2 Uppdraget
2.4 Metod – ett utåtriktat arbetssätt
Vi har strävat efter ett öppet och utåtriktat arbetssätt och har haft en omfattande dialog med olika tillämpare. Vi har hållit i ett stort antal möten för att kunna skapa oss en bild av upplevda problem och vilka möjliga lösningar som finns. Vi har också genomfört enkät- undersökningar samt konsult- och forskningsuppdrag. Vidare har vi tagit del av skriftliga källor från EU-institutioner, riksdag, regering, statliga utredningar, myndigheter samt litteratur och andra trycka och webbpublicerade skrifter. Dessa återfinns i referensförteckningen.
2.4.1 Möten, seminarier och hearingar
Expertgrupp
Det ansvariga statsrådet utsåg en expertgrupp på tolv personer. Gruppens sammansättning finns beskriven i missivet. Vi träffade inled- ningsvis alla experter och sakkunniga individuellt och har sedan haft gemensamma möten. Vi har sammankallat expertgruppen 14 gånger under arbetet med detta betänkande. Vi har också haft kontakt med olika experter mellan mötena.
23 1 kap. 4 § PBL. 24 6 kap. 8 § 2 PBF.
Referensgrupp
Under våren 2018 utsåg vi personer till en referensgrupp för de frågor som behandlas i detta betänkande. Gruppen består av före- trädare för kommuner, aktörer på byggherresidan, akademi, boende, användare av byggnader och en myndighet som inte finns represen- terad i expertgruppen, nämligen Lantmäteriet. Vi har träffat referens- gruppen åtta gånger under arbetet med detta betänkande.
Rundabordssamtal
I maj och juni 2017 genomförde vi åtta rundabordssamtal med före- trädare för totalt 35 organisationer från byggindustri, byggmaterial- industri, fastighetsägare, boende, användare av byggnader med fokus på tillgänglighet, kommuner, länsstyrelser, arkitekter och tekniska konsulter.25 Syftet var att få en bred genomlysning av aktörernas
erfarenhet av de frågor vi utreder. Sammanlagt deltog 65 personer i dessa samtal. Mötesförfrågan har gick till organisationerna, som själva valde representanter till samtalen.
Sverigeturné
Under våren 2018 besökte vi 15 kommuner och träffade represen- tanter för byggnadsnämnderna, kommuntjänstemän, byggindustri och fastighetsägare. Vi besökte Botkyrka, Göteborg, Gävle, Gällivare, Huddinge, Jönköping, Karlstad, Kiruna, Knivsta, Malmö, Stockholm, Umeå, Uppsala, Växjö och Örebro. Totalt träffade vi cirka 130 per- soner under dessa besök. Kommunerna bestämde själva upplägg för mötena. Ibland samtalade alla aktörer gemensamt och ibland träffade vi kommun- respektive branschföreträdare var för sig.
25 Byggindustrin: Sveriges byggindustrier, Installatörsföretagen, Swedish Rental Association.
Byggmaterialindustrin: Svensk Betong, Stålbyggnadsinstitutet, Svensk Ventilation, Bygg-
materialindustrierna, Trä- och Möbelföretagen, Hissförbundet. Fastighetsägare: Sabo, Bostads- rätterna, Fastighetsägarna Sverige, HSB, Byggherrarna, Riksbyggen, Studentbostadsföretagen.
Boende: Hyresgästföreningen, SPF Seniorerna, jagvillhabostad.nu, Villaägarnas Riksförbund. Användare med fokus på tillgänglighet: Förbundet för delaktighet och jämlikhet, Förbundet
för ett samhälle utan rörelsehinder, Funktionsrätt Sverige, Hörselskadades riksförbund, Neuro- förbundet, Synskadades riksförbund. Kommunerna: Kontrollansvarigas riksförbund, SKL:s chefsnätverk bygglovchefer, Föreningen Sveriges Byggnadsinspektörer. Arkitekter och kon-
sulter: Sveriges stadsarkitektförening, Brandkonsultföreningen, Sveriges Arkitekter, Svenska
Därutöver träffade vi företrädare för de tre städerna Göteborg, Malmö och Stockholm, den så kallade trestadsgruppen, våren 2018 respektive hösten 2019. Inom trestadgruppen bedrivs ett samarbete kring avstämning av rutiner för att tillämpa PBL, PBF, BBR och EKS. Vid mötena hösten 2019 var fokus på kraven för lämplighet för sitt ändamål.
Forskningsseminarier och innovationsworkshop
Hösten 2017 hade vi en serie möten med forskare från universitet och högskolor inom ämnen som är relevanta för vårt arbete. Temat för mötena var forskningsfronten, historik och nutida utmaningar för byggregelverket med fokus på utformningskrav och tekniska egenskapskrav. Vid det första mötet, som arrangerades tillsammans med IQ Samhällsbyggnad, deltog forskare från Chalmers, KTH och Rise samt forskningsmiljöerna KTH-live in Lab, HSB-lab och Grön BoStad Stockholm. Vid nästa möte deltog forskarepresentanter för forskningsmiljöerna Centrum för boendets arkitektur (CBA), Rum för hälsa och livskvalitet: Integrerade former för boende, åldrande och sjukvård (AIDAH) och forskarrepresentanter för Chalmers Arkitektur med inriktning på digital design och produktion. I Malmö träffade vi forskare vid Critical Urban Sustainability Hub (CRUSH). Vi har även haft kontakt med forskare vid Centre of Ageing and Supportive Environments (CASE) vid Lunds Universitet.
Ett annat tema var praktiknära forskning, där vi träffade repre- sentanter som har medverkat i utvecklingsprojekt för en workshop på temat innovation i februari 2018.
Två hearingar
Under hösten 2018 genomförde vi två hearingar med tillämpare. Den första genomfördes i september och samlade över 100 personer. Den utgick från rapporten Vägval för Sveriges nya byggregler26 och
handlade om krav på byggnadsverk. Den andra handlade om kon- trollen av byggandet och samlade 85 personer i november. Vid bägge hearingar medverkade företrädare för arkitekter, boende, användare av byggnader, byggherrar, byggentreprenörer, byggmaterialbranschen,
fastighetsägare, forskare, kommun, kontrollansvariga och certifie- rade sakkunniga, länsstyrelser samt tekniska konsulter.
Möten med bostadspolitiska talespersoner i civilutskottet
Vi har träffat respektive partis bostadspolitiska talespersoner i civil- utskottet.
Boverkets PBL kompetensdagar 2017 och 2018
Vi medverkade i samtal under Boverkets årliga PBL-konferens både 2017 och 2018. Samtalen var upplagda så att en inspelad presentation av vårt uppdrag och arbete föregick en diskussion med frågor som vi ställde. 2017 var fokus i våra frågor och efterföljande diskussioner på när funktionskrav i realiteten prövas i plan- och byggprocessen och vad tolkningsutrymmet innebär avseende funktionskrav för kom- munen. 2018 var fokus på 2011 års förändringar av kontrollen av byggandet och hur den fungerar i sin helhet.
Internationella möten
Vi deltog i Nordiska Byggmyndigheters möte i augusti 2017 respek- tive i september 2018. På nordisk nivå har vi även deltagit i Nordiska kooperativa och allmännyttiga bostadsorganisationers (NBO) års- möte i september 2018 samt träffat en norsk, statlig utredning.
Vi har deltagit i möten med Inter-jurisdictional Regulatory Collaboration Committee (IRCC) i oktober 2018 samt i maj 2019. IRCC samlar länder som arbetar med funktionskravsbaserade bygg- regler för erfarenhetsutbyten. Vi har även träffat Brian Meacham, pro- fessor på avdelningen för brandteknik på Worcester Polytechnic Institute i USA.
Fokusgrupp lämplighet för sitt ändamål
Gällande kraven på lämplighet för sitt ändamål har vi samlat en fokusgrupp bestående av elva personer, dels bostadsutvecklare och dels arkitekter. De deltagande bostadsutvecklarna har eller har haft
såväl bostadsutveckling som byggande i sin verksamhet och flera är verksamma i Norden. Tyngdpunkten hos bostadsutvecklarna ligger på utveckling av bostadsrätter, men utveckling åt allmännyttan före- kommer också. De deltagande arkitekterna arbetar med projekt för allmännyttan, kooperativa bostadsföretag, privata bostadsutveck- lare, samt såväl som för större som mindre byggherrar och interna- tionella fastighetsinvesteringsbolag. Under september och oktober 2019 träffade vi gruppen vid fyra tillfällen.
Enskilda möten
Utöver ovan nämnda möten har vi haft ett flertal samrådsmöten med Boverkets ledning, träffat Boverkets personal i Karlskrona fyra gånger samt haft ett flertal möten med olika experter inom Boverket. Vi har också haft möten med Länsstyrelserna, Sveriges kommuner och regioners (tidigare Sveriges kommuner och landsting, SKL) nät- verk för bygglovschefer, Sveriges Byggindustrier, Stockholms bygg- mästareförening, White arkitekter, Boverkets byggråd, BoKlok, Svensk försäkring, Barnverket, branschorganisationer för brandsäkerhet samt Svenska institutet för standarder (SIS) och representanter för sam- hällsbyggnadsbranschen.
Vi har vidare medverkat vid ett 40-tal konferenser som föredrags- hållare för att sprida kunskap om vårt arbete.
2.4.2 Enkäter och intervjuer
Övergripande enkät till professionella och allmänhet
Som ett komplement till de ovan nämnda kvalitativa möten, anlitade vi Kantar Sifo för att genomföra två övergripande kvantitativa enkäter. Den ena riktade sig till professionella inom samhällsbyggnads- branschen och offentliga aktörer och den andra till allmänheten. I gruppen professionella ingick arkitekter och tekniska konsulter, byggbolag27 och exploatörer28, byggmaterialindustri, fastighetsägare
27 Företag under SNI-kod 41.1, Byggande av bostadshus och andra byggnader, i SCB:s närings-
livsindelning till exempel företag som är verksamma som byggentreprenörer.
28 Företag under SNI-kod 41.2, Utformning av byggprojekt, i SCB:s näringslivsindelning till
exempel företag som är verksamma med projektutveckling genom att som byggherre ansvara för att uppföra ett byggnadsverk som sedan säljs till en fastighetsägare som förvaltar byggnaden.
samt kommun, länsstyrelse och myndighet. Totalt svarade 2 773 per- soner på enkäten. Enkäten genomfördes för de professionella via tele- fonintervjuer och för allmänheten via en online-enkät under 2017.
Fördjupad enkät till kommuner
Under 2018 genomförde vi, genom Länsstyrelserna, en fördjupad enkätundersökning om svenska kommuners erfarenhet av krav på byggnader och kontrollen av byggandet. Enkäten skickades ut digitalt och besvarades skriftligt. Av Sveriges 290 kommuner svarade 198 kom- muner på enkäten.
Enkät till kommuner om tillämpningen av allmänna råd och standarder
Under 2019 genomförde vi en enkätundersökning genom Byggfakta AB om kommunernas tillämpning av allmänna råd och standarder. Enkätundersökningen handlade om hur allmänna råd används, i vilken utsträckning de är normgivande samt tillgången till och till- lämpningen av standarder vid bedömningen av uppfyllelsen av bygg- regler. Målgruppen för enkäten var ansvariga för bygglovshanter- ingen i kommunerna. Undersökningen omfattade samtliga landets 290 kommuner. Svar erhölls från 275 kommuner då vissa kommuner har en gemensam förvaltning för bygglovsfrågor.
Enkät till kommuner om certifierade sakkunniga
Under 2019 genomförde vi en intervjuundersökning, genom Bygg- fakta AB, till kommuner om certifierade sakkunniga. Målgruppen för enkäten var ansvariga för bygglovshanteringen i kommunerna. Undersökningen omfattade samtliga landets 290 kommuner. Svar erhölls från 250 kommuner som representerade 277 kommuner då vissa kommuner har gemensam förvaltning för bygglovsfrågor.
Fördjupad enkät till byggherrar
Under 2018 genomförde vi, genom Kantar SIFO, en fördjupad enkätundersökning om byggherrars erfarenheter av dagens krav i BBR och EKS, problem med specifika bestämmelser och kontrollen av byggandet. Målgruppen för enkäten var byggherrar som hade genomfört nybyggnation av flerbostadshus och småhus samt ombygg- nadsprojekt med ett färdigställandevärde överstigande 10 miljoner kro- nor de senaste 12 månaderna. Undersökningen var en totalundersök- ning och omfattade 1 250 projekt.
Fördjupad enkät till sällanbyggherrar
Under 2018 genomförde vi, genom Byggfakta AB, en enkätunder- sökning om sällanbyggherrars förståelse för bestämmelser, före- komsten av kostnadsdrivande krav, tolkningar av krav samt kon- trollen av byggandet. Målgruppen för enkäten var privatpersoner som hade byggt ett enbostadshus de senaste två åren. Undersökningen omfattade 200 byggherrar som byggt ett monteringsfärdigt hus och 200 byggherrar som hade byggt ett hus i lösvirke.
Enkät till fastighetsägare om ombyggnad
Under 2019 genomförde vi, genom Navet Analytics, en intervju- undersökning om hur kraven vid ombyggnad påverkar fastighets- ägares möjligheter till ombyggnadsåtgärder. Undersökningen avsåg flerbostadshus byggda under perioden 1961–1975 och renoverings- behoven i detta bestånd. Undersökningen baserades på 100 intervjuer med 50 allmännyttiga och 50 privata bostadsbolag. Totalt uppgick de intervjuade bostadsbolagens bestånd till cirka 370 000 lägenheter, vilket motsvarar cirka 15 procent av det totala beståndet av lägen- heter i flerbostadshus (exklusive specialbostäder).
Enkät till certifieringsorgan
Under 2018 skickade vi ut en enkät avseende uppföljning av klago- mål på kontrollansvariga och certifierade sakkunniga till de två certi- fieringsorgan som vid tidpunkten fanns avseende personcertifier-
ingar, Kiwa och Rise, samt till Incert som tidigare erbjudit certi- fiering av energiexperter. Frågorna besvarades heltäckande av Kiwa och Incert, medan Rise gav översiktliga eller inga svar på en del av frågorna.
Jämförelse med andra länder
Under 2018 genomförde vi en jämförande studie av andra länder i enlighet med direktivet då vi har i uppgift att belysa det svenska regelverkets omfattning i jämförelse med regelverken i andra jäm- förbara länder. Vidare ska vi inom ramen för uppdraget studera och analysera systemen för byggregler i övriga nordiska länder samt andra länder som vi anser relevanta utifrån direktivets syfte.29
Vår ambition är att översiktligt studera mängden föreskrifter som kan anses motsvara de svenska utformningskraven och de tekniska egenskapskraven i de andra länderna, på den nivå som kan anses motsvara den svenska myndighetsnivån BBR och EKS. Vi avser att göra en grov uppskattning av hur omfattningen av det svenska regel- verket förhåller sig till de andra länderna. Regelverken i de länder har olika uppbyggnad, ämnesområden och reglering. Det rör sig om hundratals föreskrifter att jämföra, varför jämförelsen måste ske genom en uppskattning med grova antaganden. Utöver omfattningen, har vi frågat länderna om i hur många nivåer de reglerar krav på bygg- nader och kontroll av byggandet, i vilken utsträckning de utformar föreskrifter som funktionskrav och använder sig av standarder samt hur deras system för kontroll av byggandet ser ut.
Vi gjorde ett urval av länder utifrån en sammanvägning av följande kriterier:
• länder i Norden,
• länder som är medlemmar i Europeiska Unionen (EU), • länder med liknande klimat som Sverige,
• länder som har genomfört översyn av bestämmelserna i närtid i syfte att modernisera och förenkla kraven på byggnader och/eller kontrollen av byggandet, och
29 Regeringsbeslut 2017-02-23, Genomgripande översyn av Boverkets byggregler m.m., direktiv
• länder med liknande administrativ indelning som Sverige, det vill säga en lokal nivå motsvarande de svenska kommunerna.
Dessa urvalskriterier har resulterat i att vi studerade Danmark, Finland, Nederländerna, Norge och Skottland.
Studien genomfördes genom att en enkät (se bilaga 2) under hösten 2018 skickades till respektive utvalt lands departement. För att underlätta för respondenterna att förstå vilken information vi efter- frågade, skrev vi motsvarande information om de svenska bestäm- melserna. Enkätsvaren har kompletterats med information från tidigare enkät som genomfördes inom ramen för standardiserings- betänkandet och uppföljande e-postfrågor. I sammanhanget har också underlag från de internationella mötena, som beskrivits ovan, använts.
Kvalitativ intervjuserie om kraven på lämplighet för sitt ändamål
I arbetet med kraven på lämplighet för sitt ändamål har en kvalitativ intervjuserie med tio praktiserande arkitekter och en forskare med praktikerfarenhet genomförts. Arkitekterna som valdes ut för inter- vjuserien har ritat projekt för allmännyttan, kooperativa bostads- företag, privata bostadsutvecklare, såväl större som mindre bygg- herrar och internationella fastighetsinvesteringsbolag. Flertalet arki- tekter är verksamma vid stora och mellanstora arkitektkontor i Sverige men även ett mindre arkitektkontor finns representerat. Bland arkitekterna finns även tillgänglighetskompetens och kompe- tens om särskilda boendeformer för äldre. Intervjuerna utgick ifrån fjorton frågor om plan- och byggförordningens paragraf om lämp- lighet för ändamålet30 och om de preciseringar i föreskrifter, allmänna
råd och hänvisningar till standarder som finns i avsnitt 3:2 i BBR (se intervjumall i bilaga 3).
2.4.3 Forsknings- och konsultuppdrag
Under 2018 och 2019 lät vi genomföra ett flertal forsknings- och konsultuppdrag. Vad det gäller forskning så har Centrum för Bo- endets arkitektur vid Chalmers på vårt uppdrag beskrivit grundläg-
gande förutsättningar i utformningen av en god bostad koppat till formuleringar i lagstiftning, förordning respektive myndighetsföre- skrifter samt sammanställt en kunskapsöversikt över befintlig forsk- ning om boendes bostadsbehov i dag. Som ett komplement till detta har vi låtit Lateral Living AB genomföra en studie om problem och konsekvenser mellan bestämmelser och boendes förväntningar på en god bostad. Studien utgick ifrån en empirisk bas av insamlande rit- ningar i en enkätstudie.
Vad det gäller konsultuppdrag har vi låtit arkitektkontoret Gatun (dåvarande Scheiwiller Svensson, SSArk) genomföra en fallstudie i befintlig bebyggelse där nuvarande krav i avsnitt 3 i BBR tillämpas vid ändring och dess ekonomiska konsekvenser studeras.
Vidare har Copenhagen Economics, på vårt uppdrag, utfört en studie utifrån ekonomisk teori, forskning och empiri om sambandet mellan byggregler, konkurrens och byggkostnader. Dessutom har Hans-Olof Hagén anlitats för att skriva en analys av innovations- klimatet i byggsektorn samt dess betydelse för produktivitets- och kostnadsutvecklingen.
Därutöver har vi låtit olika arkitektkontor ta fram olika underlag gällande föreskrifter, allmänna råd och standard i BBR avsnitt 3:1 och 3:2. Lateral Living har i planlösningsexempel för bostadsstor- lekar mellan 55–75 kvadratmeter belyst nuvarande tillämpning av för förvaring i bostaden och säsongsförvaring. Vi har också låtit White arkitekter redovisa tillämpning av utrymme för samvaro i BBR avsnitt 3:2 i ett antal typfall för kategorierna studentbostäder om högst 35 kvadratmeter, bostäder om högst 35 kvadratmeter, bostäder större än 35 och högst 55 kvadratmeter och bostäder större än 55 kva- dratmeter. För bostäder under 35 kvadratmeter (inklusive student- bostäder) har även överlapp mellan samvaro, sömn och vila och mat- plats enligt dagens bestämmelser belysts. Analysen baseras på ett urval från hela Sverige, med några typplanlösningar per kategori som har beviljats bygglov efter att BBR 23 trätt i kraft. Vi har vidare låtit arkitekter och certifierad tillgänglighetskonsult vid Fojab arkitekter belysa hur ny reglering av utrymmen för sömn och vila i bostäder över 55 kvadratmeter kan påverka planlösningsförutsättningar i relation till nuvarande tillämpning.
Vi har slutligen låtit två olika arkitektkontor, Malmström Edström Arkitekter Ingenjörer och Fojab arkitekter, redovisa planlösningar för våra förslag till föreskrifter för bostäder om högst 35 kvadrat-
meter och bostäder större än 35 kvadratmeter. De har även ombetts kommentera föreskrifternas effekter.
2.4.4 Konsekvensanalys
Vi har arbetat med konsekvensanalysen parallellt med övrigt utred- ningsarbete. I arbetet med att identifiera och överväga möjliga för- slag har konsekvenserna av dessa diskuterats med såväl referens- grupp som expertgrupp samt i andra kontakter med berörda aktörer.