Metodik

5.1.1 Litteraturstudie

Den litteratur som har påträffats utgörs framförallt av rapporter från offentliga organ, myndigheter och examensarbeten. En väldigt liten del av litteraturen har global anknytning, vilket kan ha att göra med att markanvisning är en svensk företeelse som inte tillämpas i samma utsträckning globalt. Det har varit problematiskt att hitta vetenskaplig litteratur inom ämnesområdet. Som i sin tur resulterat i att den litteratur som påträffats används i väldigt stor utsträckning.

5.1.2 Enkätstudie

Enkäten har varit tidskrävande i relation till den tid som uppskattades i planeringen av arbetet. Det som har varit mest tidskrävande är utformning av enkäten och analysen av resultatet, vilket till stor del beror på brist på erfarenhet. Svarsfrekvensen på enkäten är relativt hög med tanke på att enkäten skickades ut till kommunens infomail och inte direkt till aktuell sektion/förvaltning. Svarsfrekvensen hade kunnat öka om en påminnelse skickats ut men på grund av arbetets tidsram och behovet av resultatet togs beslutet att en svarsmättnad uppnåtts.

Metodvalet av enkät i kombination med intervjuer har varit ett lämpligt val av metod för att uppnå ett resultat på studiens frågeställningar. Däremot uppstod problem till följd av att urvalet på intervjupersoner baserades på enkäten. Det krävdes därför att enkätens resultat inhämtades så snabbt som möjligt för att sedan kunna göra urvalet av intervjupersonerna. På grund av tidsramen och brist på kunskap utformades frågor som till viss del är irrelevanta utifrån studiens slutgiltiga utformning och som inte alltid hade representativa svarsalternativ i förhållande till frågan. Studiens avgränsning och inriktning preciserades med tiden och det faller sig naturligt att någon fråga som ställs i ett tidigt skede av studien saknar anknytning till den slutgiltiga utformningen. Däremot borde en mer grundläggande kunskapsinhämtning gjorts innan enkäten skickats ut för få ett resultat på enkäten som i högra grad gav mervärde för att besvara studiens frågeställning.

Det framgår av enkätens nionde och elfte fråga att en del kommuner inte har tillräckligt med kunskap om vilka skallkrav eller utvärderingskriterier som kommunen bör ställa i dessa sammanhang. Det blir en motsägelse att begära kommuner utan kunskap inom området att ge förslag på något som studien ska utreda. Däremot är förslagen väldigt relevanta för att förstå vad kommunen vill ställa för utvärderingskriterier och skallkrav för att därefter kunna undersöka vilka som går att ställa i enlighet med rådande lagstiftning. Dessutom måste man ta hänsyn till att den vanligaste markanvisningsmetoden för förskolor är direktanvisning och där har man inga utvärderingskriterier. Men samtidigt bygger skallkraven och utvärderingskriterierna till stor del på vad som är viktigt för kommunen att reglera vid byggandet av en förskola vilket till. Det bör uppmärksammas att många av dessa skallkrav även är utvärderingskriterier och att det finns en risk att kommunerna inte vet skillnad mellan skallkrav och utvärderingskriterier.

5.1.3 Intervjustudie

Intervjuerna utgör ett bra komplement till enkäten. Intervjuerna har resulterat i en djupare förståelse av hur kommunerna praktiskt går tillväga för att genomföra en markanvisning och kommunernas tankegång kring metod, krav, utvärdering samt säkerställande. Intervjuerna utgör en central roll i resultatet av studien, eftersom det i enkäterna framkommit att många kommuner saknar kunskap och erfarenhet inom studiens område.

Intervjustudiens problematik och svårighet var att hitta respondenter med både erfarenhet och kunskap. Av de kommuner som besvarade enkäten var det endast 17 kommuner som genomfört en markanvisning av friliggande förskolor. Markanvisningarna kan vara utförda ett par år tillbaka i tiden, vilket resulterar i att risken för att den person som därmed har erfarenhet av markanvisningen har slutat arbeta på kommunen. Urvalet av respondenter baserades på de personer som ansåg sig ha kunskap om den senaste markanvisningen i kommunen, om inte erfarenheten också fanns.

Vid tolkning av intervjusvar finns det en risk att felkällor uppstår i studien. Genom att genomföra deltagarvalidering minskade risken för feltolkning av intervjusvaren. Samtliga deltagare fick en separat sammanställning av resultatet som utvecklats från respektive intervjun och analys av handlingar skickat på mail. Deltagarna kontrollerade tolkningarna och tre av fyra kommuner inkom med synpunkter på resultatet. Samtliga kommentarer reviderades enligt önskemål.

I studien valdes det att intervjua fyra kommuner, om det hade funnits mer tid hade det varit bra att intervjua fler kommuner. Men enkäten är till för att ge en helhetsförståelse som representerar alla kommuner. Intervjuerna är inte representativa för alla kommuner utan till för att utreda hur erfarna kommuner

praktiskt gått till väga. Utifrån svaren från respondenterna anses ändå studiens frågeställningar uppfyllda med stöd på enkätens svar.

5.2 Resultat

Resultatet på intervjuerna och enkäten har givit en bild av att i dessa sammanhang är utgångspunkten att få till en bra verksamhet som är ekonomisk genomförbar och uppnår kommunens krav på erforderliga hållbarhetsaspekter. Det som främst behöver säkerställas är att förskolan blir ekonomiskt hållbar och att kommunen således inte behöver överta driften för att en privat verksamhet inte kan bedriva förskolan och bibehålla lönsamheten (se avsnitt 3.6.4).

5.2.1 Markanvisningsmetod

Av arbetets resultat konstateras att direktanvisning är den metod som kommunerna primärt använder sig av vid markanvisning av friliggande förskolor till privata aktörer. Men det bör betonas att det inte finns någon universalmetod för dessa sammanhang utan kommunerna använder sig av olika metoder. Det går därmed inte att bestämma vilken metod som alltid ska tillämpas vid markanvisning för friliggande förskolor, eftersom valet av metod grundar sig i den politiska styrningen, kommunens attraktivitet, projektets utformning och flera andra faktorer. Men resultatet av intervjuerna gav en bild av att det finns flera positiva fördelar med att tillämpa anbud med jämförelseförfarande eller markanvisningstävling i dessa sammanhang. Några av dessa fördelar är:

• Möjligheten att få in fler aktörer på marknaden och därmed främja aktörer som inte är etablerade i kommunen.

• Möjligheten att utvärdera byggherren och välja det förslag som ger en god miljö såväl inomhus som utomhus (se avsnitt 3.7.2) och det förslag som bäst anpassas till omgivande faktorer och kommunens krav på gestaltning.

• Möjligheten att utvärdera olika verksamhetsaktörer och deras pedagogiska modell. Om det inte ska vara kommunal drift bör den pedagogiska faktorn vara utgöra en central roll i utvärderingen.

• Möjlighet att få innovativa lösningar på komplexa projekt. I t.ex. Trelleborg kommun var fastigheten väldigt liten och friytan var relativt liten utifrån kommunens krav. Förslagen uppmanades där med att lösa problemet genom att t.ex. anlägga förskolegård på taket för att öka friytefaktorn. Det finns alltid fler än en lösning på projekt som inte är av arten ”normal” och det är i dessa sammanhang borde lösningar ställas mot varandra.

Det finns tillfällen när direktanvisning är den enda lämpliga metoden eller det bästa alternativet. En del kommuner har inte en så pass attraktiv marknad att det finns fler än en aktör som är intresserad av marken och det är därmed inte möjligt att genomföra ett anbudsförfarande. Det finns fördelar med att tillämpa direktanvisning som bland annat att etablerade byggherrar föredrar det, vilket Edin och Sandberg (2015) påvisade i deras studie. Risken vid direktanvisning är att förbise mer lämpliga alternativ. I detta fall handlar det nödvändigtvis inte om att förbise den bästa byggherren eller bästa gestaltningen, utan den bästa slutgiltiga verksamheten utifrån kommunens- och barnens perspektiv. Av intervjuerna framgår att verksamheten är det viktigaste med markanvisningarna. Men det som framförallt är fördelaktigt med anbudsförfarande är möjligheten att testa marknaden, vilket framkom av intervjun med Trelleborg kommun. För även om en oberoende värderare värderar marken är detta endast en uppskattning. Enligt Axelsson (2018) är priset generellt sett dyrare vid anbudsförfarande jämfört med direktavvisningar. Det är inte förens marken säljs som marknadsvärdet kan fasthållas och för mer ovanliga och unika objekt, som en förskola, kan det således tala för att tillämpa anbudsförfarande.

5.2.2 Krav

Av intervjuerna och enkäten framgår att det finns en mängd skallkrav som är av intresse för kommunerna att ställa vid en markanvisning för förskolor till privata aktörer. De krav som framkommit att flest kommuner ställt och vill ställa är:

• beskrivning av byggherre

• byggherre ska komma in med samarbete med verksamhetsaktör • friyta

• följa kommunens riktlinjer

• följa kommunens antagna program • volymkrav

En utförlig beskrivning av byggherren hör till de mer generella kraven, som i regel alltid ställs för markanvisningar. Kraven som ställs på byggherren bör framgå av de formella kriterierna i kommunens markanvisningspolicy (Statskontoret, 2012). Det som framkommit som extra viktigt i dessa sammanhang är att byggherren kan uppvisa en referensbyggnad, som gärna är en förskola. Regelverket i dessa sammanhang förtydligar inte alla tekniska lösningar och det är därmed bra att markanvisa till en byggherre som har erfarenheter av detta. Resultatet av intervjuerna visar även på att ett krav bör vara att byggherren har samarbete med en långsiktig förvaltare av

förskolan. Detta gör att kommunen kan utvärdera verksamhetsaktören utifrån olika faktorer som är av intresse för kommunen.

Friytan för förskolor är som tidigare nämnt (se avsnitt 3.6.2) är inte reglerat av lagen, vilket troligtvis är anledningen till att det i enkäten och intervjuerna framgått som ett viktigt krav. Kraven på friytan kan vara utformad som en exakt minsta friyta i kvadratmeter per barn eller att byggherren ska följa kommunens egna antagna riktlinjer eller boverkets rekommendationer. Vidare har det av presenterats att kommunen ställer krav på att antagna program t.ex. gestaltningsprogram, tillgänglighetsprogram med flera ska fölas. Slutligen har det även framkommit ett intresse att ställa volymkrav på fastigheten gällande elevantalet för att säkerställa att tillräckligt många platser som prognosticerats tillskapas av markanvisningen.

Sammanfattningsvis bör kraven vara så tydliga som möjligt och men inte för höga för att projektet ska vara genomförbart. Kraven bör utförligt vad som krävs av byggherren i markanvisningen. Det har framkommit av enkäten att väldigt få kommuner i deras markanvisningspolicy presenterar markanvisning av kommunal service och det är ingen kommun som i markanvisningspolicyn presenterar vad som gäller för markanvisning av förskolor. Enigt Nilsson (2019) fungerar samarbetat mellan byggherre och kommun bättre om kraven presenteras tidigt. Kommunerna som vill markanvisa för friliggande förskolor bör därför till att börja med presentera kraven i deras markanvisningspolicys för att sätta ramarna för projekten. Nilsson (2019) fungerar samarbetat mellan kommun och byggherre bättre om det i ett tidigt skede klargörs vilka förutsättningar som gäller för markanvisningen.

5.2.3 Utvärdering

Av intervjuerna och enkäten framgår att det inte finns några bestämda utvärderingskriterier som alltid ska ställas på den aktör som ska tilldelas markanvisningen i dessa sammanhang. Detta eftersom kriterierna i grund och botten handlar om vad den enskilde kommunen vill ha för verksamhet och bebyggelse, vilket resulterar i att utvärderingskriterierna skiljer sig åt från kommun till kommun men även projekt till projekt. Men i intervjuerna har de kommuner som tillämpat jämförelseförfarande och markanvisningstävling vid tilldelning av mark framförallt utryckt några gemensamma utvärderingskriterier för dessa sammanhang, vilka är:

• utvärdering av genomförbarheten • utvärdering av verksamhetsaktören • utvärdering av gestaltning

De gemensamma utvärderingskriterierna ovan rekommenderas alltid finnas med i utvärderingen av inkomna anbud. Hur kriterierna ska viktas mot varandra kan inte uttryckas som ett bestämt tillvägagångsätt. Det finns alltid projekt som utgör undantagsfall när ett visst kriterium således väger tyngre än ett annat. Möjligheten finns också att inte vikta kriterierna mot varandra utan att utvärderingen utgörs av en helhetsbedömning, vilket Växjö kommun gjorde. Men mot bakgrund av att några kommuner har haft svårt med genomförbarheten och för att emotse att kommunen inte ska överta driften, bör det centrala utvärderingskriteriet vara genomförbarheten. Det vill säga, utvärderingen av att säkerställa att byggherrens intentioner och idé av förskolan är ekonomisk håll- och genomförbar.

Vad gäller verksamheten bör denna enligt intervjuerna också utvärderas. Kommunerna utreder verksamheterna i olika hög grad. Några kommuner har utvärderat verksamhetsaktören på en utredning på en översiktlig nivå, medans andra kommuner väljer att utreda ekonomisk stabilitet och även en referensverksamhet eller referensperson. Vilken utvärderingsgrad som är mest lämplig har inte vidare utretts. Det enda som med säkerhet kan fastställas av studiens resultat är att verksamheten bör utredas. Om kommunen önskar en viss pedagogisk modell eller en viss typ av inriktning på verksamheten bör detta resultera i att verksamheten viktas ännu högre. Gestaltning avser inomhus- och utomhusmiljön och även arkitektonisk gestaltning av byggnaden. I utvärderingen borde gestaltning av förskolemiljön inomhus såväl som utomhus utgöra en central roll i valet av vilken byggherre som tilldelas markanvisningen, vilket framgår tydligt av enkätsvaren. Men hur stort utrymme gestaltning får vid utvärderingen är beroende på projektet. I t.ex. Trelleborg var den markanvisade fastigheten omgiven av kulturhistoriska värden och gestaltningen utgjorde därmed en viktig faktor. Men kommunerna bör akta sig för att ställa för att ställa för höga krav på gestaltningen gällande arkitektoniska aspekter. För om projektet har höga krav leder det till att projektet blir dyrt, som i sin tur leder till en dyr hyreskostnad för verksamhetsaktören, som inte är ekonomist hållbar. Om kommunen vill ha en viss typ av bebyggelse som är kostsam bör priset på marken vara lägre, eventuellt om kommunen har bidrag som är anpassat för nybyggnationer, vilket det framgått av intervjuerna varit avgörande för förskolornas genomförbarhet. Utöver de gemensamma utvärderingskriterierna kan pris även utgöra en faktor för utvärdering. Av intervjun med Trelleborg kommun har det framkommit att pris är ett bra utvärderingskriterium dels när kommunen vill testa marknaden och dels när kommunen har en attraktiv marknad. Däremot bör pris tillämpas med försiktighet i dessa sammanhang eftersom det har framkommit i intervjun med Helsingborg kommun, att om pris tillämpas som ett utvärderingskriterium blir det således en väldigt styrande faktor i urvalet. Priset är det som lägger grunden för kvalitén på projektet. Är priset på marken för dyr måste byggherren dra ner kostnaden på något

annat för att bibehålla lönsamheten. Som nämnts tidigare är priset generellt sett mycket högre för anbudsanvisningar än direktavvisningar och förskolor bör inte vara en marknad som kommunen har en angelägenhet om att trissa upp priset på. För förskolor bör kvalitén på samtliga förskolor inom samma kommun inte vara homogena och därför bör priset i dessa sammanhang inte utgöra det viktigaste utvärderingskriteriet utan kvalitén och genomförbarheten. Dock är det viktigt att priset inte är lägre än marknadsvärdet och indirekt ge stöd till en enskild aktör.

5.2.4 Säkerställande

Vilka villkor som ska utformas i respektive avtal för att säkerställa att förskolan uppnår erforderliga hållbarhetsaspekter är baserat på de krav kommunen ställts på byggherren i markanvisningen. Av intervjuerna har det framkommit att kommunerna har olika synsätt på hur samarbetet mellan de privata aktörerna och kommunen ska vara reglerat av avtal. En del kommuner anser att man bör ha tillit till aktörerna och att deras intresse av att färdigställa bebyggelsen bör vara den drivande faktorn inte viten och tvång. Grunden för markanvisningar är, oavsett vad markanvisning avser, bostäder eller samhällsservice, ligger det i båda parters intresse att projektet går igenom. Men det som är speciellt för markanvisningar av förskolor, är att kommunen har en skyldighet att förse kommunen med förskoleplatser och att kommunen där med har ett egenintresse för att förskoleplatserna tillskapas. Avtalskraven ska även i största möjliga mån emotse att problemet som beskriv i avsnitt (3.7.4) inte realiseras. Oavsett hur samarbetet mellan kommunen och byggherren är utformat, är avtalskraven kommunens verktyg att säkerställa vad en byggherre utlovat i anbuden upprätthålls i praktiken. Enligt resultatet av intervjuerna har de kommunerna framförallt utryckt några avtalskrav specifika för dessa sammanhang som bör regleras av avtalen, vilka är:

• avtalskrav om verksamheten • avtalskrav om byggelsestorlek • avtalskrav om gestaltning • avtalskrav om hållbarhet

Det har framkommit att kommunerna har avtalskrav som säkerställer verksamheten. Om en byggherre tilldelats en markanvisning på grund av en verksamhetsaktörs pedagogiska modell eller annan påverkande faktor, bör verksamhetsaktören i största möjliga mån säkerställas i avtalen. Det är såklart omöjligt att förutse framtiden eftersom markanvisningsprocesserna är relativt långa och mycket kan hända under tiden. Av intervjuerna framgår att kommunerna oavsett markanvisningsmetod har samtliga kommuner har ställt krav på verksamheten, i antingen avtalet om överlåtelse

eller avtalet om upplåtelse. Kravet handlar om att säkerställa att den verksamhetsaktör som tilldelas markanvisningen eller den aktör som ska efter byggnation driva verksamheten har en agenda att långsiktigt förvalta förskolan. De intervjuade kommunerna har utformat två olika lösningar för att säkerställa verksamhetsaktören. Den första lösningen är att verksamhetsaktören ett avtalsvillkor att verksamhetsaktören ska ha blivit godkänd som enskild huvudman för att det slutgiltiga avtalet ska vara giltigt. Den andra lösningen är ett avtalsvillkor om att verksamhetsaktören och byggherren har ett giltigt hyresavtal som är giltigt i minst 10 år för att det slutgiltiga avtalet ska vara giltigt. Båda dessa lösningar är lämpliga avtalskrav för att säkerställa verksamhetsaktören. Men det bör även förtydligas att kommunen inte kan påverka om verksamhetsaktören skulle gå i konkurs efter att köpet eller överlåtelsen gått igenom. Båda avtalsvillkoren säkerställer verksamhetsaktörens intentioner. I de fall verksamhetsaktören inte utgör ett utvärderingskriterie behöver detta inte framgå av avtalet.

Avtalskrav om bebyggelsestorlek utgör i regel alltid ett skallkrav, vilket också bör säkerställas av avtalet. Även om detaljplan har bestämmelser kan det vara bra att utforma krav om minsta bebyggelseutveckling. Med tanke på att det finns ett intresse av att tillskapa ett minsta antal förskoleplatser. Dock vill troligtvis samtliga byggherrar bygga en så pass stor förskola som detaljplanen tillåter. Vidare har de intervjuade kommunerna avtalskrav om gestaltningen. Avtalen är olika utformade för kommunerna. Men grunden är att säkerställa att den gestaltning som kommunerna kommit överens om. Slutligen bör det av avtalskraven säkerställa att byggandet uppnår de krav som kommunen ställs i markanvisningen.