Mervärdesupphandling som åtgärd mot kvalitetsbrister

Det största problemområdet med kompetenskrav i uppdragsbeskrivningar, är att det inte lätt går att diskvalificera konsulter på kompetensgrunder eller säkerställa kompetens innan projektet blivit tilldelat till den projekterande konsulten. Detta innebär att om en konsult inte har rätt kompetens eller om personen frontar, kan Trafikverket inte göra mycket eftersom projektet har redan blivit tilldelat och det krävs väldigt mycket för att avbryta ett pågående kontrakt. Inledningsvis, måste konsulten missköta sig avsevärt samtidigt som det blir en lång juridisk process som även kostar Trafikverket. Detta leder till att de krav som finns i uppdragsbeskrivningar inte har lika allvarliga konsekvenser ifall de inte uppfylls som om de skulle finnas med som krav i en mervärdesupphandling.

Mervärdesupphandling får ett separat avsnitt som åtgärd eftersom det kan hjälpa till med att åtgärda flera olika kvalitetsbrister (inklusive kompetensbrister). Exempelvis möjliggör mervärdesupphandling skapandet av relevanta kompetenskrav anpassat till komplexitet och flertal nya kravställningar på exempelvis hur konsulter arbetar med interngranskning och erfarenhetsåterföring, genom att ha med dessa krav i en utvärdering under mervärdesupphandlingen. Därefter, låter det konsulter skapa mer möjligheter för att främja kompetens i branschen genom att de får mer betalt genom att mervärdesupphandling inte tar hänsyn till prissumma, och på så sätt lämnar det mer utrymme för konsulter att ha med kompetensfrämjande aktiviteter i ett anbud. Det har även framkommit under intervjuerna och enkäterna att flertal intressenter vill se fler projekt som ställer krav på mjuka kriterier hos projekterande konsulter för att säkerställa kvalitativa projekteringar. Det intrycket som har bildats utifrån intervjuerna är att det inte är många intressenter som känner till möjligheten till att genomföra mervärdesupphandlingar

Följande avsnitt behandlar de upphandlingsproblematik som kan stävjas med hjälp av främst mervärdesupphandlingar. Avsnittet är format som en mindre GAP-analys med fokus på nulägesproblem och åtgärder för att stävja dessa problem.

Nuläge - Upphandlingsproblematik

Nuläge: Frontning och utvärderingsproblem utgör de största problemområdet med

upphandlingen. Detta innebär att konsulter skickar in ett CV med ett namn som är välkänt hos beställaren (Trafikverket) i mån om att vinna en upphandling eller uppfylla de kompetenskrav som utformats. Därefter, byts den resursen ut. Vidare, går det inte att

58

säkerställa personer som genomför arbetet hos den projekterande konsulten, vilket går hand i hand med att konsulten frontar eftersom det inte finns en möjlighet att kontrollera konsultens resurser och att de projektörer som arbetar hos den projekterande konsulten har rätt kompetens enligt kravställning.

Trafikverkets anställda märker av detta när det är ett välkänt namn på ritningar, med den kompetens som krävs för att genomföra en kvalitativ projektering på grund av tidigare genomförda projekteringar, men att det visar sig finnas flertal fel av enkel karaktär som en erfaren projektör vanligen inte framför.

Problemets omfattning orsakar att de krav man ställer i upphandlingsmallen inte har någon effekt på projekterande konsulter. Därmed, går det inte att säkra rätt resurser för en projektering, eftersom projektörerna inte får kraven på sig, utan kraven faller på en teknikansvarig som inte behöver vara involverad i projekteringsarbetet. Det blir således svårare att öka sannolikheten för en projektering med god kvalitet.

Föreslagen åtgärd: I första hand bör en mervärdesupphandling genomföras. Detta beror

på att det går att ställa krav på mjuka kriterier på ett bättre sätt med hjälp av intervjuer och tester samtidigt som det går att välja bort konsulter som inte levererar bästa möjliga mervärde. Mervärdesupphandlingar kvalificerar konsulter innan tilldelning av projekt, vilket innebär att det är lätt att diskvalificera konsulter utan risk för att Trafikverket blir skadeståndsskyldiga, till skillnad från krav i uppdragsbeskrivningen som kräver en väldigt lång process för att diskvalificera en konsult. Detta är även en uppskattad lösning hos de intressenter som har intervjuats, då många betonar värdet av att säkerställa mjuka kriterier vid upphandling med konsult.

En annan åtgärd är att man för fram krav på involvering från teknikansvarig. Involveringen kan vara exempelvis att det bör genomföras en viss andel arbete av projekteringen eller att en viss tid måste redovisas i projekteringen. Det bör gå att kravställa involvering i form av att låta teknikansvarig agera som mentorroll åt en oerfaren projektör.

Detta bör gynna kompetensförsörjningen till följd av att konsulter kommer tvingas till att utvecklas för att vinna Mervärdesupphandlingar som utgår från andra kriterier än pris.

Nuläge: Problematik kring upphandling på lägsta pris som kriteriet för konsulter och

59

till grund för många andra problem som exempelvis svårigheter med kompetensförsörjning, tidspress, förseningar och ökad arbetsbelastning.

I dagsläget genomförs de flesta upphandlingar på fast pris, med lägst pris som kriteriet för att en konsult ska vinna upphandlingen. Detta leder till att konsulter dumpar sina priser och framför orimligt låga priser för att genomföra en projektering. Dessa orimliga prisdumpningar försöker sedan konsulter vinna tillbaka genom att hitta ÄTA i det underlag som Trafikverket utformat (innan de skickar in en offert med pris). Detta leder till diskussioner om ÄTA-ersättning med Trafikverket som tar dyrbar tid, arbete och kostnad.

Trafikverkets anställda märker av detta genom att det frekvent bildas diskussioner om ÄTA-ersättning samtidigt som det anses att konsulter aktivt letar upp brister i underlaget för att dumpa priser och hitta ÄTA-ersättning. Det blir mer besvärligt när det upphandlas med totalentreprenader eftersom dessa får flertal anmärkningar från systemleverantören Alstom och Trafikverkets revidering leder till att entreprenaderna får mer att göra och ÄTA-ersättningar bildas.

Omfattningen av detta problem är att det först och främst går att dumpa priser för att sedan vinna tillbaka i form av ÄTA-ersättningar. Detta innebär att Trafikverket i slutändan betalar mer än lägsta pris. Det tar både tid och kostnad från Trafikverket och skapar osämja mellan konsulter och projekten, genom att projekten blir indragna i onödiga diskussioner och budgetändringar. Kompetensförsörjningen drabbas eftersom konsulter som erbjuder lägst pris drabbas av risken att inte kunna vidareutbilda sina anställda eller ordna extra aktiviteter för att gynna erfarenhetsåterföring. Det går inte heller att ordna mentorer som kan vägleda nya medarbetare och det finns risk för att konsulter tar flertal projekteringar än vad som är gynnsamt för projektörerna att hantera, vilket leder till tidspress och ökad arbetsbelastning. Det finns heller inget värde för en projekterande konsult som vinner upphandlingar på lägst pris att utbilda sin personal, eftersom det ändå är det lägsta priset som vinner nästa upphandling.

Föreslagen åtgärd: Mervärdesupphandlingar kan i dessa fall gynna och motverka

problemen som förekommer med upphandling på lägst pris. I och med att man kan ställa krav på mjuka kriterier, går det även att ställa krav på hur projekterande konsulter arbetar med erfarenhetsåterföring och höja budgeten en aning för att skapa mer utrymme för projekterande konsulter att arbeta med kompetensförsörjning.

60

Detta bör ske i kombination med att man i uppdragsbeskrivningen ställer krav på att en projektör inte kan bli uppbokad på flertal projekt än vad som anses lämpligt för att kunna arbeta i lagom takt, utan stress och andra påfrestningar. Inköpsavdelningen kan vara till värdefull hjälp vid utformning av kompetenskrav eller andra krav för att motverka tvetydigheter eller egna tolkningar hos konsulter.

Åtgärderna kan även hjälpa till med att motverka problem då kompetenskrav inte matchas med den komplexitet som företaget kräver vid exempelvis projektering av signaltunga anläggningar. Detta gynnas genom att mervärdesupphandlingen ställer krav som är relevanta till det projekt som ska genomföras och därmed blir det lättare att få mer anpassade krav (speciellt mjuka krav) som kriterier för att vinna upphandlingen. De ovanstående åtgärderna som främst behandlar Mervärdesupphandlingar kan även hjälpa till med att skapa en seriösare bild för Trafikverket angående diskvalificering. I dagsläget är inte många projekterande konsulter oroliga för att diskvalificeras eftersom det sällan händer, dessutom går det inte att diskvalificera på kompetensgrunder från uppdragsbeskrivningen (i praktiken), då det oftast är en väldigt lång juridisk process. I och med att flertal konsulter kan bli bortplockade från en upphandling, lär branschen återigen anpassa sig och utvecklas för att möta en ny standard i upphandling.

Svårigheter med mervärdesupphandling

De största utmaningarna med att införa mervärdesupphandling är att det kommer ta ytterligare tid för att hitta en projekterande konsult. Upphandling på lägsta pris gör det väldigt enkelt att snabbt välja en projekterande konsult och sedan komma igång med projektet, medan mervärdesupphandling kommer kräva att man utformar nya mjuka krav som ska utvärderas objektivt och sedan genomför hela processen med att välja ut en lämplig projekterande konsult, vilket lär ta betydligt längre tid och kosta mer. Det finns även risker för att det tar lång tid innan användningen blir effektiv genom lärdomar från att genomföra Mervärdesupphandlingar (då det inte skett på ett tag). Inköpsresursen som intervjuades talade också för att det är väldigt vanligt med begäran för omprövning när det kommer till Mervärdesupphandlingar, eftersom konsulter kommer anse att de inte bedöms objektivt. Vidare finns det risker med att det kan leda till att vissa konsultfirmor försvinner från marknaden eftersom de inte har den kapaciteten att vinna Mervärdesupphandlingar gentemot lägsta pris, då det blir mer krav att uppfylla. Slutligen, innebär den långa upphandlingstiden en kostnad för Trafikverket,

61

mer dokumentering, mer resurser som måste samordnas och längre ledtider på redan långa ledtider hos järnvägsprojekt.

Vissa intressenter talar dock för att det gynnar mer att satsa på mjuka kriterier och säkerställa en god upphandling från start, då projektet i efterhand har ett bättre flyt och det blir mindre diskussioner och kvalitetsbrister som måste åtgärdas och tar tid. Vidare, anser inköpsresursen att de har kapaciteten att hantera överprövningar eftersom de har rätten till att använda sig av sådana upphandlingar, på så sätt kommer Trafikverket inte förlora i rätten. Vidare, anser vissa att det kan vara bra för marknaden att en del konsultfirmor försvinner, då det blir självsanerande och den allmänna kompetensnivån höjs i och med att det blir starkare drivkrafter för kompetensutveckling.

Det skulle däremot inte vara optimalt med Mervärdesupphandlingar på mindre projekt som inte är lika långdragna men rekommenderas starkt för signaltunga och komplexa projekt som kräver rätt kompetens, som inte går att säkerställa med lägst pris. Mervärdesupphandlingar skulle kunna genomföras tills en påtaglig kompetensnivå inom branschen observerats, därefter kan man återgå till lägst pris, då det inte finns lika stor risk för kvalitetsbrister.

Slutsatsen blir att mervärdesupphandling är en framstående åtgärd för att motverka kvalitetsbrister inom både kompetens och andra förutsättningar inom Trafikverkets signalverksamhet. Det kan på kort sikt gynna kompetensutveckling i branschen och säkerställa kvalitativa signalbygghandlingar. Det finns dock svårigheter med att praktiskt implementera mervärdesupphandling och konsekvenser i form av tid och kostnad för Trafikverket.

63