Alla myndigheter har uppgifter som på något sätt är samhällsviktiga, men alla har inte uppgifter som påverkar samhällets grundläggande funktionali-tet. Vilka dessa myndigheter är, är naturligtvis en bedömningsfråga. Sam-hällsviktig verksamhet ur ett krisberedskapsperspektiv är en verksamhet som uppfyller det ena eller båda av följande villkor:
Ett bortfall av eller en svår störning i verksamheten kan ensamt eller tillsammans med motsvarande händelser i andra verksamheter på kort tid leda till att en allvarlig kris inträffar i samhället.
Verksamheten är nödvändig eller mycket väsentlig för att en redan inträffad allvarlig kris i samhället ska kunna hanteras så att skade-verkningarna blir så små som möjligt.9
9Krisberedskapsmyndigheten, Samhällsviktigt! Ett första förslag till definition av samhällsviktig verksamhet ur ett krisberedskapsperspektiv (0253/2005).
Samtliga myndigheter med särskilt ansvar för krisberedskapen som har inkommit med redovisningar bedömer att de har samhällsviktig verksamhet ur ett krisberedskapsperspektiv inom sina ansvarsområden.
Exempelvis bedömer Kustbevakningen att sjöfarten (export och import över köl, tankertrafik, bulktransporter, passagerartrafik, specialtransporter) är samhällsviktig verksamhet ur ett krisberedskapsperspektiv. Livsmedels-verket gör motsvarande bedömning avseende dricksvattenförsörjningen.
Luftfartsverket uppger luftrumshantering, luftfartsskydd, tillstånds- och tillsynsverksamhet, flygräddningstjänst, luftburna sjuktransporter och led-ningsfunktionen. Styrelsen för psykologiskt försvar uppger samhälls-viktig verksamhet ur flera perspektiv, såväl under normala förhållanden som vid extraordinära händelser. Den grundlagsfästa rätten till information är en förutsättning för den demokratiska debatten och vid allvarliga kriser ökar behovet av snabb, saklig och trovärdig information.
Intressant att notera är att ytterligare drygt tio myndigheter – som inte har ett särskilt ansvar för krisberedskapen – anger förekomst av samhällsviktig verksamhet ur ett krisberedskapsperspektiv inom sina ansvarsområden:
Arbetsmiljöverket, Ekobrottsmyndigheten, Ekonomistyrningsverket, Försvarets radioanstalt, Insättningsgarantinämnden, Lantmäteriverket, Luftfartsverket, Naturvårdsverket, Radio- och TV-verket, SMHI, Statens fastighetsverk och Statistiska centralbyrån.10
Arbetsmiljöverket anser sig ha en viktig roll i krishanteringssystemet, framförallt eftersom man vänder sig till arbetsgivare som kan ha personal som är inblandade i krishanteringen under och efter kriser. Innan kriser behövs ett förebyggande säkerhetsarbete för att förhindra snabba och ogenomtänkta lösningar, och vid en kris är det verket som hanterar ansök-ningar från arbetsgivare om avvikelser och undantag från författansök-ningar.
Såsom specialistmyndighet för bekämpning av ekonomisk brottslighet anser Ekobrottsmyndigheten att verksamheten är samhällsviktig. Ekonomi-styrningsverket betraktar rådgivning avseende den ekonomiska redo-visningen under en allvarlig kris, alternativ löneutbetalning samt rekonstruk-tion av redovisningsinformarekonstruk-tion som samhällsviktigt ur ett krisberedskaps-perspektiv. Försvarets radioanstalt förfogar över vissa resurser som myndigheten anser är samhällsviktiga ur ett krisberedskapsperspektiv.
Ansvaret för finanssektorns stabilitet åvilar visserligen Finansinspektionen, men Insättningsgarantinämnden anser att nämndens verksamhet kan vara samhällsviktig ur ett krisberedskapsperspektiv. Om insättningsgarantin utlöses under en finansiell kris innebär en snabb hantering av ersättnings-frågan att krisen påverkas positivt. Lantmäteriverket ansvarar för sam-hällsviktiga produktionssystem för totalförsvarsbehovet och har samhälls-viktiga grunddatabaser. Inom Luftfartsverkets ansvarsområde är det framför allt flygkontrollcentralerna samt flygplatserna Arlanda, Landvetter, Luleå samt i viss mån Gotland som betraktas som samhällsviktiga ur ett
10KBM har enligt 8 § krisberedskapsförordningen beslutat att Lantmäteriverket, SMHI och Totalförsvarets forskningsinstitut ska ingå i eller stödja arbetet i samverkansområdena.
krisberedskapsperspektiv. Naturvårdsverket besitter kompetens och kan bidra till att minska skadeverkningarna i händelse av en allvarlig miljökris.
De register som Radio- och TV-verket förfogar över kan vara viktiga vid en kris då man behöver nå ut med information till allmänheten via media.
SMHI anger flera verksamheter som bör betraktas som samhällsviktiga ur ett krisberedskapsperspektiv: allmän prognostjänst, varningstjänst, bered-skap vid kärnenergiolycka och strålskydd, stöd till räddningsledare eller motsvarande vid extraordinär händelse, prognoser för energiproduktion, prognoser till Försvarsmakten, civilflyget, vinterväghållning, spårhållning, sjöväderprognoser, prognoser till etermedia, tidnings- och webbväder samt underlag för infrastrukturplanering och dimensionering och klimatologi.
Statens fastighetsverk har själva har ingen samhällsviktig verksamhet men myndigheten framhåller att de har hyresgäster som bedriver verk-samhet som klassas som samhällsviktig. Därför är det viktigt att lokalerna även fungerar vid en allvarlig kris. Man förvaltar även nationella kulturarvet och symbolbyggnader vilka kan klassas som samhällsviktiga. Statistiska centralbyrån betraktar den officiella statistiken som central ur ett kris-beredskapsperspektiv eftersom man menar att den är viktig vid förebyg-gande liksom krishanterande verksamhet.
Vidare är det ett flertal myndigheter som tar ställning för att man inte har verksamhet inom sitt ansvarsområde som skulle kunna betraktas som sam-hällsviktig ur ett krisberedskapsperspektiv. KBM kommer att ytterligare analysera myndigheternas bedömningar.
Arbetsgivarverket utgår från den ordinarie verksamheten och konstaterar att den inte är av vikt för att hantera kriser eller upprätthålla samhällets funktionsförmåga. Barnombudsmannen anser att man saknar del i kris-hanteringssystemet och fokuserar inte på extraordinära händelser. Bok-föringsnämnden har till uppgift att utveckla god redovisningssed och uppger att ett kortare avbrott i verksamheten inte får stora konsekvenser vare sig för nämnden eller för samhället. Brottsförebyggande rådet anför att ingen del av verksamheten ses som samhällsviktig ur ett krisbered-skapsperspektiv.
Kammarkollegiet menar att ”Kollegiets system är inte samhällsviktiga i den bemärkelsen att ett avbrott allvarligt skulle störa annan verksamhet av vital betydelse i samhället”. Konsumentverket konstaterar att man inte har verksamhet som är av betydelse för samhällets krisberedskap. Läke-medelsförmånsnämnden kan inte identifiera några hot eller risker som allvarligt kan störa viktiga samhällsfunktioner inom ansvarsområdet.
Även Myndigheten för handikappolitisk samordning, Myndigheten för skolutveckling, Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning, Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, Riks-antikvarieämbetet, Rymdstyrelsen och Verket för förvaltnings-utveckling bedömer att verksamheten inte är samhällsviktig ur ett kris-beredskapsperspektiv.
När det gäller Läkemedelsverket säger man sig inte ha verksamhet som är samhällsviktig ur ett krisberedskapsperspektiv. I redovisningen före-kommer dock resonemang om att man ser en roll för myndigheten vad gäller licensieringen av läkemedel vid en pandemisk influensa. Domstols-verket anser inte att Sveriges domstolar bedriver verksamhet som är sam-hällsviktig ur ett krisberedskapsperspektiv. Karlstads universitet anger förekomsten av samhällsviktig verksamhet ur ett krisberedskapsperspektiv som ingen eller mycket ringa. Försvarets materielverk menar att man utgör en ”begränsad aktör sett till kritisk infrastruktur eller samhällsviktig verksamhet”.
6 Identifierade och analyserade hot och risker
Det här kapitlet är en sammanställning och analys av de hot och risker som myndigheterna har identifierat och analyserat i risk- och sårbarhetsanalys-erna. En viktig utgångspunkt är att hot och risker som inte identifieras, blir inte heller analyserade. Identifieringen är alltså mycket viktig för risk- och sårbarhetsanalysens validitet och kvalitet.
En annan utgångspunkt är att kartläggningen ska utgå från myndighetens roll och ansvarsområde. Även om en myndighet inte har någon uttalad roll i krishanteringssystemet så är det viktigt att försöka identifiera hot och risker inom sitt ansvarsområde som andra aktörer förväntas hantera. På motsva-rande sätt är det viktigt att inkludera hot och risker utanför ansvarsom-rådet, men som likväl kan påverka myndighetens verksamhet. Det är inte meningsfullt att dra en distinkt gräns mellan den ”inre” och den ”yttre”
säkerheten.
6.1 Hundratals hot och risker identifieras
Totalt identifierar myndigheterna flera hundra olika hot och risker inom sina ansvarsområden. De flesta hoten och riskerna har sin grund i faktorer som samhället skapar, kontrollerar eller kan undanröja. Riskerna härstammar i dessa fall från bristande kvalitet i mänskliga konstruktioner. Det har i efter-hand visat sig att många allvarliga kriser hade kunnat begränsas eller und-vikas om varningssignaler hade uppmärksammats och åtgärder vidtagits.
Myndigheterna identifierar i genomsnitt ett tiotal hot och risker. Frekvent förekommande är hot och risker relaterade till den tekniska infrastrukturen (elförsörjning, elektroniska kommunikationer, kommunalteknisk försörjning och informationssystem). Detta kan betraktas som generella hot och risker som kan leda till konsekvenser för i princip alla typer av verksamheter och ansvarsområden.
Specifika hot och risker relaterar direkt till en viss myndighets ansvarsom-råde. Det kan exempelvis handla om att kriser i finansiella företag (Finans-inspektionen), tallvedsnematod11(Jordbruksverket) eller den antagonistiska hotbilden mot civil luftfart (Luftfartsstyrelsen). Man kan säga att myndig-heten ”äger risken” eller i alla fall förväntas spela en central roll i hante-ringen av dess konsekvenser.
Några myndigheter identifierar systemrelaterade risker. Det handlar om förhållanden som vi har begränsade utsikter att påverka, men som utgör gränssättande faktorer för våra möjligheter att hantera en allvarlig kris eller som i sig utgör en sårbarhet. Systemrelaterade risker som nämns är exem-pelvis utlandsberoendet, kunskaps- och kompetensbrist, nyckelpersons-beroende och brist på analyskapacitet.
11Tallvedsnematoden är en farlig skadegörare, som kan döda tallar och andra barrträd.
Den upptäcktes första gången i Europa år 1999 i Portugal.
Den demokratiska rättsstaten, hälso- och sjukvården, informations- och kommunikationssystemen, energiförsörjningen, flödena av varor och tjänster, och annan samhällsviktig verksamhet är förutsättningar för ett fungerande samhälle och får inte bryta samman. Målen för vår säkerhet är att värna befolkningens liv och hälsa, samhällets funktionalitet samt för-mågan att upprätthålla grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet samt mänskliga fri- och rättigheter.12De av myndigheterna identifierade hoten och riskerna som direkt eller indirekt kan komma att äventyra vår säkerhet återfinns nedan.
6.1.1 Hot mot befolkningens liv och hälsa
Befolkningens liv och hälsa ska skyddas mot hot och risker så långt det är möjligt. Konsekvenser för befolkningens liv och hälsa kan beskrivas i termer av direkta hälsoeffekter (antal människor påverkade, skadade och döda) och indirekta hälsoeffekter på grund av alltför stor påfrestning på miljön eller hälso- och sjukvården.
Hot och risker mot befolkningens liv och hälsa utgörs bland annat av allmän ödeläggelse, väpnat angrepp, katastrof utomlands där många svenskar drabbas, bränder, explosioner och andra olyckor med omfattande person-skador.
Hot och risker relaterade till farliga ämnen uppmärksammas inom många myndigheters ansvarsområden. Sevesoanläggningar och annan farlig verk-samhet13, transporter av farligt gods på väg, järnväg, i luften och till sjöss, olje- eller kemikalieutsläpp i Östersjön och oljepåslag mot kust, förorenade vattentäkter, gasexplosioner och attentat relaterar främst till kemiska ämnen som kan hota befolkningens liv och hälsa. Utsläpp eller användning av radioaktiva ämnen (exempelvis användning av nukleära stridsmedel, kärnexplosioner, olyckor i kärntekniska anläggningar, radioaktivt nedfall från satelliter och reaktorolyckor på fartyg) identifieras av vissa myndig-heter. Vidare anses en pandemisk influensa, epidemier och andra smitt-samma sjukdomar, antibiotikaresistens, biologisk smitta eller spridning av biologiska ämnen, bioterrorism (agroterrorism), spridning av genmanipu-lerade växter och grödor, förorening med smittämnen eller avloppsvatten utgöra hot och risker mot befolkningens liv och hälsa.
12Proposition 2005/06:133 Samverkan vid kris – för ett säkrare samhälle, s. 45.
13För att förebygga allvarliga olyckor inom kemikalieindustrin och begränsa följderna för människor och miljö har EU antagit det så kallade Sevesodirektivet. I Sverige är direktivet infört genom lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. Med farlig verksamhet avses här sådan verksamhet som omfattas av skyldigheterna enligt 2 kap. 4 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor.
6.1.2 Hot mot samhällets funktionalitet
Hot och risker mot samhällets funktionalitet kan beskrivas i termer av oför-måga att leverera välfärd. Störningar i transporter, störningar i de finansi-ella systemen, störningar i leveranser av livsmedel, el eller drivmedel, och störningar i de elektroniska kommunikationerna är exempel på situationer som på ett eller annat sätt hotar samhällets funktionalitet. Många av de nedan nämnda hoten och riskerna kan samtidigt hota befolkningens liv och hälsa. Vissa situationer kan utvecklas till att även hota grundläggande värden.
Den tekniska infrastrukturen utgör ett område där ett flertal myndigheter identifierar hot och risker. Avbrott eller störningar i el- och energiförsörj-ningen på grund av skador på publik elkraftförsörjning eller tekniska fel och haverier uppmärksammas, liksom motsvarande störningar eller avbrott i de elektroniska kommunikationerna. Många myndigheter identifierar informa-tionssäkerhetsrelaterade störningar som en särskild risk. Exempel på detta är omfattande angrepp med virus eller skadlig kod, elektromagnetisk puls (EMP) och bortfall av datorbaserade stödsystem. Haverier i fastigheters och anläggningars styr- och övervakningssystem, tele- och datastyrning, för-sörjningstunnlar och centrala driftanläggningar observeras. Störningar i gas-och fjärrvärmeförsörjningen, vatten gas-och avlopp samt livsmedelsförsörj-ningen kan på olika sätt hota samhällets funktionalitet.
Omfattande störningar kan även uppstå genom naturkatastrofer såsom is-stormar och snöis-stormar, jordbävningar, höga flöden och översvämningar, meteoritnedslag, extrem värme eller kyla, ras och skred samt andra geo-logiska risker. Många myndigheter identifierar klimatförändringar som ett hot. Översvämningar kan även orsakas av exempelvis dammbrott.
Avbrott eller störningar i samhällsviktiga transporter kan allvarligt hota samhällets funktionalitet. Störningar i väg- och järnvägsförbindelser eller kollektiva trafiksystem, skador i flygtrafikledningstorn eller flygtrafik-centraler, blockerade farleder, haverier vid broöppning och störningar i drivmedelsförsörjningen utgör hot och risker för flödena av varor och tjänster samt människors rörelsefrihet.
Även utbrott av epizootier och zoonoser kan leda till omfattande störningar och begränsad rörelsefrihet för människor. Myndigheterna har bland annat identifierat aviär influensa, Newcastle, mul- och klövsjuka, klassisk svinpest, Blue Tongue, West Nile, BSE och fågelinfluensa. Växtskadegörare (exempel-vis tallvedsnematod) kan också hota samhällets funktionalitet.
Kollapser på de finansiella marknaderna, kriser i finansiella företag, lång-variga strejker, avbrott eller störningar i betalningssystemen och kompo-nent- eller råvarubrist kan direkt hota samhällets funktionalitet. En mass-flykt av asyl- eller hjälpsökande till Sverige på grund av internationella kriser eller katastrofer kan också innebära omfattande störningar.
6.1.3 Hot mot grundläggande värden
Hot och risker mot grundläggande värden utgör en fara för det demokra-tiska samhället, rättssäkerheten och de mänskliga fri- och rättigheterna.
Bristande förtroende för de demokratiska institutionerna och myndigheter kan påverka grundläggande värden. Konsekvenserna kan beskrivas i termer av allmän instabilitet i samhället på grund av oro eller rädsla. Det kan exempelvis handla om förändrat eller irrationellt beteende (ändrade trans-portvanor, frånvaro från arbetet, ryktesspridning, hamstring).
Det myndigheterna tar upp handlar främst om antagonistiska hot, exempel-vis någon form av sabotage eller attentat i syfte att skapa instabilitet i sam-hället. Konventionell terroristattack eller ett antagonistiskt angrepp med CBRN-ämnen, politiska och ekonomiska hot, överförd hotbild samt åverkan på symbolbyggnader och kulturskatter kan på olika sätt äventyra
grundläggande värden. Organiserad brottslighet, främlingsfientlighet och socialt utanförskap kan utgöra risker på längre sikt. Våld eller hot om våld kan utgöra ett hot mot rättsäkerheten.
Vissa myndigheter identifierar risker som kan innebära problem med myn-dighetens trovärdighet, exempelvis spridning av känsliga uppgifter, oegen-tligheter och oetiskt beteende. Störningar i den oberoende nyhetsförmed-lingen (till exempel via radio och TV) kan hota grundläggande värden och begränsa yttrande- och åsiktsfriheten. Felaktig eller manipulerad informa-tion utgör i sammanhanget en särskild risk.