analyser år 2006
Sammanställning och analys
2007-06-21 0131/2007
Skriften kan laddas ner från Krisberedskapsmyndighetens webbplats www.krisberedskapsmyndigheten.se
Innehåll
1 Sammanfattning 5
2 Inledning 6
2.1 Utgångspunkter och genomförande ... 6
2.2 Tidigare sammanställningar och analyser ... 8
2.3 Rapportens disposition ...9
3 Slutsatser och rekommendationer 10 3.1 Förslag till Regeringskansliet... 11
3.2 Förslag till myndigheter med särskilt ansvar ...12
3.3 Fortsatt arbete...13
4 Generella iakttagelser 15 4.1 Många myndigheter underlåter att redovisa... 15
4.2 Redovisningarna har blivit mer enhetliga... 16
4.3 Få redovisningar omfattas av sekretess...17
4.4 Myndigheterna samverkar – men inte tillräckligt ... 18
5 Tolkningar av roll och ansvarsområde 20 5.1 Ansvarsområdets olika delar ... 20
5.2 Samhällsviktig verksamhet ur ett krisberedskapsperspektiv ...21
6 Identifierade och analyserade hot och risker 25 6.1 Hundratals hot och risker identifieras...25
6.1.1 Hot mot befolkningens liv och hälsa... 26
6.1.2 Hot mot samhällets funktionalitet...27
6.1.3 Hot mot grundläggande värden...28
6.2 Många situationer analyseras bristfälligt... 28
7 Länsstyrelserna och det geografiska områdesansvaret 30 7.1 I huvudsak genomarbetade risk- och sårbarhetsanalyser ... 32
7.2 Risk- och sårbarhetsanalyser med vissa brister... 34
7.3 Bristfälliga risk- och sårbarhetsanalyser ... 37
7.4 Risk- och sårbarhetsanalys saknas... 38
8 Myndigheternas planerade åtgärder och ytterligare behov 39 8.1 Arbetsmarknadsdepartementets myndigheter ...39
8.2 Finansdepartementets myndigheter ... 40
8.3 Försvarsdepartementets myndigheter ... 45
8.4 Integrations- och jämställdhetsdepartementets myndigheter.... 46
8.5 Jordbruksdepartementets myndigheter ...46
8.6 Justitiedepartementets myndigheter ... 47
8.7 Kulturdepartementets myndigheter...48
8.8 Miljödepartementets myndigheter... 49
8.9 Näringsdepartementets myndigheter ...49
8.10 Socialdepartementets myndigheter...51
8.11 Utbildningsdepartementets myndigheter ... 52
8.12 Utrikesdepartementets myndigheter ... 53
9 Bilaga: Förteckning över redovisande myndigheter 54
1 Sammanfattning
Krisberedskapsmyndigheten (KBM) har i uppdrag att sammanställa risk- och sårbarhetsanalyser och genomföra övergripande analyser av dessa. Under våren 2007 har 103 myndigheter inkommit med redovisningar av risk- och sårbarhetsanalyser till KBM. Dessa redovisningar utgör rapportens empiriska underlag. Varje redovisning har undersökts från ett stort antal infallsvinklar.
Jämfört med tidigare års risk- och sårbarhetsanalyser har myndigheternas arbete avsevärt förbättrats inom en del områden. Vissa problem kvarstår dock även i 2006 års analyser. Syftet med risk- och sårbarhetsanalyser – att stärka krisberedskapen för både myndigheterna och samhället – har troligtvis endast uppnåtts till viss del. Det är framför allt tre områden som behöver utvecklas ytterligare:
För det första bör kravet på att genomföra risk- och sårbarhetsana- lyser efterlevas i större utsträckning. Det är inte tillfredsställande att majoriteten av de myndigheter som omfattas av bestämmelsen un- derlåter att lämna en redovisning. Särskilt allvarligt är att några av myndigheterna med särskilt ansvar för krisberedskapen inte har in- kommit med någon redovisning.
För det andra behöver myndigheterna i högre grad bedöma sin för- måga att hantera de hot och risker som identifieras. En analys av förmågan är nödvändig för att klargöra var sårbarheter finns, och i förlängningen också var åtgärder bör sättas in.
För det tredje behöver samverkan och kunskapsutbyte mellan myn- digheter öka. Särskilt viktigt är härvidlag länsstyrelsernas ansvar för att sammanställa regionala risk- och sårbarhetsanalyser, och det stöd de behöver från andra myndigheter.
Samtliga myndigheter med särskilt ansvar för krisberedskapen bedömer att de har samhällsviktig verksamhet ur ett krisberedskapsperspektiv inom sina ansvarsområden. Ytterligare drygt tio myndigheter – som inte har ett sär- skilt ansvar för krisberedskapen – anger förekomst av samhällsviktig verk- samhet ur ett krisberedskapsperspektiv. När det gäller länsstyrelserna kan KBM konstatera att ambitionsnivån varierar. Det är inte alla länsstyrelser som i dag når upp till de intentioner som regeringen har uttalat.
Hundratals hot och risker identifieras inom myndigheternas ansvarsområ- den, men förhållandevis få utsätts för systematisk värdering av sannolikhet och konsekvenser samt bedömning av sårbarhetsgrad. Exempelvis är det bara 15 myndigheter som har analyserat informationssäkerhetsrelaterade störningar.
De åtgärdsförslag som myndigheterna identifierar i risk- och sårbarhetsana- lyserna sammanfattas i rapporten. Åtgärderna tar främst sikte på sårbar- hetsreducerande och förhindrande insatser. I rapporten lämnas ett antal förslag till Regeringskansliet och myndigheter med särskilt ansvar för kris- beredskapen på hur arbetet med risk- och sårbarhetsanalys kan utvecklas.
2 Inledning
Krisberedskapsmyndigheten (KBM) samordnar arbetet med att utveckla krisberedskapen i det svenska samhället. Tillsammans med kommuner, landsting, myndigheter, näringsliv och organisationer minskar vi samhällets sårbarhet och förbättrar förmågan att hantera kriser.
Enligt 2 § förordningen (2002:518) med instruktion för Krisberedskapsmyn- digheten har KBM i uppdrag att sammanställa risk- och sårbarhetsanalyser och genomföra övergripande analyser av dessa.
2.1 Utgångspunkter och genomförande
Statliga myndigheters ansvar att göra risk- och sårbarhetsanalyser anges i 9
§ förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap, nedan benämnd krisberedskapsförordningen. Av förordningen framgår att statliga myndigheter – i syfte att stärka sin egen och samhällets krisberedskap – årligen ska analysera om det finns sådan sårbarhet eller sådana hot och risker inom myndighetens ansvarsområde som synnerligen allvarligt kan försämra förmågan till verksamhet. I analysen ska myndigheten särskilt beakta:
situationer som uppstår hastigt, oväntat och utan förvarning, eller en situation där det finns ett hot eller en risk att ett sådant läge kan komma att uppstå
situationer som kräver brådskande beslut och samverkan med andra aktörer
att de mest nödvändiga funktionerna kan upprätthållas i samhälls- viktig verksamhet
förmågan att hantera mycket allvarliga situationer inom myndig- hetens ansvarsområde.
Myndigheten ska värdera och sammanställa resultatet av arbetet i en risk- och sårbarhetsanalys. En redovisning baserad på analysen ska lämnas till Regeringskansliet, med kopia till KBM, och innefatta myndighetens plane- rade åtgärder samt bedömning av behov av ytterligare åtgärder. Redovis- ningen ska lämnas in vid samma tidpunkt som årsredovisningen. Bestäm- melsen gäller inte Regeringskansliet, kommittéväsendet och Försvars- makten.
Under våren 2007 har 103 myndigheter inkommit med redovisningar av risk- och sårbarhetsanalyser till KBM. Dessa redovisningar utgör rapportens empiriska underlag. Varje redovisning har undersökts utifrån tio olika aspekter:
Hur myndigheterna tolkar sitt ansvarsområde har stor betydelse för analysens omfattning. KBM har därför undersökt om det finns oklar- heter kring myndighetens roll och ansvarsområde. Anger man före- komst av samhällsviktig verksamhet ur ett krisberedskapsperspek- tiv, och finns det ett regionalt perspektiv i redovisningen?
Tillvägagångssätt och källor handlar om metodik, kunskapsunderlag och samverkan. Framgår det att myndigheten arbetar med förebyg- gande och förberedande säkerhetsarbete i ett helhetsperspektiv?
KBM har särskilt uppmärksammat eventuell privat-offentlig samver- kan och huruvida hot, risker och sårbarheter behandlas i ett per- spektiv som inkluderar näringslivet.
Frågor om tekniska system, främst avseende kommunikation (inklusive kryptografiska funktioner), har undersökts. Specifika frågor om informationssäkerhet behandlas också.
Ett centralt område i redovisningarna är vilka hot och risker som myndigheterna identifierar, vilka situationer som analyseras och hur dessa situationer värderas i termer av sannolikhet och konsekven- ser. Samhällskritiska beroendeförhållanden har uppmärksammats.
Enligt krisberedskapsförordningen ska myndigheter särskilt beakta förmågan att hantera mycket allvarliga situationer inom ansvars- området. Momentet är en förutsättning för att kunna bestämma graden av sårbarhet. Vilka situationer som myndigheten har bedömt sin förmåga gentemot samt tillvägagångssätt och kriterier för
bedömningarna har undersökts.
I vissa verksamheter finns ”vardagliga brister” som direkt skulle påverka förutsättningarna att hantera svårare störningar. Även frågor om att fastställa rimliga nivåer för grundsäkerheten eller behov av skärpta regler behandlas.
Resonemang om förstärkningsresurser (nationella eller internatio- nella) har noterats. Uppmärksammar myndigheterna verksamheter som har lagts ut på entreprenad, eller behov av bistånd från enskilda aktörer för att man ska kunna lösa sina uppgifter vid en allvarlig kris?
Behov av åtgärder och ytterligare insatser handlar om sådana åt- gärder som myndigheten själv eller någon annan aktör behöver vidta. Även myndighetens planlagda utbildnings- och övningsverk- samhet samt eventuella behov av utvecklings- och forsknings- insatser behandlas.
Övriga frågor, till exempel om myndigheten föreslår förändringar (författningsmässiga eller vägledande) kopplade till arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser.
Den här rapporten behandlar inte alla ovan nämnda aspekter eftersom vissa frågor lämpar sig bättre att avhandla i dialogform med berörda myndig- heter. Uppgifter inom andra områden används inom KBM som underlag för myndighetens processer, uppdrag och projekt. I avsnitt 3.3 beskrivs när- mare hur KBM använder uppgifterna och bedömningarna i myndigheternas risk- och sårbarhetsanalyser.
2.2 Tidigare sammanställningar och analyser
KBM har vid tre tillfällen givits i uppdrag av regeringen att belysa olika aspekter av arbetet med risk- och sårbarhetsanalys. Dessa uppdrag har utmynnat i tre rapporter, som i korthet redogörs för nedan.
I 2004 års regleringsbrev fick KBM i uppdrag att, med avseende på metodik, analyskvalitet m.m., analysera ett representativt urval av myndigheternas risk- och sårbarhetsanalyser. I rapporten konstaterades att de studerade risk- och sårbarhetsanalyserna kunde ha betydelse utifrån myndigheternas eget perspektiv. För att de skulle kunna användas som ett gemensamt underlag i krishanteringssystemet krävdes emellertid en större enhetlighet och vissa innehållsmässiga förändringar. KBM efterlyste också en jämnare kvalitet, ökad spårbarhet samt ett tydligare samhällsperspektiv i analy- serna.1
I 2005 års regleringsbrev fick KBM i uppdrag att följa upp de samverkans- ansvariga myndigheternas arbete med risk- och sårbarhetsanalyserna. I uppdraget ingick att analysera dels resultatet av risk- och sårbarhetsanaly- serna, dels det arbetssätt som använts i arbetet med dessa. I rapporten konstaterade KBM att analysernas kvalitet hade ökat, att medvetenheten om behovet av krisberedskap hade ökat och att arbetet genererat nya frågor och förslag om lämpliga åtgärder.2
I 2006 års regleringsbrev fick KBM i uppdrag att göra en analys per samver- kansområde av de risk- och sårbarhetsanalyser som samverkansansvariga myndigheter hade gjort under 2005. Redovisningen skulle, så långt det var möjligt, innehålla en koppling till slutsatserna av Krisberedskapsmyndig- hetens årliga uppföljning. I rapporten konstaterade KBM att arbetet behöver utvecklas framför allt inom tre områden. För det första bör myndigheternas arbete med de förmågebedömningar som redovisas till KBM samordnas med risk- och sårbarhetsanalysarbetet. För det andra bör myndigheterna i större utsträckning samverka med varandra i arbetet med risk- och sårbarhets- analyserna. Denna samverkan bör också utsträckas till att omfatta privata aktörer och offentliga aktörer som inte ingår i något samverkansområde men vars verksamhet är av betydelse för krisberedskapen. För det tredje bör risk- och sårbarhetsanalysarbetet präglas av en helhetssyn på sam- hällets krisberedskap. Gränsdragningar mellan myndigheters ansvars- områden bör analyseras för att minska risken för att krisberedskapsfrågor
”hamnar mellan stolarna”.3
1Krisberedskapsmyndigheten, Regleringsbrevsuppdrag 3/2004: En analys av myndig- heternas risk- och sårbarhetsanalyser avseende analyskvalitet och metodik (0417/2004).
2Krisberedskapsmyndigheten, Uppföljning av myndigheternas arbete med risk- och sårbarhetsanalyser (0152/2005).
3Krisberedskapsmyndigheten, Risk- och sårbarhetsanalyser år 2005: En analys per samverkansområde av myndigheternas risk- och sårbarhetsanalyser med koppling till Krisberedskapsmyndighetens årliga uppföljning (0222/2006).
2.3 Rapportens disposition
Utöver sammanfattning och inledning är rapporten är indelad i sex kapitel.
Kapitel 3 innehåller KBM:s slutsatser och förslag till Regeringskansliet och vissa myndigheter samt en kort beskrivning av det fortsatta arbetet. Kapitel 4 tar upp generella iakttagelser från myndigheternas redovisningar. Här behandlas det faktum att många myndigheter underlåter att inkomma med redovisningar och att redovisningarna har blivit alltmer enhetliga i sin ut- formning. Kapitel 5 handlar om hur myndigheterna tolkar sin roll och sitt ansvarsområde. Frågan om samhällsviktig verksamhet ur ett krisbered- skapsperspektiv analyseras. Kapitel 6 tar upp vilka hot och risker som myn- digheterna har identifierat inom sina ansvarsområden, samt vilka situationer som har analyserats närmare. Kapitel 7 är en fördjupning kring länsstyrel- sernas redovisade risk- och sårbarhetsanalyser. Kapitel 8 är en redovisning av myndigheternas behov av ytterligare åtgärder (inklusive förstärknings- resurser). I bilaga (sidan 54) förtecknas samtliga myndigheter som har inkommit med redovisningar.
3 Slutsatser och rekommendationer
I tidigare sammanställningar och analyser (se avsnitt 2.2) har KBM noterat vissa brister avseende myndigheternas arbete med risk- och sårbarhets- analyser. Inom en del av dessa områden har arbetet förbättrats avsevärt, medan andra problem kvarstår även i 2006 års analyser. I takt med att kunskapen har ökat har arbetet med risk- och sårbarhetsanalys utvecklats och systematiserats. Värderingar med avseende på sannolikhet och konse- kvenser har förfinats. Sammanställningar av analysresultat följer i högre utsträckning en enhetlig struktur och har därmed blivit lättare att jämföra.
Många myndigheter har gjort analyser som i dag kan användas som under- lag i krishanteringssystemet, till exempel i KBM:s planeringsprocess.
Samtidigt finns det myndigheter av stor betydelse för samhällets krisbered- skap som inte lämnar någon redovisning eller bara redovisar arbetsläget och därmed ingen analys alls. Andra myndigheter redovisar identifierade hot och risker inom sitt ansvarsområde, men inte någon fortsatt analys kring vilka konsekvenser riskerna kan leda till eller vilken förmåga som finns att han- tera dessa. Sådana redovisningar torde vara av begränsat värde för myn- dighetens egen krisberedskap, och bidrar inte heller till att stärka samhäll- ets krisberedskap. Syftet med risk- och sårbarhetsanalyser – att stärka kris- beredskapen för både myndigheterna och samhället – har alltså troligtvis endast uppnåtts till viss del.
För att risk- och sårbarhetsanalyserna bättre ska kunna fungera som under- lag, dels för myndigheterna själva och dels för andra i krishanteringssyste- met, är det framför allt tre områden som behöver utvecklas ytterligare.
För det första bör kravet på att genomföra risk- och sårbarhetsanalyser efterlevas i större utsträckning. Det är naturligtvis inte tillfredsställande att en majoritet av de myndigheter som omfattas av bestämmelsen underlåter att lämna en redovisning. Redovisningarna används både för aggregerade analyser och som underlag för andra processer, bland annat inom KBM. För att materialet ska vara användbart behöver det vara så komplett som möj- ligt. Särskilt allvarligt är att några av myndigheterna med särskilt ansvar för krisberedskapen inte har inkommit med någon redovisning.
För det andra behöver myndigheterna i högre grad bedöma sin förmåga att hantera de hot och risker som identifieras. I krisberedskapsförordningen föreskrivs särskilt att myndigheterna ska beakta förmågan att hantera all- varliga situationer inom sitt ansvarsområde. Förmågebedömning ska såle- des betraktas som en delmängd av risk- och sårbarhetsanalys. Detta mo- ment av analysen är mycket viktigt för att stärka myndighetens och sam- hällets krisberedskap. En analys av förmågan är nödvändig för att klargöra var sårbarheter finns, och i förlängningen också var åtgärder bör sättas in.
För myndigheter med ett särskilt ansvar för krisberedskapen bör arbetet med risk- och sårbarhetsanalys samordnas med den förmågebedömning som KBM hemställer om i särskild ordning. De sårbarheter, till exempel i form av bristande förmåga eller gränssättande faktorer, som träder fram i
samband med förmågebedömningen kan i risk- och sårbarhetsanalysen bli föremål för en mer fördjupad analys.
För det tredje behöver samverkan och kunskapsutbyte mellan myndigheter öka. Särskilt viktigt är härvidlag länsstyrelsernas ansvar för att samman- ställa regionala risk- och sårbarhetsanalyser, och det stöd de behöver från andra myndigheter. Även för andra myndigheter ger dock ett ökat sam- arbete tydliga mervärden. KBM menar att denna samverkan lämpligen sker inom ramen för samverkansområdena, men att den också bör utsträckas till att omfatta andra berörda privata och offentliga aktörer. Gränsdragningar mellan myndigheters ansvarsområden bör särskilt uppmärksammas för att minska risken att krisberedskapsfrågor ”hamnar mellan stolarna”.
3.1 Förslag till Regeringskansliet
Regeringskansliet är, genom respektive departement, primär mottagare av myndigheternas redovisningar och har därför en nyckelroll i det fortsatta arbetet med risk- och sårbarhetsanalys. Redovisningarna utgör ett omfat- tande och värdefullt underlag som det finns anledning att utnyttja. Departe- menten bör särskilt beakta om myndigheterna har uppmärksammat åt- gärder som de anser att regeringen eller andra myndigheter bör vidta. Den här rapporten kan utgöra att stöd för departementen då den lyfter fram och sammanfattar viktigt innehåll från analyserna, till exempel åtgärdsbehov.
Det är viktigt att det sker en återkoppling från departementen till myndig- heterna. Formen för en sådan återkoppling kan exempelvis vara mål- och resultatdialogerna. Om regeringen anser att det är särskilt angeläget att en viss myndighet vidtar åtgärder – till exempel mot bakgrund av de åtgärds- behov som redovisas i kapitel 8 – är skrivningar i regleringsbrevet naturliga.
Det är även viktigt att de myndigheter som omfattas av kravet på risk- och sårbarhetsanalyser, men inte har levererat det som efterfrågats, möter en reaktion från Regeringskansliet. En sådan markering tydliggör att arbetet med att stärka samhällets krisberedskap ses som betydelsefullt. Det finns anledning att peka på några myndigheter som det ansvariga departementet särskilt bör kommunicera med, då de trots ett utpekat ansvar för krisbered- skapen låtit bli att lämna in någon redovisning, eller lämnat en bristfällig sådan. KBM föreslår att Finansdepartementet för en dialog med Skatte- verket och Länsstyrelsen i Norrbottens län. Skatteverkets redovisning utgörs av en knapp sida med ytterst sparsmakat innehåll, och Länsstyrelsen i Norr- bottens län har enligt egen utsago inte genomfört någon risk- och sårbar- hetsanalys. Finansdepartementet bör även informera sig om arbetet vid Länsstyrelsen i Blekinge län, Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Södermanlands län och Länsstyrelsen i Västra Götalands län (se avsnitt 7.3). KBM föreslår vidare att Näringsdepartementet anmodar Affärsverket Svenska kraftnät att inkomma med en redovisning, då detta inte har skett.
3.2 Förslag till myndigheter med särskilt ansvar Det är rimligt att ställa högre krav på arbetet med risk- och sårbarhets- analys för myndigheter med särskilt ansvar för krisberedskapen enligt 11 § krisberedskapsförordningen. Dessa 45 myndigheter ska inte bara analysera om det finns sådan sårbarhet eller sådana hot och risker inom ansvarsom- rådet som synnerligen allvarligt kan försämra förmågan till verksamhet. De ska även planera och vidta förberedelser för att skapa förmåga att hantera en kris och för att förebygga sårbarheter och motstå hot och risker. Myndig- heterna ska dessutom särskilt:
samverka med länsstyrelserna i deras roll som områdesansvarig myndighet
samverka med övriga statliga myndigheter, kommuner, landsting, sammanslutningar och näringsidkare som är berörda
beakta det samarbete som sker inom Europeiska Unionen och internationella forum i frågor som rör samhällets krisberedskap
beakta behovet av forsknings- och utvecklingsinsatser och annan kunskapsinhämtning såsom erfarenhetsåterföring av inträffade händelser
beakta säkerhetskraven för de tekniska system som är nödvändiga för att myndigheterna skall kunna utföra sitt arbete
beakta behovet av deltagande i det samhällsgemensamma radio- kommunikationssystemet för skydd och säkerhet som förvaltas av Krisberedskapsmyndigheten.
Det finns alltså ett tydligt ansvar för dessa myndigheter att samverka och utbyta information, både med varandra och med andra aktörer. Flera av myndigheterna lyfter i sina redovisningar fram behovet av en ökad sam- verkan, framförallt mellan sektorsansvariga och områdesansvariga myn- digheter. Samverkansområdena är skapade för att möjliggöra samarbete, och bör nyttjas till fullo. Det är dock viktigt att myndigheterna utvidgar kontaktytorna och även samverkar med myndigheter i andra samverkans- områden, liksom även med kommuner, landsting och aktörer inom den privata sektorn.
De sektorsansvariga myndigheterna bör särskilt se över hur stödet till läns- styrelserna kan utformas. Som ett steg på vägen föreslår KBM att myndig- heterna strävar efter att i möjligaste mån ha ett regionalt perspektiv i sina risk- och sårbarhetsanalyser. En redovisning av risker och sårbarheter inom en sektor, nedbrutet för den egna regionen, torde utgöra ett ovärderligt underlag för en länsstyrelse i arbetet med den regionala risk- och sårbar- hetsanalysen.
3.3 Fortsatt arbete
Granskningen av redovisningarna har givit många lärdomar, och KBM arbetar vidare med dessa i två parallella spår. För det första utgör materi- alet ett underlag för en stor mängd projekt, processer och uppdrag inom KBM för att inrikta och utveckla samhällets krisberedskap. Några exempel på arbeten där uppgifterna och bedömningarna i risk- och sårbarhetsanaly- serna används ges nedan.
Utveckling av arbetsformer i samverkansområdena. Till exempel är tolkningen av sektorsansvar och geografiskt områdesansvar samt förekomsten av privat-offentlig samverkan viktiga element för att främja en helhetssyn i planeringen för krisberedskap.
Bedömningar av samhällets krishanteringsförmåga samt arbetet med indikatorer för förmågebedömning, grundläggande säkerhets- nivåer och behov av förstärkningsresurser.
Omvärldsbevakning och omvärldsanalys vilket utmynnar i särskilda hot- och riskrapporter.
Inriktning av samhällets krisberedskap i planeringsinriktning och planeringsunderlag.
Arbetet med informationssäkerhet, kryptografiska funktioner och kommunikationssäkerhet.
Identifiering och analys av samhällskritiska beroenden.
För det andra visar granskningen vilka brister som finns vad gäller myndig- heternas arbete med risk- och sårbarhetsanalyser och ger på så vis en fingervisning om hur KBM:s arbete inom området bör inriktas. De tre utveck- lingsområden som pekats ut i detta kapitel är alla viktiga att arbeta vidare med.
Det första problemet, den brist på efterlevnad som finns, är svårt för KBM att påverka på egen hand. Förbättringar inom detta område kräver sam- arbete med Regeringskansliet, då KBM inte har mandat att bedriva tillsyn gentemot myndigheterna. Den här rapporten, där det tydligt framgår vilka myndigheter som inkommit med en redovisning, är ett sätt att bidra till ett sådant samarbete.
I sammanhanget bör också nämnas att det finns förslag på att avskaffa det generella kravet på myndigheter att genomföra risk- och sårbarhetsanaly- ser. I betänkandet Alltid redo! En ny myndighet mot olyckor och kriser (SOU 2007:31) föreslår utredaren att endast särskilt utvalda myndigheter ska omfattas av kravet. KBM har också ett uppdrag i 2007 års regleringsbrev, där myndigheten ska lämna förslag till kriterier för vilka myndigheter som skulle kunna undantas från sagda krav. Oavsett hur dessa förslag faller ut kommer det även fortsatt att finnas ett behov av att följa upp arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser.
Det andra utvecklingsområdet har att göra med bedömning av förmåga.
Arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser är en kontinuerlig process där KBM verkar stödjande och vägledande gentemot ansvariga myndigheter, kommuner och landsting, i syfte att öka kvaliteten på analyserna. I oktober 2006 publicerade KBM en uppdaterad vägledning för de statliga myndig- heternas risk- och sårbarhetsanalyser. Vidare har KBM under våren lämnat underlag till Regeringskansliet inför vissa myndigheters mål- och resultat- dialoger. Under våren 2007 har KBM även genomfört en utbildning om risk- och sårbarhetsanalys för länsstyrelserna, där bland annat det geografiska områdesansvaret lyftes fram.
KBM har erbjudit återkoppling till samtliga myndigheter som har inkommit med redovisningar. Vid återkopplingen diskuteras förbättringsmöjligheter, både avseende den analytiska processen och den årliga redovisningen.
Under hösten 2007 kommer också en större workshop att genomföras, där representanter för statliga myndigheter, kommuner och landsting kommer att ges tillfälle till fördjupade kunskaper och erfarenhetsutbyte.
Det tredje området som nämndes var behovet av mer samverkan och infor- mationsutbyte. Den workshop som kommer att genomföras är tänkt att fungera som en katalysator för detta, genom sin nätverksbyggande effekt.
KBM fortsätter också arbeta aktivt för att utveckla arbetet inom samver- kansområdena, och för att möjliggöra samverkan mellan offentliga och privata aktörer.
4 Generella iakttagelser
Det här kapitlet redogör för ett antal generella iakttagelser kring de inläm- nade redovisningarna; hur de är utformade, i vilken mån uppgifterna i redo- visningarna skyddas av sekretess samt frågor om hur myndigheterna samverkar i arbetet med risk- och sårbarhetsanalys.
4.1 Många myndigheter underlåter att redovisa
Antalet myndigheter som hörsammar skyldigheten att redovisa risk- och sårbarhetsanalys är förhållandevis lågt. Av de drygt 250 statliga myndig- heter som omfattas av 9 § krisberedskapsförordningen har endast 103 myn- digheter inkommit med redovisningar till KBM. Tabell 1 nedan visar att myn- digheter tillhörande Finansdepartementet i relativt hög grad redovisar en risk- och sårbarhetsanalys (71 procent). I något mindre grad redovisar myndigheter under Försvarsdepartementet (60 procent), Näringsdeparte- mentet (57 procent) och Justitiedepartementet (53 procent). Av de myndig- heter som tillhör Socialdepartementet, Jordbruksdepartementet och Miljö- departementet uppgår andelen som redovisar till mellan 40 och 50 procent.
Lägst andel har Integrations- och jämställdhetsdepartementet (27 procent), Arbetsmarknadsdepartementet (18 procent), Utrikesdepartementet (10 procent) och Kulturdepartementet (7 procent).
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
A Fi Fö IJ Jo Ju Ku M N S U UD
Departement
Procent
Tabell 1: Andel myndigheter – fördelat per departement – som har inkommit med redovisning till KBM. Se bilagan på sidan 54 för en fullständig förteckning.
Ett mindre antal myndigheter redovisar en analys som egentligen svarar mot andra bestämmelser och syften än de i krisberedskapsförordningen.
Verket för högskoleservice och Överklagandenämnden för studiestöd redovisar exempelvis en riskanalys enligt förordningen (1995:1300) om statliga myndigheters riskhantering.
4.2 Redovisningarna har blivit mer enhetliga
KBM har enligt 3 § förordningen (2002:518) med instruktion för Krisbered- skapsmyndigheten till uppgift att utveckla metoder för risk- och sårbarhets- analys. Alltsedan kravet på risk- och sårbarhetsanalyser introducerades år 2002 har kunskapen växt och metoder utvecklats. En begränsande faktor har dock varit avsaknaden av reglering inom området. KBM har endast haft möjlighet att verka normerande med rådgivande vägledningar för myndig- heternas arbete och redovisningar.
För att risk- och sårbarhetsanalyserna ska kunna användas fullt ut som underlag för inriktning av krisberedskapen och prioritering av åtgärder krävs det att de redovisas på ett enhetligt sätt. I syfte att uppnå detta publicerade KBM en omarbetad vägledning för statliga myndigheter i oktober 2006. Väg- ledningen innehåller en rapporteringsstruktur, vilken KBM rekommenderar att myndigheterna disponerar sina redovisningar efter.4
Tabell 2 nedan visar hur stor andel av myndigheternas redovisningar som helt eller till mycket stor del följer den rekommenderade rapporteringsstruk- turen i KBM:s vägledning. Av totalt 103 myndigheter har drygt hälften (53 procent) disponerat sin redovisning enligt rapporteringsstrukturen. Av de 45 myndigheter med särskilt ansvar för krisberedskapen som har inkommit med redovisningar har 71 procent följt rapporteringsstrukturen. Motsva- rande andel för övriga myndigheter är 40 procent.
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Samtliga myndigheter Särskilt ansvar Övriga myndigheter
Procent
Tabell 2: Andel myndigheter som helt eller till mycket stor del har följt KBM:s rapporteringsstruktur i vägledningen.
4Krisberedskapsmyndigheten, Risk- och sårbarhetsanalyser – vägledning för statliga myndigheter (KBM rekommenderar 2006:4).
Resultatet är enligt KBM:s bedömning positivt mot bakgrund av att KBM inte har föreskriftsrätt inom området och att vägledningen publicerades fyra månader innan myndigheternas redovisningar skulle vara Regeringskansliet och KBM tillhanda. Skillnaden mellan gruppen myndigheter med särskilt ansvar för krisberedskapen och övriga myndigheter förklaras troligen av att KBM har ett närmare samarbete med den förra gruppen.
Av de 48 myndigheter som inte har följt KBM:s rapporteringsstruktur finns det ett antal myndigheter som har ändamålsenliga och stringenta disposi- tioner i sina redovisningar. Exempel på detta är Sjöfartsverkets redovis- ning. En enhetlig rapporteringsstruktur underlättar dock arbetet med över- gripande analyser och sammanställningar.
4.3 Få redovisningar omfattas av sekretess
I Sverige ska allmänna handlingar som regel vara offentliga. Uppgifterna i myndigheternas risk- och sårbarhetsanalys kan dock omfattas av sekretess.
Drygt 90 procent av de redovisningar som har kommit KBM tillhanda omfat- tas dock inte av någon form av sekretess. Avvägningen mellan offentlighet och sekretess är en bedömning som varje myndighet måste göra. I regel framgår det tydligt av redovisningarna att myndigheterna har beaktat beho- vet av sekretess. Som främsta skäl till att uppgifterna inte bör omfattas av sekretess anger myndigheterna att informationsutbytet mellan berörda aktörer skulle försvåras.
I de fall risk- och sårbarhetsanalyserna innehåller uppgifter som skyddas av sekretess kan det vara lämpligt att särskilt skyddsvärda uppgifter redovisas i en bilaga. Det har Försäkringskassan, Statens strålskyddsinstitut och Statens veterinärmedicinska anstalt gjort. Försvarets radioanstalt, Riksgäldskontoret, Statens pensionsverk och Åklagarmyndigheten bedömer att redovisningarna i sin helhet innehåller sådana uppgifter som föranleder sekretess. Tabell 3 nedan förtecknar de myndigheter vars redo- visningar omfattas av sekretess samt vilket eller vilka lagrum i sekretess- lagen (1980:100) som myndigheterna hänvisar till.
Myndighet Hemlig enligt sekretesslagen
Försvarets radioanstalt 2 kap. 2 § samt 5 kap. 8 §
Försäkringskassan 5 kap. 8 §
Riksgäldskontoret 5 kap. 8 §
Statens pensionsverk 5 kap. 2 §
Statens strålskyddsinstitut 2 kap. 2 § samt 5 kap. 8 § Statens veterinärmedicinska anstalt 2 kap. 2 §
Åklagarmyndigheten 5 kap. 1 §
Tabell 3: Myndigheter vars redovisningar innehåller uppgifter som skyddas av sekretess enligt sekretesslagen (1980:100).
4.4 Myndigheterna samverkar – men inte tillräckligt KBM konstaterar att arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser genererar samverkan mellan kommuner, landsting, myndigheter, näringsliv och organisationer. Tydligast sker denna samverkan på regional nivå med läns- styrelserna som pådrivande kraft. Detta ligger i linje med 52 § förordningen (2002:864) med länsstyrelseinstruktion.5En genomgång av hur och med vilka aktörer länsstyrelserna har samverkat återfinns i kapitel 7.
Övriga myndigheter med särskilt ansvar för krisberedskapen ska samverka med länsstyrelserna i deras roll som områdesansvarig myndighet samt övriga statliga myndigheter, kommuner, landsting, sammanslutningar och näringsidkare som är berörda. Nedan sammanfattas den samverkan som myndigheter med särskilt ansvar för krisberedskapen (förutom länsstyrel- serna) uppger i redovisningarna.
Post- och telestyrelsen bedriver ett nära samarbete med operatörerna inom sektorn elektronisk kommunikation. Man samarbetar även med För- svarsmakten, centrala och regionala myndigheter och kommuner. Styrel- sen för psykologiskt försvar har använt mediernas beredskapsråd som samverkansforum. Man bedriver ett särskilt projekt tillsammans med Post- och telestyrelsen för att kartlägga TV i kabel utifrån ett krisberedskapsper- spektiv. Utöver detta har man samverkat med Statens räddningsverk.
Banverket uppger att ett brett deltagande från hela järnvägssektorn har varit viktigt för att få synpunkter från såväl järnvägsföretag, banhållning och trafikledning. Banverket konstaterar att samverkan mellan näringsliv och samhälle behövs för att stärka krishanteringsförmågan och för att kunna bearbeta de åtgärdsförslag som tas fram. Sjöfartsverket har samverkat med Kustbevakningen, Göteborgs Hamn och Sveriges Redareförening.
Försäkringskassan samverkar inom ramen för samverkansområdet Ekonomisk säkerhet. Samtal sker med storbankerna för att säkerställa funktionaliteten vid störningar i betalsystemen. Finansinspektionens analysarbete har i hög grad utmärkts av privat-offentlig samverkan.
Kustbevakningen har använt risk- och sårbarhetsanalyser från ett flertal länsstyrelser som underlag för sina bedömningar. Vidare har man sam- verkat med Jordbruksverket och Statens kärnkraftinspektion och använt underlag om varuflöden och fiskenäringen från Sjöfartsverket och Fiskeri- verket. Jordbruksverket samverkar inom ramen för samverkansområdet Farliga ämnen. Man har dessutom samverkat med näringen (LRF), Djur- skyddsmyndigheten, EU:s ständiga kommitté för livsmedelskedjan och djurhälsa/foder samt Nato (Food and Agriculture Committee). Statens veterinärmedicinska anstalt samverkar särskilt med Jordbruksverket och
5Länsstyrelsen ska avseende krisberedskap vara sammanhållande inom sitt geografiska område och före, under och efter en kris verka för samordning och gemensam inriktning av de åtgärder som behöver vidtas. […] Länsstyrelsen ska särskilt stödja de aktörer som är ansvariga för krisberedskapen i länet avseende planering, risk- och sårbarhetsanalyser samt utbildning och övning.
Livsmedelsverket. Livsmedelsverket har samverkat med länsstyrelser, kommuner och branschföretag. Statens räddningsverk, Rikspolis- styrelsen och Socialstyrelsen har utbytt erfarenheter och samarbetat kring metodutveckling. Socialstyrelsen uppmärksammar samverkans- områdena som viktiga forum för samverkan. Myndigheten bygger sina bedömningar på de kunskaper om hälso- och sjukvården, socialtjänsten, smittskyddet och hälsoskyddet som har inhämtats i kontakt med verksam- heterna. Man har dock inte haft möjlighet att inhämta verksamheternas egna genomförda risk- och sårbarhetsanalyser.6
Även myndigheter utan särskilt ansvar för krisberedskapen samverkar i hög grad i arbetet med risk- och sårbarhetsanalys. Lantmäteriet har samverkat med flera länsstyrelser i framtagandet av regionala risk- och sårbarhets- analyser, bland annat Länsstyrelsen i Gävleborgs län och Länsstyrelsen i Stockholms län. Gentekniknämnden har samverkat med Jordbruksverket, Arbetsmiljöverket och Livsmedelverket. Försvarets radioanstalt har sam- verkat med Vägverket samt vattenproducenter och energibolag. Ekobrotts- myndigheten har samverkat med Åklagarmyndigheten och Brottsförebyg- gande rådet. Brottsförebyggande rådet har samverkat med myndighe- terna inom RIF-samordningen7. I frågor om säkerhet samverkar Åklagar- myndigheten med Domstolsverket, Kriminalvården och polismyndig- heterna. Bokföringsnämnden har samverkat med Finansinspektionen. I samband med risk- och sårbarhetsanalysen har Insättningsgaranti- nämnden fört samtal med Finansinspektionen, Riksbanken och Riksgälden om möjligheten till personell förstärkning vid kris. Myndigheten för internationella adoptionsfrågor har haft samråd med Kammarkollegiet och Utrikesdepartementet. Centrala studiestödsnämnden har också samverkat med Kammarkollegiet. Högskolan på Gotland har samverkat med Gotlands studentkår. SMHI har under året deltagit i ett flertal projekt som expertstöd. Sveriges geologiska undersökning samverkar med ett stort antal aktörer, exempelvis Statens geotekniska institut, Statens räd- dningsverk, Statens strålskyddsinstitut och Naturvårdsverket.
KBM konstaterar att många myndigheter samverkar med varandra och andra berörda aktörer i arbetet med risk- och sårbarhetsanalys. Utöver de ovan nämnda finns troligen fler myndigheter som samverkar på ett till- fredsställande sätt. I motsvarande rapport från förra året rekommenderade dock KBM att myndigheterna samverkar i större utsträckning. Samverkan kan ske inom ramen för samverkansområdenas verksamhet men bör också utsträckas till att omfatta privata aktörer och offentliga aktörer som inte ingår i något samverkansområde men vars verksamhet är av betydelse för krisberedskapen.8 Denna slutsats kvarstår.
6Enligt lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extra- ordinära händelser i fredstid och höjd beredskap.
7Rättsväsendets InformationsFörsörjning, ett samarbete för informationsdelning mellan myndigheter inom det juridiska området.
8Krisberedskapsmyndigheten, Risk- och sårbarhetsanalyser år 2005: En analys per samverkansområde av myndigheternas risk- och sårbarhetsanalyser med koppling till Krisberedskapsmyndighetens årliga uppföljning (0222/2006), s. 16.
5 Tolkningar av roll och ansvarsområde
Ansvarsprincipen är central i krishanteringssystemet: den som har ansvar för en viss verksamhet under normala förhållanden, har motsvarande an- svar för verksamheten under en allvarlig kris. Tydliga roller och mandat är viktiga förutsättningar för effektiv krishantering. Det här kapitlet handlar om hur myndigheterna ser på sin roll och sitt ansvarsområde samt om man an- ger förekomst av samhällsviktig verksamhet ur ett krisberedskapsperspektiv inom ansvarsområdet. När det gäller tolkningar av länsstyrelsernas roll och ansvarsområde hänvisas till kapitel 7.
I och med att myndigheter har vitt skilda funktioner och uppgifter i sam- hället så varierar behovet av att analysera hot, risker och sårbarheter.
Myndighetens ansvarsområde påverkar således omfattningen av risk- och sårbarhetsanalysen.
5.1 Ansvarsområdets olika delar
Ansvarsområdet kan sägas omfatta flera delar. Alla myndigheter har ett grundläggande ansvar för att identifiera och värdera hot och risker som allvarligt kan försämra förmågan i den egna verksamheten. Vissa myn- digheter har ett utökat ansvar genom att de har rätt att utfärda föreskrifter och utöva tillsyn. Verktyg för myndighetsutövning inom denna kategori inkluderar exempelvis föreskrifter, kontroll, inspektion, tillståndsgivning samt råd och anvisningar. Ytterligare andra myndigheters ansvar ligger i att de förfogar över eller förvaltar en allmännyttig verksamhet, resurs eller funktion. Exempel på detta ansvarsområde är drift och förvaltning av infra- struktur eller anläggningar, samt lagring och distribution av materiel.
Banverket, Försäkringskassan, Riksgäldskontoret, Socialstyrelsen och Statens kärnkraftinspektion får här tjäna som exempel på hur man har tolkat sina olika ansvarsområden.
Banverket har som sektorsansvarig för hela järnvägstransportsystemet, inklusive tunnelbana och spårväg, ett ansvar för att verka för att de transportpolitiska målen uppnås. Man har ett samlat ansvar för att banor, fordon, trafik, organisation och transportförmåga utvecklas. Inom ramen för sektorsansvaret ska Banverket vara samlande, stödjande och pådrivande inom järnvägssektorn. Banverket anger att ”fungerande transporter är en förutsättning för ett fungerande samhälle; i vardagen och i än högre utsträckning när samhället utsätts för extraordinära händelser”.
Försäkringskassan administrerar socialförsäkringen, och svarar för huvud- delen av samhällets ekonomiska trygghetssystem. En fjärdedel av den privata konsumtionen i riket kommer från socialförsäkringen. Det är därför mycket viktigt att verksamheten alltid fungerar. Ett avbrott leder till stora problem i samhället, och dessa leder i sin tur till en förtroendekris. Det är framförallt vikten av att utbetalningarna inom socialförsäkringen fungerar som förs fram. Om detta störs kan det snabbt leda till en kris.
Riksgäldskontoret är statens centrala finansförvaltning, med ansvar för finansiering av det som regering och riksdag beslutar om. En oförmåga för myndigheten att sköta sitt uppdrag drabbar viktiga samhällsfunktioner.
Socialstyrelsen är sektorsansvarig myndighet för hälso- och sjukvården, socialtjänsten, smitt- och hälsoskyddet. Den övergripande slutsatsen är att hälso- och sjukvård och i de flesta situationer har avgörande roll för de drabbades liv och hälsa och för samhällets förmåga. Även smittskyddet, hälsoskyddet och socialtjänsten kan ha avgörande betydelse för liv, hälsa och miljö och för att begränsa utvecklingen och följdverkningarna av det inträffade. Verksamheten har därmed stor betydelse för förtroendet för samhällets förmåga att hantera svåra situationer.
Statens kärnkraftinspektion är central förvaltningsmyndighet för frågor om säkerhet i kärnteknisk verksamhet inklusive fysiskt skydd, slutförvaring av kärnämne och kärnavfall, nukleär icke-spridning samt avveckling och rivning av kärntekniska anläggningar. SKI har även till uppgift att ha ständig beredskap för att kunna ge andra myndigheter tekniska råd vid en olycka eller annan händelse i kärnteknisk verksamhet (nukleär händelse).
Krisberedskapsförordningen förutsätter att summan av alla myndigheters uppgifter och befogenheter täcker behovet av statens åtgärder före, under och efter en allvarlig kris. Det finns dock exempel från inträffade händelser och övningar som visar att så inte är fallet. Vem är exempelvis ansvarig för att transportera hem döda och sårade från utlandet? Kan en myndighet i en kris frångå gällande regler om upphandling av räddningsmateriel eller spen- dera mer pengar än vad myndigheten har i ordinarie anslag? Vem får under bristsituationer prioritera elförsörjningen? Troligen finns det många situa- tioner där det krävs nya uppgifter och nya befogenheter.
5.2 Samhällsviktig verksamhet ur ett krisberedskapsperspektiv
Alla myndigheter har uppgifter som på något sätt är samhällsviktiga, men alla har inte uppgifter som påverkar samhällets grundläggande funktionali- tet. Vilka dessa myndigheter är, är naturligtvis en bedömningsfråga. Sam- hällsviktig verksamhet ur ett krisberedskapsperspektiv är en verksamhet som uppfyller det ena eller båda av följande villkor:
Ett bortfall av eller en svår störning i verksamheten kan ensamt eller tillsammans med motsvarande händelser i andra verksamheter på kort tid leda till att en allvarlig kris inträffar i samhället.
Verksamheten är nödvändig eller mycket väsentlig för att en redan inträffad allvarlig kris i samhället ska kunna hanteras så att skade- verkningarna blir så små som möjligt.9
9Krisberedskapsmyndigheten, Samhällsviktigt! Ett första förslag till definition av samhällsviktig verksamhet ur ett krisberedskapsperspektiv (0253/2005).
Samtliga myndigheter med särskilt ansvar för krisberedskapen som har inkommit med redovisningar bedömer att de har samhällsviktig verksamhet ur ett krisberedskapsperspektiv inom sina ansvarsområden.
Exempelvis bedömer Kustbevakningen att sjöfarten (export och import över köl, tankertrafik, bulktransporter, passagerartrafik, specialtransporter) är samhällsviktig verksamhet ur ett krisberedskapsperspektiv. Livsmedels- verket gör motsvarande bedömning avseende dricksvattenförsörjningen.
Luftfartsverket uppger luftrumshantering, luftfartsskydd, tillstånds- och tillsynsverksamhet, flygräddningstjänst, luftburna sjuktransporter och led- ningsfunktionen. Styrelsen för psykologiskt försvar uppger samhälls- viktig verksamhet ur flera perspektiv, såväl under normala förhållanden som vid extraordinära händelser. Den grundlagsfästa rätten till information är en förutsättning för den demokratiska debatten och vid allvarliga kriser ökar behovet av snabb, saklig och trovärdig information.
Intressant att notera är att ytterligare drygt tio myndigheter – som inte har ett särskilt ansvar för krisberedskapen – anger förekomst av samhällsviktig verksamhet ur ett krisberedskapsperspektiv inom sina ansvarsområden:
Arbetsmiljöverket, Ekobrottsmyndigheten, Ekonomistyrningsverket, Försvarets radioanstalt, Insättningsgarantinämnden, Lantmäteriverket, Luftfartsverket, Naturvårdsverket, Radio- och TV-verket, SMHI, Statens fastighetsverk och Statistiska centralbyrån.10
Arbetsmiljöverket anser sig ha en viktig roll i krishanteringssystemet, framförallt eftersom man vänder sig till arbetsgivare som kan ha personal som är inblandade i krishanteringen under och efter kriser. Innan kriser behövs ett förebyggande säkerhetsarbete för att förhindra snabba och ogenomtänkta lösningar, och vid en kris är det verket som hanterar ansök- ningar från arbetsgivare om avvikelser och undantag från författningar.
Såsom specialistmyndighet för bekämpning av ekonomisk brottslighet anser Ekobrottsmyndigheten att verksamheten är samhällsviktig. Ekonomi- styrningsverket betraktar rådgivning avseende den ekonomiska redo- visningen under en allvarlig kris, alternativ löneutbetalning samt rekonstruk- tion av redovisningsinformation som samhällsviktigt ur ett krisberedskaps- perspektiv. Försvarets radioanstalt förfogar över vissa resurser som myndigheten anser är samhällsviktiga ur ett krisberedskapsperspektiv.
Ansvaret för finanssektorns stabilitet åvilar visserligen Finansinspektionen, men Insättningsgarantinämnden anser att nämndens verksamhet kan vara samhällsviktig ur ett krisberedskapsperspektiv. Om insättningsgarantin utlöses under en finansiell kris innebär en snabb hantering av ersättnings- frågan att krisen påverkas positivt. Lantmäteriverket ansvarar för sam- hällsviktiga produktionssystem för totalförsvarsbehovet och har samhälls- viktiga grunddatabaser. Inom Luftfartsverkets ansvarsområde är det framför allt flygkontrollcentralerna samt flygplatserna Arlanda, Landvetter, Luleå samt i viss mån Gotland som betraktas som samhällsviktiga ur ett
10KBM har enligt 8 § krisberedskapsförordningen beslutat att Lantmäteriverket, SMHI och Totalförsvarets forskningsinstitut ska ingå i eller stödja arbetet i samverkansområdena.
krisberedskapsperspektiv. Naturvårdsverket besitter kompetens och kan bidra till att minska skadeverkningarna i händelse av en allvarlig miljökris.
De register som Radio- och TV-verket förfogar över kan vara viktiga vid en kris då man behöver nå ut med information till allmänheten via media.
SMHI anger flera verksamheter som bör betraktas som samhällsviktiga ur ett krisberedskapsperspektiv: allmän prognostjänst, varningstjänst, bered- skap vid kärnenergiolycka och strålskydd, stöd till räddningsledare eller motsvarande vid extraordinär händelse, prognoser för energiproduktion, prognoser till Försvarsmakten, civilflyget, vinterväghållning, spårhållning, sjöväderprognoser, prognoser till etermedia, tidnings- och webbväder samt underlag för infrastrukturplanering och dimensionering och klimatologi.
Statens fastighetsverk har själva har ingen samhällsviktig verksamhet men myndigheten framhåller att de har hyresgäster som bedriver verk- samhet som klassas som samhällsviktig. Därför är det viktigt att lokalerna även fungerar vid en allvarlig kris. Man förvaltar även nationella kulturarvet och symbolbyggnader vilka kan klassas som samhällsviktiga. Statistiska centralbyrån betraktar den officiella statistiken som central ur ett kris- beredskapsperspektiv eftersom man menar att den är viktig vid förebyg- gande liksom krishanterande verksamhet.
Vidare är det ett flertal myndigheter som tar ställning för att man inte har verksamhet inom sitt ansvarsområde som skulle kunna betraktas som sam- hällsviktig ur ett krisberedskapsperspektiv. KBM kommer att ytterligare analysera myndigheternas bedömningar.
Arbetsgivarverket utgår från den ordinarie verksamheten och konstaterar att den inte är av vikt för att hantera kriser eller upprätthålla samhällets funktionsförmåga. Barnombudsmannen anser att man saknar del i kris- hanteringssystemet och fokuserar inte på extraordinära händelser. Bok- föringsnämnden har till uppgift att utveckla god redovisningssed och uppger att ett kortare avbrott i verksamheten inte får stora konsekvenser vare sig för nämnden eller för samhället. Brottsförebyggande rådet anför att ingen del av verksamheten ses som samhällsviktig ur ett krisbered- skapsperspektiv.
Kammarkollegiet menar att ”Kollegiets system är inte samhällsviktiga i den bemärkelsen att ett avbrott allvarligt skulle störa annan verksamhet av vital betydelse i samhället”. Konsumentverket konstaterar att man inte har verksamhet som är av betydelse för samhällets krisberedskap. Läke- medelsförmånsnämnden kan inte identifiera några hot eller risker som allvarligt kan störa viktiga samhällsfunktioner inom ansvarsområdet.
Även Myndigheten för handikappolitisk samordning, Myndigheten för skolutveckling, Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning, Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, Riks- antikvarieämbetet, Rymdstyrelsen och Verket för förvaltnings- utveckling bedömer att verksamheten inte är samhällsviktig ur ett kris- beredskapsperspektiv.
När det gäller Läkemedelsverket säger man sig inte ha verksamhet som är samhällsviktig ur ett krisberedskapsperspektiv. I redovisningen före- kommer dock resonemang om att man ser en roll för myndigheten vad gäller licensieringen av läkemedel vid en pandemisk influensa. Domstols- verket anser inte att Sveriges domstolar bedriver verksamhet som är sam- hällsviktig ur ett krisberedskapsperspektiv. Karlstads universitet anger förekomsten av samhällsviktig verksamhet ur ett krisberedskapsperspektiv som ingen eller mycket ringa. Försvarets materielverk menar att man utgör en ”begränsad aktör sett till kritisk infrastruktur eller samhällsviktig verksamhet”.
6 Identifierade och analyserade hot och risker
Det här kapitlet är en sammanställning och analys av de hot och risker som myndigheterna har identifierat och analyserat i risk- och sårbarhetsanalys- erna. En viktig utgångspunkt är att hot och risker som inte identifieras, blir inte heller analyserade. Identifieringen är alltså mycket viktig för risk- och sårbarhetsanalysens validitet och kvalitet.
En annan utgångspunkt är att kartläggningen ska utgå från myndighetens roll och ansvarsområde. Även om en myndighet inte har någon uttalad roll i krishanteringssystemet så är det viktigt att försöka identifiera hot och risker inom sitt ansvarsområde som andra aktörer förväntas hantera. På motsva- rande sätt är det viktigt att inkludera hot och risker utanför ansvarsom- rådet, men som likväl kan påverka myndighetens verksamhet. Det är inte meningsfullt att dra en distinkt gräns mellan den ”inre” och den ”yttre”
säkerheten.
6.1 Hundratals hot och risker identifieras
Totalt identifierar myndigheterna flera hundra olika hot och risker inom sina ansvarsområden. De flesta hoten och riskerna har sin grund i faktorer som samhället skapar, kontrollerar eller kan undanröja. Riskerna härstammar i dessa fall från bristande kvalitet i mänskliga konstruktioner. Det har i efter- hand visat sig att många allvarliga kriser hade kunnat begränsas eller und- vikas om varningssignaler hade uppmärksammats och åtgärder vidtagits.
Myndigheterna identifierar i genomsnitt ett tiotal hot och risker. Frekvent förekommande är hot och risker relaterade till den tekniska infrastrukturen (elförsörjning, elektroniska kommunikationer, kommunalteknisk försörjning och informationssystem). Detta kan betraktas som generella hot och risker som kan leda till konsekvenser för i princip alla typer av verksamheter och ansvarsområden.
Specifika hot och risker relaterar direkt till en viss myndighets ansvarsom- råde. Det kan exempelvis handla om att kriser i finansiella företag (Finans- inspektionen), tallvedsnematod11(Jordbruksverket) eller den antagonistiska hotbilden mot civil luftfart (Luftfartsstyrelsen). Man kan säga att myndig- heten ”äger risken” eller i alla fall förväntas spela en central roll i hante- ringen av dess konsekvenser.
Några myndigheter identifierar systemrelaterade risker. Det handlar om förhållanden som vi har begränsade utsikter att påverka, men som utgör gränssättande faktorer för våra möjligheter att hantera en allvarlig kris eller som i sig utgör en sårbarhet. Systemrelaterade risker som nämns är exem- pelvis utlandsberoendet, kunskaps- och kompetensbrist, nyckelpersons- beroende och brist på analyskapacitet.
11Tallvedsnematoden är en farlig skadegörare, som kan döda tallar och andra barrträd.
Den upptäcktes första gången i Europa år 1999 i Portugal.
Den demokratiska rättsstaten, hälso- och sjukvården, informations- och kommunikationssystemen, energiförsörjningen, flödena av varor och tjänster, och annan samhällsviktig verksamhet är förutsättningar för ett fungerande samhälle och får inte bryta samman. Målen för vår säkerhet är att värna befolkningens liv och hälsa, samhällets funktionalitet samt för- mågan att upprätthålla grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet samt mänskliga fri- och rättigheter.12De av myndigheterna identifierade hoten och riskerna som direkt eller indirekt kan komma att äventyra vår säkerhet återfinns nedan.
6.1.1 Hot mot befolkningens liv och hälsa
Befolkningens liv och hälsa ska skyddas mot hot och risker så långt det är möjligt. Konsekvenser för befolkningens liv och hälsa kan beskrivas i termer av direkta hälsoeffekter (antal människor påverkade, skadade och döda) och indirekta hälsoeffekter på grund av alltför stor påfrestning på miljön eller hälso- och sjukvården.
Hot och risker mot befolkningens liv och hälsa utgörs bland annat av allmän ödeläggelse, väpnat angrepp, katastrof utomlands där många svenskar drabbas, bränder, explosioner och andra olyckor med omfattande person- skador.
Hot och risker relaterade till farliga ämnen uppmärksammas inom många myndigheters ansvarsområden. Sevesoanläggningar och annan farlig verk- samhet13, transporter av farligt gods på väg, järnväg, i luften och till sjöss, olje- eller kemikalieutsläpp i Östersjön och oljepåslag mot kust, förorenade vattentäkter, gasexplosioner och attentat relaterar främst till kemiska ämnen som kan hota befolkningens liv och hälsa. Utsläpp eller användning av radioaktiva ämnen (exempelvis användning av nukleära stridsmedel, kärnexplosioner, olyckor i kärntekniska anläggningar, radioaktivt nedfall från satelliter och reaktorolyckor på fartyg) identifieras av vissa myndig- heter. Vidare anses en pandemisk influensa, epidemier och andra smitt- samma sjukdomar, antibiotikaresistens, biologisk smitta eller spridning av biologiska ämnen, bioterrorism (agroterrorism), spridning av genmanipu- lerade växter och grödor, förorening med smittämnen eller avloppsvatten utgöra hot och risker mot befolkningens liv och hälsa.
12Proposition 2005/06:133 Samverkan vid kris – för ett säkrare samhälle, s. 45.
13För att förebygga allvarliga olyckor inom kemikalieindustrin och begränsa följderna för människor och miljö har EU antagit det så kallade Sevesodirektivet. I Sverige är direktivet infört genom lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. Med farlig verksamhet avses här sådan verksamhet som omfattas av skyldigheterna enligt 2 kap. 4 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor.
6.1.2 Hot mot samhällets funktionalitet
Hot och risker mot samhällets funktionalitet kan beskrivas i termer av oför- måga att leverera välfärd. Störningar i transporter, störningar i de finansi- ella systemen, störningar i leveranser av livsmedel, el eller drivmedel, och störningar i de elektroniska kommunikationerna är exempel på situationer som på ett eller annat sätt hotar samhällets funktionalitet. Många av de nedan nämnda hoten och riskerna kan samtidigt hota befolkningens liv och hälsa. Vissa situationer kan utvecklas till att även hota grundläggande värden.
Den tekniska infrastrukturen utgör ett område där ett flertal myndigheter identifierar hot och risker. Avbrott eller störningar i el- och energiförsörj- ningen på grund av skador på publik elkraftförsörjning eller tekniska fel och haverier uppmärksammas, liksom motsvarande störningar eller avbrott i de elektroniska kommunikationerna. Många myndigheter identifierar informa- tionssäkerhetsrelaterade störningar som en särskild risk. Exempel på detta är omfattande angrepp med virus eller skadlig kod, elektromagnetisk puls (EMP) och bortfall av datorbaserade stödsystem. Haverier i fastigheters och anläggningars styr- och övervakningssystem, tele- och datastyrning, för- sörjningstunnlar och centrala driftanläggningar observeras. Störningar i gas- och fjärrvärmeförsörjningen, vatten och avlopp samt livsmedelsförsörj- ningen kan på olika sätt hota samhällets funktionalitet.
Omfattande störningar kan även uppstå genom naturkatastrofer såsom is- stormar och snöstormar, jordbävningar, höga flöden och översvämningar, meteoritnedslag, extrem värme eller kyla, ras och skred samt andra geo- logiska risker. Många myndigheter identifierar klimatförändringar som ett hot. Översvämningar kan även orsakas av exempelvis dammbrott.
Avbrott eller störningar i samhällsviktiga transporter kan allvarligt hota samhällets funktionalitet. Störningar i väg- och järnvägsförbindelser eller kollektiva trafiksystem, skador i flygtrafikledningstorn eller flygtrafik- centraler, blockerade farleder, haverier vid broöppning och störningar i drivmedelsförsörjningen utgör hot och risker för flödena av varor och tjänster samt människors rörelsefrihet.
Även utbrott av epizootier och zoonoser kan leda till omfattande störningar och begränsad rörelsefrihet för människor. Myndigheterna har bland annat identifierat aviär influensa, Newcastle, mul- och klövsjuka, klassisk svinpest, Blue Tongue, West Nile, BSE och fågelinfluensa. Växtskadegörare (exempel- vis tallvedsnematod) kan också hota samhällets funktionalitet.
Kollapser på de finansiella marknaderna, kriser i finansiella företag, lång- variga strejker, avbrott eller störningar i betalningssystemen och kompo- nent- eller råvarubrist kan direkt hota samhällets funktionalitet. En mass- flykt av asyl- eller hjälpsökande till Sverige på grund av internationella kriser eller katastrofer kan också innebära omfattande störningar.
6.1.3 Hot mot grundläggande värden
Hot och risker mot grundläggande värden utgör en fara för det demokra- tiska samhället, rättssäkerheten och de mänskliga fri- och rättigheterna.
Bristande förtroende för de demokratiska institutionerna och myndigheter kan påverka grundläggande värden. Konsekvenserna kan beskrivas i termer av allmän instabilitet i samhället på grund av oro eller rädsla. Det kan exempelvis handla om förändrat eller irrationellt beteende (ändrade trans- portvanor, frånvaro från arbetet, ryktesspridning, hamstring).
Det myndigheterna tar upp handlar främst om antagonistiska hot, exempel- vis någon form av sabotage eller attentat i syfte att skapa instabilitet i sam- hället. Konventionell terroristattack eller ett antagonistiskt angrepp med CBRN-ämnen, politiska och ekonomiska hot, överförd hotbild samt åverkan på symbolbyggnader och kulturskatter kan på olika sätt äventyra
grundläggande värden. Organiserad brottslighet, främlingsfientlighet och socialt utanförskap kan utgöra risker på längre sikt. Våld eller hot om våld kan utgöra ett hot mot rättsäkerheten.
Vissa myndigheter identifierar risker som kan innebära problem med myn- dighetens trovärdighet, exempelvis spridning av känsliga uppgifter, oegen- tligheter och oetiskt beteende. Störningar i den oberoende nyhetsförmed- lingen (till exempel via radio och TV) kan hota grundläggande värden och begränsa yttrande- och åsiktsfriheten. Felaktig eller manipulerad informa- tion utgör i sammanhanget en särskild risk.
6.2 Många situationer analyseras bristfälligt
Att genomföra en risk- och sårbarhetsanalys innebär att systematiskt identi- fiera och värdera risker samt utvärdera och fastställa graden av sårbarhet.
KBM konstaterar att myndigheterna har identifierat ett stort antal hot och risker. Många av dessa analyseras dock inte vidare.
Alla myndigheter är helt eller delvis beroende av fungerande elförsörjning, elektroniska kommunikationer, kommunalteknisk försörjning, informations- system samt personal med rätt kunskap och kompetens för att kunna bedri- va sin verksamhet på ett acceptabelt sätt. Ett långvarigt avbrott eller allvar- lig störning inom något av dessa områden kan synnerligen allvarligt för- sämra förmågan till verksamhet.
Tabell 4 nedan visar hur många myndigheter som har redovisat analyser av de mest förekommande situationerna. Mot bakgrund av ovan nämnda är det anmärkningsvärt att endast 15 myndigheter redovisar en analys av informa- tionssäkerhetsrelaterade störningar. Knappt 30 myndigheter redovisar en analys av långvariga avbrott i elförsörjningen och 22 myndigheter analy- serar allvarliga störningar i de elektroniska kommunikationerna. 20 myndig- heter redovisar analyser av en pandemisk influensa, som skulle innebära omfattande och långvarig sjukfrånvaro. Störningar i den kommunaltekniska försörjningen (vattenförsörjning, avlopp och fjärrvärme) analyseras av drygt tio myndigheter.
0 5 10 15 20 25 30 35
Elförsörjningen Elektroniska kommunikationer Kommunaltekniska system Samhällsviktiga transporter Kemiskaämnen Radiologiskaeller nukleäraämnen Pandemiskinfluensa Epizootiereller zoonoser Terroristattack Översvämning Informationssäkerhet Övrigasituationer
Antalmyndigheter
Tabell 4: Antal myndigheter som har analyserat olika typer av situationer.
Övriga situationer innefattar bl.a. våld och hot om våld, brand, väpnad konflikt, strejk och katastrof utomlands med många svenskar drabbade.
Av de situationer som behandlas i risk- och sårbarhetsanalyserna är avbrott eller störningar inom elförsörjningen och de elektroniska kommunikatio- nerna vanligast. CBRN-händelser (inklusive pandemisk influensa) är också förhållandevis vanliga. Informationssäkerhetsrelaterade störningar, stör- ningar i kommunaltekniska system (vattenförsörjning, avlopp och fjärr- värme) och transportsystem, översvämningar, utbrott av epizootier eller zoonoser samt terroristattacker är situationer som analyseras i mindre utsträckning. Förhållandet överensstämmer väl med förra årets inlämnade analyser.14
KBM anser att ovan nämnda situationer är relevanta för att bedöma risker och sårbarheter (inklusive förmåga) ur ett krisberedskapsperspektiv.
Myndigheter med särskilt ansvar för krisberedskapen har även bedömt sin förmåga att hantera flertalet av ovan nämnda situationer i särskild
ordning.15
14Krisberedskapsmyndigheten, Risk- och sårbarhetsanalyser år 2005: En analys per samverkansområde av myndigheternas risk- och sårbarhetsanalyser med koppling till Krisberedskapsmyndighetens årliga uppföljning (0222/2006), s. 13.
15Krisberedskapsmyndigheten, Hemställan om förmågebedömning (0027/2007).
