Att genomföra en risk- och sårbarhetsanalys innebär att systematiskt identi-fiera och värdera risker samt utvärdera och fastställa graden av sårbarhet.
KBM konstaterar att myndigheterna har identifierat ett stort antal hot och risker. Många av dessa analyseras dock inte vidare.
Alla myndigheter är helt eller delvis beroende av fungerande elförsörjning, elektroniska kommunikationer, kommunalteknisk försörjning, informations-system samt personal med rätt kunskap och kompetens för att kunna bedri-va sin verksamhet på ett acceptabelt sätt. Ett långbedri-varigt avbrott eller allbedri-var- allvar-lig störning inom något av dessa områden kan synnerallvar-ligen allvarallvar-ligt för-sämra förmågan till verksamhet.
Tabell 4 nedan visar hur många myndigheter som har redovisat analyser av de mest förekommande situationerna. Mot bakgrund av ovan nämnda är det anmärkningsvärt att endast 15 myndigheter redovisar en analys av informa-tionssäkerhetsrelaterade störningar. Knappt 30 myndigheter redovisar en analys av långvariga avbrott i elförsörjningen och 22 myndigheter analy-serar allvarliga störningar i de elektroniska kommunikationerna. 20 myndig-heter redovisar analyser av en pandemisk influensa, som skulle innebära omfattande och långvarig sjukfrånvaro. Störningar i den kommunaltekniska försörjningen (vattenförsörjning, avlopp och fjärrvärme) analyseras av drygt tio myndigheter.
0 5 10 15 20 25 30 35
Elförsörjningen Elektroniska kommunikationer Kommunaltekniska system Samhällsviktiga transporter Kemiskaämnen Radiologiskaeller nukleäraämnen Pandemiskinfluensa Epizootiereller zoonoser Terroristattack Översvämning Informationssäkerhet Övrigasituationer
Antalmyndigheter
Tabell 4: Antal myndigheter som har analyserat olika typer av situationer.
Övriga situationer innefattar bl.a. våld och hot om våld, brand, väpnad konflikt, strejk och katastrof utomlands med många svenskar drabbade.
Av de situationer som behandlas i risk- och sårbarhetsanalyserna är avbrott eller störningar inom elförsörjningen och de elektroniska kommunikatio-nerna vanligast. CBRN-händelser (inklusive pandemisk influensa) är också förhållandevis vanliga. Informationssäkerhetsrelaterade störningar, stör-ningar i kommunaltekniska system (vattenförsörjning, avlopp och fjärr-värme) och transportsystem, översvämningar, utbrott av epizootier eller zoonoser samt terroristattacker är situationer som analyseras i mindre utsträckning. Förhållandet överensstämmer väl med förra årets inlämnade analyser.14
KBM anser att ovan nämnda situationer är relevanta för att bedöma risker och sårbarheter (inklusive förmåga) ur ett krisberedskapsperspektiv.
Myndigheter med särskilt ansvar för krisberedskapen har även bedömt sin förmåga att hantera flertalet av ovan nämnda situationer i särskild
ordning.15
14Krisberedskapsmyndigheten, Risk- och sårbarhetsanalyser år 2005: En analys per samverkansområde av myndigheternas risk- och sårbarhetsanalyser med koppling till Krisberedskapsmyndighetens årliga uppföljning (0222/2006), s. 13.
15Krisberedskapsmyndigheten, Hemställan om förmågebedömning (0027/2007).
7 Länsstyrelserna och det geografiska områdesansvaret
I krishanteringssystemet är länsstyrelserna de enda statliga myndigheter som har ett geografiskt områdesansvar. Ansvaret kan jämföras med läns-styrelsernas uppgift att samordna olika samhällsintressen inom myndig-hetens ansvarsområde utifrån ett statligt helhetsperspektiv.16Detta ställer höga krav på arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser, vilket är skälet till att KBM särskilt uppmärksammar länsstyrelsernas redovisningar och arbete i det här kapitlet. Länsstyrelserna har flera viktiga uppgifter som relaterar till arbetet med risk- och sårbarhetsanalys:
Länsstyrelsen har till uppgift att upprätta regionala risk- och sårbar-hetsanalyser i enlighet med det geografiska områdesansvaret på regional nivå. Områdesansvaret regleras i länsstyrelseinstruktionen och i krisberedskapsförordningen. Där framgår bland annat att läns-styrelsen inom sitt geografiska område ska vara en sammanhållande funktion mellan lokala aktörer och den nationella nivån.
Länsstyrelsen ansvarar för räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen (exempelvis en kärnteknisk olycka) och har möjlighet att överta ansvaret för kommunal räddningsinsats enligt lagen om skydd mot olyckor. Om statlig räddningstjänst innefattas av insatsen ska länsstyrelsen ansvara för att insatsen samordnas. Länsstyrelsen har också det övergripande ansvaret på regional nivå för smittskyddet av djur enligt epizootilagen.
Länsstyrelsen ska, liksom övriga myndigheter med särskilt ansvar för krisberedskapen, särskilt beakta att de mest nödvändiga funk-tionerna kan upprätthållas i samhällsviktig verksamhet samt säker-hetskraven för de tekniska system som är nödvändiga för att man ska kunna utföra sitt arbete.
Till detta kan läggas att länsstyrelsen bedriver tillsyn inom flera områden med betydelse för krishanteringssystemet. KBM konstaterar att ambitions-nivån varierar mellan länsstyrelserna. Länsstyrelserna har haft fem år på sig att genomföra regionala risk- och sårbarhetsanalyser. Trots detta kan inte alla länsstyrelser i dag anses nå upp till de intentioner som regeringen har uttalat.17En regional risk- och sårbarhetsanalys ska ge en bild av vilka hot, risker och sårbarheter som finns inom respektive län. Det innebär att en risk- och sårbarhetsanalys över Stockholms län eller Västra Götalands län rimligen bör vara mer omfattande än den för exempelvis Jämtlands län. Så är dock inte fallet i de redovisningar som har lämnats in.
162 § förordningen (2002:864) med länsstyrelseinstruktion.
17Syftet med risk- och sårbarhetsanalyser är enligt 9 § förordningen (2006:942) om kris-beredskap och höjd kris-beredskap att stärka myndighetens och samhällets kriskris-beredskap.
Vidare anges i prop. 2005/06:133 Samverkan vid kris – för ett säkrare samhälle att
”Länsstyrelsens sammanställda regionala risk- och sårbarhetsanalyser är ett viktigt underlag för de förebyggande, hanterande och återuppbyggande åtgärder som behöver genomföras av aktörer på regional nivå” (s. 54).
Figur 1 nedan redogör för KBM:s bedömning av länsstyrelsernas redovis-ningar och arbete med risk- och sårbarhetsanalyser. Analysernas omfattning (tolkning av roll och ansvarsområde), samverkan i arbetet samt den analy-tiska kvaliteten har varit utgångspunkter för KBM:s bedömning. Några läns-styrelser – Länsstyrelsen i Dalarnas län, Länsstyrelsen i Kronobergs län, Länsstyrelsen i Jämtlands län, Länsstyrelsen i Västernorrlands län, Läns-styrelsen i Västmanlands län och LänsLäns-styrelsen i Örebro län – har inkommit med i huvudsak genomarbetade analyser och stringenta redovisningar.
Dessa kan utgöra goda exempel för andra länsstyrelser att inspireras av.
Sammantaget omfattar länsstyrelsernas redovisningar drygt 500 sidor. 15 av 21 redovisningar följer helt eller till mycket stora delar KBM:s rekom-menderade rapporteringsstruktur. Detta är jämförbart med övriga myndig-heter med särskilt ansvar för krisberedskapen (se avsnitt 4.2). Det ska på-pekas att bedömningarna endast avser det som framgår av redovisningarna.
Det är således inte en värdering av länsstyrelsens förmåga att hantera allvarliga kriser.
Figur 1: KBM:s bedömning av länsstyrelsernas redovisningar och arbete med risk- och sårbarhetsanalyser.
I huvudsak genomarbetad risk- och sårbarhetsanalys Risk- och sårbarhetsanalyser med vissa brister
Bristfälliga risk- och sårbarhetsanalyser Risk- och sårbarhetsanalys saknas.
7.1 I huvudsak genomarbetade risk- och sårbarhetsanalyser
Här redovisas de länsstyrelser som KBM bedömer har inkommit med i huvudsak genomarbetade risk- och sårbarhetsanalyser. Det finns dock fortfarande utvecklingsmöjligheter för samtliga av dessa redovisningar.
Länsstyrelsen i Dalarnas län menar att länsstyrelsens uppgift är att
”skapa goda förutsättningar för krishantering inom det egna länet”. Man hänvisar till krisberedskapsförordningen, lagen om skydd mot olyckor och länsstyrelseinstruktionen. Det finns en beskrivning av länets förutsättningar.
Exempelvis ökar befolkningsmängden i länet under vinterhalvåret med upp till 50 procent. Man konstaterar att denna stora genomströmning av män-niskor kräver en riskmedvetenhet. Samverkan har huvudsakligen skett med länets kommuner, landstinget och smittskyddsläkaren. I årets redovisning fokuserar länsstyrelsen på sex riskområden. Man bevakar och följer dess-utom upp de brister och åtgärder som har identifierats i föregående års redovisningar. KBM bedömer att länsstyrelsen har redovisat en i huvudsak genomarbetad analys som fokuserar på länets förmåga. Sårbarhetsaspekten lyfts således fram på ett bra sätt.
Länsstyrelsen i Jämtlands län anger att myndigheten är ”statens för-längda arm i länet och ska verka för att de nationella målen får genomslag i länet med hänsyn tagen till de regionala förhållandena och förutsättning-arna”. Inom krishanteringssystemet uppger länsstyrelsen flera viktiga uppgifter: samverkansansvar och medverkan i planeringsprocessen för samhällets krisberedskap, geografiskt områdesansvar, bevaka att risk- och beredskapshänsyn tas i samhällsplaneringen samt främja arbetet med kom-munala riskanalyser, tillsynsansvar samt operativa ledningsuppgift i sam-band med händelser definierade i lagen om skydd mot olyckor och en stödjande roll enligt epizootilagen. Länsstyrelsen gör en översiktlig bedöm-ning om förekomst av samhällsviktig verksamhet inom länet. Samverkan har skett inom flera regionala nätverk, bland annat Krishanteringsrådet och Gränsräddningsrådet i Mittskandinavien. KBM bedömer att länsstyrelsen har redovisat en föredömligt genomarbetad risk- och sårbarhetsanalys. Åtta olika situationer analyseras ingående, inklusive orsaker, konsekvenser, för-måga, pågående samverkan och eventuella samverkansbehov samt plane-rade åtgärder och behov av ytterligare åtgärder. Man har också en tydlig plan för vilka områden som ska analyseras under kommande år.
Länsstyrelsen i Kronobergs län har genomfört sin analys ”med utgångs-punkt från Länsstyrelsens områdesansvar och avser frågor som rör kris-beredskapen i länet som helhet”. Det är tydligt att det är en regional risk-och sårbarhetsanalys som avses risk-och att den ska omfatta ”… händelser av sådan karaktär och omfattning att de faller inom Länsstyrelsens ansvar när det gäller samverkan och samordning i faserna före, under och efter händel-sen”. Man arbetar både för att säkerställa krishanteringsförmågan och (så långt det är möjligt) minska sårbarheten. Risk- och sårbarhetsanalysen ut-gör ett viktigt underlag för planer, organisation, ansvarsfördelning, resurs-säkring, nätverksbyggande, kunskap och övningar. Länsstyrelsen har
sam-verkat med länets kommuner, landsting och polismyndighet och andra myn-digheter. Man knyter an till den privat-offentliga samverkan som pågår på lokal nivå i kommunernas risk- och sårbarhetsanalys. KBM gör bedömningen att länsstyrelsen har redovisat en gedigen och genomarbetad risk- och sår-barhetsanalys. Arbetet har genomförts med utgångspunkt från länsstyrel-sens regionala områdesansvar och konsekvenserna av olika situationer vär-deras utifrån ett samhällsperspektiv.
Länsstyrelsen i Västernorrlands län hänvisar till uppgifter enligt lagen om skydd mot olyckor, epizootilagen, krisberedskapsförordningens geogra-fiska områdesansvar och ett länsperspektiv. Samverkan har skett med Länsstyrelsen i Jämtlands län, kommuner och dammägare i ett projekt för att ta fram beredskapsplaner för ett dammbrott i Ljungan. Länsstyrelsen analyserar 19 situationer med bedömningar av risker och sårbarheter. Kon-sekvenserna för samhället beaktas. KBM bedömer att länsstyrelsen har stor bredd i sin analys och att den är i huvudsak genomarbetad. Vissa situationer behöver dock fördjupas något.
Länsstyrelsen i Västmanlands län konstaterar att man har uppgifter som
”regeringens företrädare på det regionala planet och som samordningsorgan för statlig verksamhet. Länsstyrelsen ansvarar för att föra ut och göra rege-ringspolitiken tydlig i länet. Omvänt återför länsstyrelsen även information om förhållanden i länet till regeringen”. Man tar upp sin stödjande roll gen-temot kommunerna. Uppgifterna enligt det geografiska områdesansvaret uppmärksammas: ”med hjälp av risk- och sårbarhetsanalysen kan myndig-heten verka för att minska risker och sårbarheter och förbättra krishante-ringsförmågan. För länsstyrelsens del gäller detta både internt inom myn-dighetens verksamhetsområde och externt gentemot länets kommuner och samverkande myndigheter”. Man anger tydligt att arbetet ska leda till regio-nala risk- och sårbarhetsanalyser, och att dessa analyser ska sammanställas i samverkan med andra aktörer. Man anger också att länsstyrelsen har det länsövergripande ansvaret för smittskyddet av djur. Näringslivet, exempel-vis tele- och bredbandsoperatörer, elnätföretag och SOS Alarm AB har del-tagit i workshops. Analysen omfattar det geografiska områdesansvaret och förmågan är bedömd gentemot fem olika situationer. KBM bedömer att läns-styrelsen lämnar en i huvudsak genomarbetad analys där konsekvenser är beskrivna ur ett samhällsperspektiv. Risk- och sårbarhetsanalysen kan ytterligare utvecklas genom att framgent analysera fler situationer.
Länsstyrelsen i Örebro län har arbetat med att ta fram en risk- och sårbarhetsanalys dels för länet som område, dels för länsstyrelsen som områdesansvarig myndighet. Man anger att länsstyrelsen ansvarar för att leda insatserna vid ett radioaktivt utsläpp. Redovisningen innehåller en beskrivning av länet, där transportsektorn ges särskild uppmärksamhet.
Flera stora internationella företag har sina centrallager för Norden i länet.
Exempelvis beskrivs konsekvenserna av störningar i transportsystemet för länets företag. Man ser risk- och sårbarhetsanalysen som ett viktigt under-lag för inriktningen av krisberedskapsarbetet. Länsstyrelsen har samverkat inom ramen för det regionala krishanteringsrådet samt med angränsande län, länets kommuner, landstinget och smittskyddsläkare. Myndigheten
knyter an till sitt geografiska områdesansvar och förmågan finns redovisad.
KBM bedömer att länsstyrelsen har inkommit med en i huvudsak genom-arbetad risk- och sårbarhetsanalys.
7.2 Risk- och sårbarhetsanalyser med vissa brister