästa för programmet… [Annat namn] kan säga nej, stopp, det här gör vi inte, då vill det till att jag inte tycker att han är dum i huvet – det är inte han, hans viljeinriktning är samma som min, alla vill leverera så bra som möjligt. Men det bakom oss måste vi ta hänsyn till, annars kastar de ut mig. Om [myndigheten] märker att det här blir nåt som inte de kan stå för då byter de ut mig. Det där är svårt. Det tar ett tag… man måste veta att [ett tredje namn] inte säger detta som person för att sätta käppar i hjulet, det är inte hans vilja. Det där… liksom… i alla såna här grupper måste man lära känna varandra som personer för att inte landa i att han är dum bara…

Vad gäller att förankra i den egna myndigheten så ökar sårbarheten i takt med att antalet samverkande parter ökar. Vi ska exemplifiera detta genom två

berät-telser som hämtas från Nutek respektive Försäkringskassan. Problemen är olika men i båda fallen handlar det om vad vi väljer att kalla för styrläckage.

Redan 2007 lämnades en utredning om framtiden för de tre myndigheterna Nu-tek, Glesbygdsverket och ITPS (Institutet för tillväxtpolitiska studier) till reger-ingen. Under våren 2008 kom beskedet att de tre myndigheterna skulle läggas ned och att de per den 1 april 2009 skulle ersättas av två nya myndigheter. I princip all verksamhet inom Nutek skulle därmed inrymmas i den nya myndig-heten Tillväxtverket. Ovanstående innebär att stora delar av utredningsarbetet, författandet av programplanen och bemanningen av programmet har sin hu-vudsakliga hemvist inom en myndighet som var på väg att byta skepnad. Upp-giften att förverkliga Nystartskontoret fördes över till den nya myndigheten och i sak var detta inget som påverkade programmet. Dock innebar det att linjeche-fer inom Nutek/Tillväxtverket blev mindre handlingsbenägna och behjälpliga i viktiga situationer. Under en period rådde det exempelvis anställningsstopp inom myndigheten. Eftersom regeringen kanaliserat programmets resurser just via Nutek innebar detta anställningsstopp, som egentligen inte var riktat mot regeringsuppdraget om Nystartskontor, att genomförandet försvårades. Medel hade tilldelats för att säkra upp med resurser, men läckage från linjeverksamhe-tens styrsystem blockerade regeringens beslut.

Ett liknande dilemma har vi redan kort berört vad gäller Försäkringskassans uteblivna underskrift på den programplan som arbetades fram under hösten 2008. Försäkringskassan var under den här perioden utsatt för massiv kritik från allmänhet, media och politiker. Mycket av kritiken var riktad mot det omfattan-de förändringsarbete som myndigheten drev från omfattan-det så kallaomfattan-de förändringssek-retariatet på huvudkontoret. Stora och skenade kostnader för investeringar i IT och konsulter samt orimligt långa handläggningstider var föremål för diskus-sion. I december 2008 valde myndighetens generaldirektör att lämna sitt arbete.

I denna situation hade frågan om Nystartskontorets programplan (initierat av annat departement än socialdepartementet) svårt att hävda sin plats på den in-terna agendan.

De båda exemplen visar hur myndighetsinterna styrsignaler, och uteblivna så-dana, läcker in och skapar oreda i ett myndighetsgemensamt regeringsuppdrag där de inte hör hemma. Risken för missriktad styrning verkar vara större i sam-verkansprojekt, just eftersom flera myndigheter är inblandade. Under tiden för programplanen är det många frågor som måste förankras på hemmaplan i re-spektive organisation. Tidsödande, i jämförelse med vanliga inomorganisatoris-ka projekt, var att många frågor inom Nystartskontoret måste föras upp, och

ned, i fyra olika beslutssystem. Alla punkter i planen skulle rannsakas och an-passas utifrån fyra skilda verkligheter.

Med omständiga beslutsprocesser, ej ändamålsenliga dokumentmallar och för-hållningssätt samt med blockerande styrläckage i tidigare nämnda former, så tar det tid innan arbetet kommer igång. Under ett möte, flera månader efter det att regeringen beslutade att programmet hade startat, undrar kommunerna varför inget händer. En av myndighetsrepresentanterna gör sitt bästa för att förklara:

Hade bara en av oss fått ett uppdrag, ja då hade den kunnat sätta igång och rigga det enligt sina egna rutiner. Men nu blev det ju faktiskt fyra jämställda myndigheter. ’Ja, hur gör vi nu? Vi har fått trettio miljoner och kommunerna sitter och väntar’. Ja hur fattar man ett beslut om att... hur kan man skicka en miljon till Vilhelmina om vi nu skulle vilja göra det? Ja, vi kan inte bestämma det och ingen annan av myndigheterna kan göra det heller. Vi måste alltså, ska vi ha ett avtal med varandra, eller? Vi var tvungna att sätta oss och diskutera dom frågorna här, och det har vi gjort ända fram tills nu. Vi hoppas nu att vi har ett dokument, en programplan, som reglerar hur vi fyra myndigheter kan fatta de beslut som behövs. Det fanns ingen rutin för hur fyra myndigheter skulle genomföra ett sånt här uppdrag. Vi har inte kunnat fråga

Hade bara en av oss fått ett uppdrag, ja då hade den kunnat sätta igång och rigga det enligt sina egna rutiner. Men nu blev det ju faktiskt fyra jämställda myndigheter. ’Ja, hur gör vi nu? Vi har fått trettio miljoner och kommunerna sitter och väntar’. Ja hur fattar man ett beslut om att... hur kan man skicka en miljon till Vilhelmina om vi nu skulle vilja göra det? Ja, vi kan inte bestämma det och ingen annan av myndigheterna kan göra det heller. Vi måste alltså, ska vi ha ett avtal med varandra, eller? Vi var tvungna att sätta oss och diskutera dom frågorna här, och det har vi gjort ända fram tills nu. Vi hoppas nu att vi har ett dokument, en programplan, som reglerar hur vi fyra myndigheter kan fatta de beslut som behövs. Det fanns ingen rutin för hur fyra myndigheter skulle genomföra ett sånt här uppdrag. Vi har inte kunnat fråga