Preciserade problemområden

För att utveckla värdeskapande system på olika områden i svensk offentlig sek-tor krävs, enligt vårt sätt att se, förändrade förutsättningar för de aktörer som ska förverkliga politiska idéer. I detta avsnitt preciseras de problemområden som Nystartskontoret hjälpt oss att upptäcka. I texten nedan behandlas i tur och ordning konkretisering, finansiering samt realisering av idéer.

När idéer ska konkretiseras

Mest tydligt i inledningen av vår rapport, men mer eller mindre närvarande ge-nom hela texten, så pågår konkretisering av en politisk idé. Vi är inte de första som påtalar behovet av att politiska idéer behöver modifieras före och under realisering, det är inte den poängen vi vill göra. Istället vill vi tala om formerna för hur en idé konkretiseras och framförallt de mötesplatser och funktioner som vi anser saknas.

Vår utgångspunkt är att innovation av det slag som avses i det här samman-hanget, ofta inte uppstår på annat sätt än genom möten mellan individer med skilda referensramar. Vi har förvisso beskrivit hur individer från olika departe-ment samlats för att konkretisera den idé som då kallades nystartscentrum. Vi-dare hur olika myndigheter möttes under utredningsarbetet och viVi-dare genom programmet, samt hur olika aktörer också möttes på den lokala nivån. Men vi har svårt att se nyttan med att i så hög grad skilja individer på olika nivåer från varandra. Det är framförallt gränssnittet mellan regeringskansliet och de fyra myndigheterna som vi fastnat för i berättelsen om Nystartskontoret. Vi har be-rättat om hur idén har omdanats på resan från den politiska nivån, via den in-terdepartementala arbetsgruppen och senare näringsdepartementet till de fyra myndigheterna. Vi fann anledning att t.o.m. ifrågasätta vem det var som styrde vem.

Självfallet är vi väl medvetna om den svenska modellen med självständiga myn-digheter på en armlängds avstånd. Men vi undrar hur lång en arm måste vara? I slutet av kapitel fyra resonerar vi ingående om vad som kunde ha hänt om kon-kretiseringen av idén hade skett i större samverkan mellan den interdepartemen-tala arbetsgruppen och ett antal myndigheter. Vad hade hänt om det fanns for-mer i regeringskansliet för att äga frågor gemensamt mellan olika sakenheter och departement? I nuvarande praktik ter sig sådana lösningar som främmande.

Men det kan inte vara någon större svårighet att ändra i regeringskansliets direk-tiv för projektarbete, så att det ges möjlighet att ta gemensamt ansvar för ut-vecklingsprojekt som berör mer än ett departement. Den asymmetri som, via en stark centrallinje i form av näringsdepartementet och Tillväxtverket, färgar hela programmet Nystartskontoret är väl ingen naturlag? Det kan hävdas att resurser för sådant arbete saknas inom regeringskansliet och att ansvarsfrågan blir otyd-lig vid gemensamt ägande. Men vi tror att idén om innovation i samverkan mer tydligt behöver ställas mot andra värden. Om nya värdeskapande system ska skapas, behöver frågor likt den om ansvar finna sitt svar. Individer från myn-digheter och departement behöver mötas på andra sätt än via chefer, skrivelser och promemorior. Kunde de tänka och arbeta tillsammans, då skulle det skapas andra förutsättningar för konkretisering av en idé än vad vi sett i fallet Ny-startskontoret.

Det faktum att alla parter alltid representerar något (exempelvis sin sakenhet eller sin myndighet), skapar en paradoxal utmaning. Någon i vårt intervjumate-rial talar om det som ryggsäckar som alla bär med sig in i rummet. Ryggsäckar som till exempel kan innehålla organisationsinterna överväganden, restriktioner och tidsramar. Det som skapar den upplevda fragmenteringen bärs med in i rummet, men det paradoxala är att ingen part helt och fullt representerar den som i litteraturen kallas gränsobjektet. Med det menas helt enkelt det objekt som samverkan handlar om. Det kan gälla global uppvärmning, men i vårt fall är det den blivande företagaren.

I Danmark finns en neutral projektresurs, placerad tvärs över ett antal ministe-rier (departement), vars viktigaste uppgift är att representera medborgaren i olika former av gränsöverskridande konkretiseringsprojekt. Det kan ske genom intervjustudier, videoklipp, processkartor eller på andra sätt. Det viktiga är att det finns någon i rummet utan ryggsäck, någon som enbart representerar det värdeskapande systemets viktigaste intressent. Genom rapporten har vi anmärkt på att den blivande företagarens bild av exempelvis den påtalade röran har sak-nats. Vi tror att en resurs likt ovan hade varit värdefull.

Det sista problemområdet som berörs under denna rubrik har redan påtalats vid flera tillfällen i rapporten. Den svenska förvaltningen är stadd i omdaning.

Nya kanaler och tjänster växer fram och i många fall sker detta i olika samver-kanskonstellationer. I allmänhet sker det dock med fokus på ett enskilt pro-blem, en enskild aspekt, en viss leveranskanal, en särskild region eller en speci-fik målgrupp. Vi har i rapporten beskrivit hur olika konstellationer hindras från samröre på grund av kognitiva barriärer (s 54) samt hur det funnits närmast en

konkurrenssituation mellan olika samverkansprojekt. Att likna sådana projekt vid stuprör ligger nära tillhands, trots att det i vart och ett av fallen handlar om gränsöverskridande projekt med syfte att öka samverkan. Snarare än hängrän-nor kan projekten beskrivas som stuprör utan inbördes förbindelse, som lagts ned och staplats i en trave.

En relevant fråga i sammanhanget är vad och vem som driver utvecklingen? De inblandade aktörerna har förstås olika bevekelsegrunder och svaret är inte enty-digt. Alldeles uppenbart så finns det många individer som inom ramen för ett visst koncept är klart och tydligt fokuserade på att skapa värde för medborgar-na. Men på vilka grunder skapades dessa koncept och vad ger de för förutsätt-ningar för medborgarnas eget värdeskapande? Inte minst verkar slumpen, tolk-ningar av regelverk, styrkeförhållanden och personliga uppfatttolk-ningar ha en vä-sentlig påverkan på vilka samverkansformer som uppstår och vilka som aldrig blir verklighet. De koncept som vi ser har ofta etablerats av enskilda eldsjälar på lokal nivå. Frågan är vem det är som styr det offentliga tjänstesystemet som helhet?

Servicekontoren är exempel på ett lokalt initiativ som lyfts upp och som kom-mit att lanseras som en nationell förebild. Vi har tidigare i rapporten relativt ingående beskrivit detta samarbete mellan Försäkringskassan och Skatteverket gällande myndigheternas personliga möte med medborgarna. Konceptet är som sagt uppbyggt kring ett stort antal livshändelser, där starta företag är en. Försäk-ringskassan har också skapat en ny webbplats som just nu lovordas i olika sammanhang. Den är dock uppbyggd på en annan uppsättning av livshändelser och i denna kanal finns inte Skatteverket med. Det finns säkert förklaringar till detta som är logiska, men möjligen är logiken mindre tydlig för medborgarna.

Ett talande exempel finns i vårt material när det gäller verksamt.se och service-kontoren. Å ena sidan har vi verksamt.se med elektroniska tjänster samlade i en elektronisk kanal och å andra sidan servicekontoren som är en kanal för person-liga möten. Vi har visat att portalen utgör ett mycket gott komplement till vad som kan levereras genom servicehandläggarna på servicekontoren. Men vi har också visat att det mer eller mindre var en slump att de två vägarna möttes. Vil-ka andra sådana möten har fortfarande inte uppstått?

E-delegationen är i sig ett gott exempel på samverkan där många aktörer möts och utbyter erfarenheter. Dessutom utgör delegationen en mötesplats för både regeringskansliet och myndigheterna. Dock finns en risk att avgränsningen till elektroniska kanaler faktiskt motverkar den samordning som eftersträvas. På

samma sätt som i exemplen ovan riskerar frågor som berör relationen mellan exempelvis elektroniska kanaler och personliga möten inte bara att lämnas olös-ta uolös-tan också att försvåras. Kanske skulle E-delegationen kunna byggas ut eller kompletteras, så att ett mer samlat grepp över samtliga kanaler och pågående utvecklingsarbete kan tas?

I nuläget saknas en samlande kraft att nyttja när idéer ska födas och konkretise-ras. Detta har påverkat resultatet av regeringens satsning på Nystartskontoret. I den förvaltningspolitiska propositionen visar regeringen dock probleminsikt också när det gäller bristen på samordning mellan olika utvecklingsprojekt (2009/2010:175, s. 69):

En viktig aspekt av detta arbete är att myndigheterna, inom ramen för det statliga åtagandet, verkar för att utveckla tjänster som inte är till nytta enbart för den egna myndigheten, utan som är en investering som hela förvaltningen eller tredje part kan dra nytta av. Det kan i detta sammanhang finnas skäl att närmare överväga hur myndighetsövergripande utvecklingsprojekt bör samordnas.

Citatet ovan signalerar också att frågan om finansiering av gränsöverskridande projekt kan vara ett problem. Detta behandlas i nästa avsnitt.

När idéer ska finansieras

I fallet Nystartskontoret så följde 30 MSEK med uppdraget att etablera tjäns-ten. Det tycks vara relativt ovanligt att medel avsätts på detta sätt från regering-en för att stödja samverkan mellan olika aktörer. Vi har tidigare i rapportregering-en vi-sat hur till exempel Samverkansgruppen starta och driva företag gemensamt skramlar ihop till aktuella projekt och vår bild är att merparten av den samver-kan som pågår finansieras just så.

Med den svenska budgetmodellen så följer att myndigheterna normalt sköter sin utveckling inom givna ramar, men det finns några specifika drag som möjli-gen föranleder ett annat förhållningssätt vid samverkan. Risken är uppenbar att viktiga projekt fördröjs på grund av oklar finansiering. Myndigheterna kan ock-så ha olika bilder av prioritering mellan olika projekt, beroende på olika interna överväganden. Såväl i förarbetena till E-delegationen som i delegationens egna skrifter har det pekats på behovet av att finna andra finansieringslösningar för stora utvecklingsprojekt kring ny teknologi. Vi menar, på samma sätt som tidi-gare i kapitlet, att frågan inte bara rör E utan lika fullt också andra samverkans-projekt. Hur som helst så har delegationen först beskrivit vad som kallats

inve-steringsparadoxen²⁷ (SOU 2009:86) och sedan föreslagit en lösning i form av en finansieringsmodell²⁸ (SOU 2010:62). Regeringen har dessutom i den senaste budgetpropositionen (Prop. 2010/2011:1) avsatt centrala medel för att finansie-ra vissa förstudier avseende just gemensamma e-tjänster²⁹.

Gott så. Men vi skulle ändå vilja påtala möjligheten att regeringskansliet oftare kan göra som i fallet Nystartskontoret och öronmärka medel för en specifik insats. Det innebär samtidigt en tydligare styrsignal om att området är politiskt prioriterat och att det finns önskemål om innovativ samverkan. Risken finns att myndigheterna inte delar vår bild (betänk hur det aktuella regeringsuppdraget togs emot), men det är en av våra poänger. Givet att de förutsättningar för konkretisering av idéer som vi tidigare diskuterat kan etableras, vill vi uppmana regeringskansliet att inte ge bort formuleringsrätten kring vilka projekt som är önskvärda till myndigheterna. Istället bör man i högre utsträckning styra den pågående utvecklingen. Att använda öronmärkta medel för samverkan blir då just ett medel.

En ytterligare förutsättning för ovanstående är dock att regeringskansliet finner fungerande former för att hantera sådant kapital. Fallet Nystartskontoret har visat att det kan vara förknippat med diverse administrativa hinder. Vi har bland annat illustrerat hur interna processer i den myndighet som tilldelats medlen orsakade störningar i det gemensamma programmet. Att från ett departement placera medel i den egna av fyra myndigheter förstärker också intrycket av en centrallinje, vilket ovan har beskrivits som problemfyllt. Också av det skälet vore det önskvärt om andra former för att hantera gemensamt utvecklingskapi-tal kan skapas.

När idéer ska realiseras

Avslutningsvis några rader om önskvärda förändringar som kan initieras av re-geringskansliet för att underlätta vid myndigheters realisering av idéer. Vi

27 Det paradoxala uppstår när en myndighet får bära stora kostnader och andra aktörer och/eller medborgare kan räkna hem vinsten. Sådana projekt tenderar att aldrig bli av.

28 Den tidigare finansieringsmodellen för utveckling av e-förvaltningstjänster utformades för den första generationens rationaliseringsprojekt. Den bygger på principen att myndigheter ska låna till utvecklingsprojekt för att sedan betala tillbaka lånet med uppnådda rationaliseringsvinster. Delega-tionen föreslog i sitt betänkande att regeringen ska vidimera att den inom staten etablerade lånefi-nansieringsmodellen även kan tillämpas vid myndighetsgemensam utveckling av e-tjänster (varför inte alla sorters tjänster?). Den myndighet som sedan tar ansvar för utvecklingen och drift av e-tjänst ska beredas möjlighet att ta ut avgift för tjänsten av nyttjande myndigheter. På så sätt ska effekterna av investeringsparadoxen mildras.

29 Regeringen föreslår att 25 miljoner kronor per år tillförs 2011–2013 för att ett antal myndighetsge-mensamma e-förvaltningsprojekt av strategisk betydelse för statsförvaltningens utveckling ska kunna bedrivas. Förstudier ska kunna finansieras för att analysera kostnader och effekter av de e-förvaltningsprojekt som E-delegationen föreslagit eller avser att genomföra.

mer att beröra baksidan av ansvarsutkrävandet samt frånvaron av ramverk att hålla sig till vid myndighetsgemensamma projekt.

Det är möjligt att betrakta det värdeskapande system som stått i fokus i denna rapport som en delmängd av ett större politiskt/administrativt system med mer eller mindre tydliga spelregler. Vi har tidigare i rapporten berört att många indi-vider agerat ungefär som det förväntas av dem. Det skulle till exempel vara möjligt att kritisera myndigheterna för idén om ansökningsförfarandet, som vi menar begränsade utrymmet för innovation i samverkan. Men å andra sidan har vi argumenterat för att ansvarsutkrävande är en central del av kulturen i förvalt-ningen. Därmed uppstår en begränsning när det gäller en mer experimentell ansats.

Genom berättelsen om Nystartskontoret har vi visat att de sätt som myndighe-ter och kommuner arbetar på inte alltid stödjer innovation och nytänkande. Vår uppfattning är att dessa själva har svårt att ändra förutsättningarna för innova-tion i samverkan. Finns det en sådan vilja till innovainnova-tion som den förvaltnings-politiska propositionen uttrycker, då bör det föras en diskussion inom reger-ingskansliet om denna problematik.

Av kapitel 3, där arbetet med programplanen behandlades, framgår att de fyra myndigheterna saknade former för hur det gemensamma projektet skulle for-meras och drivas. Här finns återigen anledning att påminna om tidigare diskute-rade begrepp som samverkansasymmetri, centrallinje och styrläckage. Det kan konstateras att frågor som inte skulle behöva ta tid och energi, gör just det. Ar-betet upplevs som tungrott och långsamt jämfört med myndighetsinterna pro-jekt. Den blivande företagaren får väldigt lite tillbaka på den tid som investerats i diskussioner om Tillväxtverkets programpolicy, detaljerade beskrivningar av innovationer som senare ska göras, eller hur ett beslut om utbetalningar av me-del till en kommun ska kunna fattas.

Om vi får tro budskapet i den förvaltningspolitiska propositionen så kommer vi att se fler projekt där flera olika myndigheter arbetar tillsammans. Som vi ser det så finns det två alternativa synsätt på problemet som beskrivs ovan. Det första är att varje projekt är så unikt, så det är lika bra att låta tusen blommor blomma och låta myndigheterna finna formerna från gång till gång. Med ett sådant synsätt bör man lära av fallet Nystartskontoret att det kan ta en stund att finna dessa former och inkludera denna fas i tidplanen. Det andra synsättet be-jakar likheterna mellan projekt av det här slaget och tanken om att det skulle kunna gå att ge myndigheterna mer klara spelregler från början. Hur ett sådant

ramverk bör se ut är i så fall en fråga som regeringskansliet bör ställa till sig självt.

Möjligen skulle man då kunna studera E-delegationens betänkande från oktober 2010 (SOU 2010:62). Här redovisas fem aktivitetssteg som ska passeras när en gemensam e-tjänst ska etableras inom förvaltningen. Igen ställer vi oss frågande inför avgränsningen till e-tjänster. Vår uppfattning är att de fem stegen säkert kan vara relevanta för all form av tjänsteutveckling. Däremot saknas fortsatt viktiga aspekter när det gäller formerna för myndigheternas gemensamma arbe-te. Vi noterar också att E-delegationen tydligt bygger vidare på den rådande kulturen inom regeringskansliet och önskar starka centrallinjer med ansvariga myndigheter också för gemensamma projekt. Som framgår av föreliggande rap-port är vi inte lika övertygade om att det är det bästa sättet att skapa innovation i samverkan.

Vi låter en lokal representant för Skatteverket få sista ordet:

… det skulle vara att föredra att man får en mer övergripande styrning att nu ska det jobbas på det här sättet för det ser man ju bara nu med servicekontoren, nu är det tjänstesamverkan, vi tillsätter kompetens vi tillsätter resurser som kan hela biten då blir det bra. Men normalt sett så haltar det där alltså, vi jobbar på vårt sätt och just då kan inte Försäkringskassan jobba på det här sättet de är mitt uppe i nån omorganisation, Arbetsförmedlingen, där bara svämmar det över för det har varit en lågkonjunktur. Det är väldigt mycket verklighet som tar överhanden så… Det är ju på högsta nivån som man fattar de här besluten att vi ska samverka och så. Men sen på nåt sätt så ger man inte förutsättningar för alla alltid. Och det är ju så med allt i statsapparaten, you name it. Alltså: vi ska fokusera på organiserad brottslighet, då kan man inte bara ge resurser till polisen och SKV om man inte ger resurser till åklagarväsendet… Alltså man måste ju se hela processen och alla som bidrar måste ha rimliga förutsättningar för det. Alltså jag tror att det ska styras på högsta nivå men det måste ju också då ges resurser eller alltså ge förutsättningar ända ner så att det inte bara nånting man ska trolla ihop med knäna sen för då tar verkligheten över och alla tror jag organisationer, myndigheter lever ju i en tight tillvaro med väldigt många måsten och prioriterade arbetsuppgifter och knappa resurser.