Från nationell nivå till socialtjänsten

På nationell nivå belyses barnkonventionens idéresa med utgångspunkt i SOU 2016:19 vilken tydliggör att Sverige som stat redan är folkrättsligt bunden till barnkonventionen men att en inkorporering av barnkonventionen medför en förändring för tjänstepersoner och beslutsfattare då de måste förhålla sig till barnkonventionen på ett annat sätt än idag. Barnkonventionen ska ses som en helhet och artiklarna ska tolkas i relation till varandra för ett mer rättighetsbaserat synsätt, vilket innebär att konventionen ensam kan läggas till grund vid beslut samt att den genom inkorporering blir tillämpningsbar på samtliga rättsområden. Ovanstående belyser att även om Sverige är bundet till barnkonventionen då den är ratificerad medför att barnkonventionen blivit lag en förändring avseende ett annat förhållningssätt i juridisk mening. Likväl anses inkorporeringen ge barnets rättigheter en mer framträdande roll i den offentliga debatten och i lagstiftningsärenden. “Sammantaget innebär

en inkorporering att konventionens rättigheter får en stärkt ställning inte endast formellt utan även reellt. Barnets rättigheter kan tas tillvara i större utsträckning än i dag” (SOU 2016:19,

Genom att förstå barnkonventionen som en idé bestående av kollektivt skapade och kommunicerade tolkningar medför det att barnkonventionen måste ses i relation till den kollektiva uppfattningen, vilket även medför att den sociala kontexten påverkar huruvida en idé kategoriseras och uppfattas som ”ny” eller inte (Czarniawska & Joerges 1996:32, 33). Även om barnkonventionen som idé inte per se är “ny” då den varit ratificerad sedan år 1990 återfinns en förändring gällande den kommunicerade tolkningen av hur barnkonventionen som lag ska förstås . Den kommunicerade tolkningen innebär att den kollektiva uppfattningen påverkas, detta då barnkonventionen går från ratificerad till lag anses medföra en stärkt ställning för barnets rättigheter. I SOU 2016:19 beskrivs en påverkan som är både formell och reell, huruvida det de facto ger en stärkt ställning reellt kan vara för tidigt för att med säkerhet bekräfta. Följaktligen är det intressanta att belysa hur översättningar och kommunicerade tolkningar skapar en social kontext och gemensam förståelse av hur barnkonventionen som svensk lag konceptualiseras.

I SOU 2016:22 anses att barnkonventionen antagits som lag, även innebära en politisk markering avseende prioritering och uppföljning då barnets bästa ska få ökat genomslag. Även detta är kopplat till den sociala kontext i vilken förståelsen av barnkonventionen är verksam i, då den politiska markeringen är viktigt i det avseendet att det påverkar hur barnkonventionen som idé tolkas och översätts. Den politiska markeringen kan även ses i relation till behovet av anpassning till omvärlden och globala normer, där en essentiell anledning till anpassning är strävan efter legitimitet (Meyer & Rowan, 1977). I relation till att barnkonventionen antagits som lag ger det legitimitet till Sverige i dess barnrättsarbete som stort och även i förhållande till barnrättens ställning i Sverige. Detta innebär att det är möjligt att det både ger legitimitet kopplat till den globala omvärlden samt legitimitet kopplat till hur barnkonventionen översätts i praktiken.

SOU 2016:22 påvisar att det förutsätts att rättstillämpare har kunskap om barnkonventionen samt att det finns ett uttryckt behov av skriftlig vägledning och stöd gällande tillämpning och tolkning, vilket bör finnas samlat och lättillgängligt. Avseende svårigheter vid tillämpning sker hänvisning till FNs barnrättskommités allmänna kommentarer för vägledning. I relation till detta föreslås ett kunskapslyft gällande alla berörda tjänstepersoner där

(Prop. 2017/18:186) återfinns mycket av det som tas upp i SOU 2016:19 med huvudfokus på att främja genomslaget för barns rättigheter, behov av ett kunskapslyft samt att lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2020. I relation till behovet av ett kunskapslyft så publicerade regeringskansliet en bilaga rörande vägledning vid tolkning och tillämpning av FN:s konvention om barnets rättigheter, där det tydliggörs att det bör tas fram en vägledning som kan utgöra ett stöd vid tolkning och tillämpning av barnkonventionen för att säkerställa att barnets rättigheter tas tillvara i rättstillämpningen (Ds 2019:23, 4).

Det framgår dock att denna vägledning främst utgör ett stöd då enskilda myndigheter på egen hand ska utforma riktlinjer i förhållande till barnkonventionens tolkning och tillämpning inom den egna verksamheten (Ds 2019:23). Evans och Harris (2004) anser att tydligare riktlinjer kan underlätta arbetet samtidigt som det kan verka mer begränsande när det kommer till anpassning efter behov. Abstrakthet medför ett större handlingsutrymme samtidigt som det ställer högre krav på aktören (Evans & Harris 2004:884,888). Abstrakta och mer övergripande mål möjliggör för anpassning efter verksamhet men för att detta handlingsutrymmet ska kunna utnyttjas krävs kunskap, vilket nämnts i SOU 2016:22, Prop 2017/18:186 och Ds 2019:23.

Att barnkonventionen ska bli lag har som idé färdats från att ha varit ett betänkande, till en proposition och även trätt i kraft. Gemensamt under idéresan är att barnets rättigheter förstås stärkas av att barnkonventionen blir lag. Något annat som genomsyrar idéresan är behovet av ett kunskapslyft och det uttryckta behovet av skriftlig vägledning och stöd gällande tillämpning och tolkning. Kunskap är essentiellt i det avseendet att aktören förstår vad som förväntas av den, vad ett politiskt beslut innebär och hur det ska tolkas (Lundquist 1992:76). Med det uttryckta behovet av vägledning och stöd i åtanke är det intressant att se hur detta översätts på kommunnivå.

6.1.1.1 Barnkomventionen som idé på kommunnivå

I utvecklingsplan för arbetet med barnets rättigheter i Malmö stad tydliggörs det att: Malmö stad ska systematiskt arbeta för att få barnets rättigheter att genomsyra verksamheter och service samt för att ge varje enskilt barn möjlighet och stöd i att kunna utöva sina rättigheter (Utvecklingsplan, Malmö stad 2017:7).

Utvecklingsplanen tar avstamp i regeringens proposition strategi för att stärka barnets

grundläggande förutsättningar för att stärka barnets rättigheter i Sverige. Dessa har sedan översatts till sex processmål som ska spegla integreringen av barnets rättigheter och innebär att år 2020 ska Malmö stad ha säkerställt att:

• Nämnder har uppföljningsbara mål som leder till att barnets rättigheter tillgodoses • Förvaltningar omsätter nämndsmålen för barnets rättigheter i konkreta åtaganden som kontinuerligt ingår i verksamhetsplaneringen

• Budgetprocessen har ett tydligt barnrättsperspektiv och nämnder redovisar i nämndsbudgeten hur barnrättsperspektivet beaktats i processen

• Beslutsunderlag, som indirekt eller direkt berör barn, inbegriper en analys ur ett barnrättsperspektiv

• Beslutsfattare och relevanta yrkesgrupper har fått utbildning om konventionen och tillämpningen i respektive verksamhet

• Mål och åtaganden kring barnets rättigheter följs upp i samband med årsredovisning

För att arbetet ska vara hållbart ska det integreras i ordinarie styr- och ledningssystem. Att alla relevanta yrkesgrupper har kompetens och kunskap är en grundläggande förutsättning där arbetsgivare på statlig och kommunal nivå ansvarar för att berörda yrkesgrupper erbjuds systematisk och fortlöpande kompetensutveckling (Utvecklingsplan, Malmö stad 2017). Ovanstående innebär att det även på denna nivå av översättning belyses behovet av verksamhetsspecifika utbildningsinsatser. När det kommer till ansvar och organisering så har kommunfullmäktige det övergripande ansvaret att fatta beslut, kommunstyrelsen leder nämndernas arbete och alla nämnder ansvarar för arbetet med barnets rättigheter i den egna verksamheten. Nämnder ansvarar granskning och formulerandet av mål, vilka ska ingå i verksamhetsplaner och budget samt följas upp i årsredovisningen och förvaltningarna ansvarar för att omsätta utvecklingsplanens olika insatsområden i den egna verksamheten (Utvecklingsplan, Malmö stad 2017). I denna översättning på kommunnivå förtydligas organisering och ansvar och även här påvisas vikten av kompetensutveckling. Detta kan förstås utifrån Lundqvist (1992) som menar på att för att beslut ska gå att genomföra krävs begreppen förstå, kunna och vilja. Att aktören förstår är kopplat till kunskap, kunna avser kompetens, tillgång till resurser och mandat och vilja avser viljan att genomföra beslutet (Lundquist 1992:75,76).

Ovan nämnda processmål från kommunnivå har översatts av arbetsmarknads- och socialförvaltningen till plan för integrering av barnets rättigheter (2018) med syfte att skapa en struktur för implementering av barnrätten under perioden 2018 till 2020. Det belyses att planen har ett pedagogiskt syfte och tydliggör att barnrättsfrågan inte är en nyhet inom Malmö stad (Plan för integrering, Malmö stad 2018). Att barnrättsfrågan inte är ny kan förstås utifrån att det redan innan barnkonventionen antogs som lag, konstaterades att det i Sverige rådde normharmoni och att den nationella lagstiftningen överensstämmer med de åtagande som återfinns i konventionen (SOU 2016:19, 350).

Det pedagogiska syftet som nämns i plan för integrering av barnets rättigheter (2018), återfinns som en översättning från SOU 2016:22 där det framgår att barns rättigheter kommer finnas samlade i en och samma lag, vilket medför en tydlighet och helhet samt skapar en förståelse av hur konventionens artiklar hänger samman och förutsätter varandra. Ett helhetsperspektiv som anses gått förlorat när transformering och normharmoni har tillämpats (SOU 2016:19, 370, 371). I plan för integrering av barnets rättigheter framgår det även att barnrätten i vissa fall hamnat vid sidan om ordinarie styrning- och ledning, varav denna plan kan ses som en strävan att skapa hållbara integrerade strukturer för barnets rättigheter. Det fastställs här liksom i andra dokument ett behov av ett kunskapslyft, i detta dokument har begreppet kunskapslyft översätts till att innefatta kunskap om barns levnadsvillkor, kompetenshöjande insatser om barnkonventionen, utveckling av verksamhetsnära metoder och arbetssätt, skapa och se över samverkansforum, klargöra vilka kommunikationsinsatser som behövs samt uppföljning av arbetet. I relation till organisering och ansvar framgår det att det krävs en tydlig organisatorisk struktur för att förändring ska genomföras:

Strukturen är vårt organisatoriska skelett, för att skapa en social förändring behöver även musklerna komma på plats. Den riktiga utmaningen i en komplexa frågor som barnrätt, som dessutom ska integreras i en komplex organisation som arbetsmarknad- och socialförvaltning, är hur vi får den administrativa kulturen att lämna utrymme och samsas med en delaktighetskultur. (Plan för integrering av barnets rättigheter 2018:16)

Ovanstående påvisar att förvaltningen påpekar utmaningar inom socialtjänsten och tjänstepersonens komplexa roll. Lundquist (1998) menar på att det finns en mångfald och mångtydighet på alla nivåer inom förvaltningen, där tjänstepersoner har en relation till lagen, till medborgarna och till sina överordnade som de måste beakta (Lundquist 1998 :105,106). I

plan för integrering av barnets rättigheter (2018) framgår det även att organisationskulturen

måste främja barnrättsarbetet:

Att främja förändring i organisationskulturen, skapa tidsmässiga förutsättningar att arbeta med delaktighet, tillförsäkra kompetensförsörjning, sätta barnrättsfrågan i kärnan av grunduppdraget samt följa upp i vilken grad organisationen tillgodoser barnets rättigheter, kommer att vara några av de stora frågorna att ta ställning utifrån ledarperspektiv i barnrättsarbetet framöver (Plan för integrering av barnets rättigheter 2018:17)

Detta kan förstås i förhållande till begreppen förstå, kunna, vilja vilka är tre essentiella begrepp för att förändring ska kunna genomföras (Lundqvist 1992). Följaktligen är det därför intressant att se hur detta översätts när barnkonventionen som idé färdas till socialtjänsten. På förvaltningsnivå framgår det av en respondent att det stora arbetet kring barnets rättigheter i första hand rör socialtjänsten och att innan lagen trätt i kraft behövde verksamheter kvalitetssäkras samt att de ansåg att det innan inkorporering fanns mycket utvecklingsarbete:

Det som har fått fokus utifrån att lagen skulle komma på plats var dels att vi stämde av kompetensen inom våra förvaltning men också att vi behövde kvalitetssäkra våra verksamheter, att våra verksamheter gör det som lagen säger att vi ska göra. Då pratar jag framförallt om socialtjänstlagen där barnkonventionen är transformerad in sedan tidigare [...] Vi såg ju att det fanns mycket utvecklingsarbete och just att lagen skulle inkorporeras 2020 har ju också inneburit att vi har satt mycket mer fokus på barnets rättigheter helt enkelt. (Respondent 1 2020)

Vid samtal med förvaltningssamordnaren framgår det även att arbetet med stödmaterial inte är helt färdigställt samt att även om man på kommunnivå utgår ifrån samma uppdrag så arbetas materialet fram på olika sätt inom förvaltningen. För att utläsa var barnrättsperspektivet kan förstärkas tittar man på kärnprocesser avseende hur processen ser ut vid handläggning av ett ärende. Utöver detta förmedlar förvaltningssamordnaren att Malmö stad tar inspiration av Stockholm stad vilken är en av få kommuner som tagit fram ett stödmaterial för socialtjänsten. Detta material togs fram år 2017 med fokus på barnrättsperspektivet inom socialtjänsten och förankring i SOU 2016:22. I stödmaterialet framgår det “att utveckla arbetssätt är ett långsiktigt arbete och det krävs resurser och

uppföljning för att önskvärt resultat och faktisk förändring ska uppnås“ (Stödmaterial,

Stockholm stad 2017:5). Materialet lyfter liksom andra nämnda dokument behovet av att se över befintlig kompetens samt behovet av kompetensutveckling. Det framgår även att varje

ska bedrivas (Stödmaterial, Stockholm stad 2017:5,6). Stockholm stads stödmaterial uppdelat i tre delar rörande barnets rätt till delaktighet, att betrakta barnets bästa samt om behovet av samverkan och innefattar modeller, checklistor, riktlinjer och råd.

I relation till att stödmaterialet från Stockholms stad togs fram år 2017 är det intressant att Malmö stad inte har ett kommunövergripande stödmaterial. Då översättningen även kan innefatta imitering av idéer och organisationer inte förhåller sig passiva till inkommande idéer, är en möjlig slutsats att materialet från Stockholm stad är applicerbart och att rådande situation medför ett hinder i framtagandet av material. Hur detta översätts inom de olika sektionerna diskuteras vidare i nästa avsnitt med utgångspunkt i ansvar och organisering.