Nationella etappmål för den icke-handlande sektorn behöver förhålla sig till utvecklingen

av det EU-gemensamma ramverket

5.3.1 Ambitiösa nationella mål kan ses som en förberedelse inför en skärpning av EU:s gemensamma klimatmål Miljömålsberedningens förslag:

 De överskott som kan komma att uppstå vid ett ambitiösare nationellt mål i förhållande till ett kommande EU-åtagande 2030 och EU-bana 2021–2030, behöver annulleras.

Miljömålsberedningens bedömning:

 EU:s klimatmål behöver skärpas för att vara mer i linje med Parisavtalet.

 Ett ambitiösare nationellt mål till 2030, jämfört med landets kommande EU-åtagande, kan ses som en förberedelse för att Sverige även ska kunna uppfylla skärpta klimatmål inom EU i framtiden.

Miljömålsberedningens motivering EU:s klimatmål behöver skärpas

EU:s klimatmål till 2030 innebär att utsläppen inom regionen ska minska med 40 procent jämfört med 1990. Sverige har i de tidigare förhandlingarna om 2030-ramverket drivit att EU i stället borde skärpa sitt mål till 2030 till minus 50 procent, för att unionen ska minska sina utsläpp på ett sätt som vore mer i linje med ambitionen att bidra till att begränsa den globala temperaturökningen till högst 2 grader¹⁴. Parisavtalets målformuleringar skärper kraven på snabba och omfattande utsläppsminskningar ytterligare jämfört med tidi-gare mål om högst 2 graders temperaturökning¹⁵.

14 Med minst 67 procents sannolikhet. Jämför även med Naturvårdsverkets konsekvens-analys av 2030-ramverket där ett EU-åtagande om minus 55 procent befanns vara mer i linje med en två-graders bana med denna grad av sannolikhet. Naturvårdsverket (2014d).

15 SOU 2016:21.

Handling D 1, KSAU 2016-10-11 Sidan 132 av 762

SOU 2016:47 Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

133

Om EU-målet till 2030 inte skärps behöver överskott annulleras Om EU-målet till 2030 inte skärps kan det tänkas uppstå en situa-tion framemot 2030 som liknar den vi nu ser i förhållande till EU:s 2020-mål, där i stort sett alla medlemsländer ser ut att överprestera i förhållande till det utsläppsutrymme de fått sig tilldelat i den icke-handlande sektorn både när det gäller utsläppsbanan 2013–2020 och åtagandet år 2020¹⁶.

Om en sådan situation återigen skulle uppstå torde en lämplig väg vara att annullera det överskott som respektive land ger upphov till. En annullering av överskott medför i sig att den EU-gemensamma målnivån skärps. Det medför i sin tur att inget land kan tjäna på, dvs. undvika att genomföra egna åtgärder, genom att ett annat land överpresterar i förhållande till vad EU-målet ursprungligen ställde krav på. Ett sådant agerande är i linje med den princip som beredningen uttryckte i sitt första delbetänkande nämligen att åtgärder i Sverige förutsätts genomföras på ett sådant sätt att de inte medför att utsläppen kan öka i andra länder¹⁷.

Ett ambitiösare mål kan ses som en förberedelse för ett skärpt EU-mål Om den Europeiska unionen går från den nuvarande strategin att genomföra besluten om 2030-ramverket till att också analysera och genomföra skärpningar av EU:s 2030 mål, kan det i förlängningen föra med sig att Sverige kan komma att tilldelas ett strängare EU-åtagande än de som nu förväntas bli aktuella. Med vilken princip en sådan skärpt målsättning kan komma att fördelas återstår dock att se men en trolig utveckling vore i så fall att Sverige åtminstone får sig tilldelat en minst lika stor procentuell skärpning av landets åta-gande som den procentuella ökning av målet som sker på övergri-pande EU-nivå.

Beredningen bedömer att ett ambitiösare nationellt mål till 2030, jämfört med landets obligatoriska EU-åtagande, skulle kunna ses som en förberedelse för att Sverige även ska kunna uppfylla skärpta mål inom EU i framtiden.

16 European Environment Agency (2015).

17 SOU 2016:21, s. 25.

Handling D 1, KSAU 2016-10-11 Sidan 133 av 762

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet SOU 2016:47

134

5.3.2 Bakgrund

Kommande EU-åtagande för hur utsläppen

från den icke-handlande sektorn ska minska till 2030

Sveriges nationella klimatmål och EU-åtagande till 2020 enligt EU:s sk. Effort Sharing Decision (ESD) omfattar utsläppen utan-för EU:s system utan-för handel med utsläppsrätter¹⁸. När ett ramverk för energi- och klimatpolitiken till 2030 inom EU nu börjar ta form har medlemsländerna valt att fortsätta fördela ansvaret för ut-släppsminskningar mellan medlemsländerna efter liknande princi-per som i det tidigare ESD-beslutet till 2020.

Kommissionen planerar att till sommaren 2016 lägga fram för-slag till en fördelning på medlemslandsnivå, med tillhörande kon-sekvensanalys.

Huvudprinciperna för hur fördelningen ska se ut har dock redan fastställts vid mötet i det europeiska rådet i oktober 2014.¹⁹ Rådet antog då bland annat följande slutsatser:

 Utsläppsminskningarna ska fördelas mellan medlemsländerna utifrån principer om rättvisa och solidaritet. Utsläppen inom EU:s system för handel med utsläppsrätter ska minska med 43 procent jämfört med 2005 medan utsläppen i icke-handlande sektorer ska minska med 30 procent jämfört med 2005.

Tillsammans gör dessa minskningar att EU:s samlade utsläpp sjunker med 40 procent jämfört med 1990.

 Utsläppsåtagandena för icke-handlande sektorer ska fördelas mellan medlemsländerna utifrån deras respektive BNP/capita nivå. Åtagandenivåerna ska ligga i ett intervall mellan 0 procent till 40 procents minskning relativt 2005.

 För medlemsländer med en BNP/capita-nivå över EU-genomsnittet ska åtagandenivån balanseras med hänsyn till kri-terier för kostnadseffektivitet.

 Det kommer även fortsättningsvis vara möjligt för medlems-staterna att nå utsläppsmålen för icke-handlande sektorer mellan

18 De svenska utsläppen utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter omfattar alla utsläpp utom merparten av utsläppen från el- och fjärrvärmeproduktion och industri och upptag från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk, (LULUCF).

19 Europeiska rådet (2014).

Handling D 1, KSAU 2016-10-11 Sidan 134 av 762

SOU 2016:47 Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

135

2021 och 2030 på ett flexibelt sätt. De flexibiliteter som nu kan användas för att nå målbanan 2013–2020 för icke-handlande sektorn mot EU:s 2020 mål ska förstärkas.

 En ny flexibilitet ska introduceras för medlemsländer som enligt kommissionens modeller har en relativt låg potential av kost-nadseffektiva utsläppsminskningar. För sådana medlemsländer (dit hör även Sverige) ska det vara möjligt att föra över över-skott av utsläppsrätter från handelssystemet vid ett tillfälle för att på så sätt öka landets utsläppsutrymme i den icke-handlande sektorn. Omfattningen av en sådan överföring ska bestämmas före 2020.

Ansvarsfördelning mellan medlemsstater

Utifrån de ovan nämnda fördelningsprinciperna och kommissio-nens modelleringar har en rad förslag på fördelning av utsläppsmål tagits fram. Om fördelningsnyckeln enbart skulle vara BNP/capita hamnar Sveriges utsläppsåtagande på den högsta åtagandenivån, minus 40 procent. Med en justering för kostnadseffektivitet så sänks målnivån för Sverige till någonstans mellan minus 35 till minus 38 procents minskning, beroende på vilken vikt den s.k.

kostnadseffektiva potentialen ges i beräkningen. När kommis-sionen modellerade hur EU skulle kunna sänka utsläppen med 40 procent på ett för modellen kostnadseffektivt sätt så minskade utsläppen i Sverige med 32 procent jämfört med 2005²⁰, dvs. i pari-tet med utsläppsutvecklingen i det senaste långsiktsscenariot från Energimyndigheten och Naturvårdsverket. Eftersom den kom-mande förhandlingen om ansvarsfördelning mellan medlemslän-derna baseras på fördelningsprinciper och nyckeltal ska inte ett förslag till svenskt nationellt mål påverka utfallet.

20 Det är detta modellresultat som läggs till grund när fördelningen av utsläppsåtaganden också ska väga in kostnadseffektivitetsaspekter.

Handling D 1, KSAU 2016-10-11 Sidan 135 av 762

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet SOU 2016:47

136

Ett ambitiösare EU-mål till 2030

EU:s klimatmål till 2030 innebär att utsläppen inom regionen ska minska med 40 procent jämfört med 1990. I beslutet om 2030-ramverket saknas däremot slutsatser om hur EU ska bidra inter-nationellt till utsläppsminskningar.

Sverige har i de tidigare förhandlingarna om 2030-ramverket drivit att EU borde skärpa sitt mål till 2030 till minus 50 procent för att unionen ska minska sina utsläpp på ett sätt som vore mer i linje med ambitionen att bidra till att begränsa den globala tempe-raturökningen till högst 2 grader, jämfört med målet om 40 procents utsläppsminskning²¹.

Parisavtalets målformuleringar, se kapitel 3, skärper dock kraven på snabba och omfattande utsläppsminskningar ytterligare jämfört med tidigare mål om högst två graders temperaturökning.

Den hittillsvarande utsläppsutvecklingen inom EU²² talar dess-utom för att det torde finnas goda förutsättningar för att EU tidi-gare kan nå lägre utsläpp i till exempel transportsektorn²³. De sen-aste årens kraftiga prisfall på framför allt produktion av förnybar el talar också för att förutsättningarna för att EU skulle kunna nå lägre utsläpp till 2030 även inom energitillförselsektorn har förbätt-rats jämfört med kommissionens tidigare modelleringar.

21 Med minst 67 procents sannolikhet. Jämför även med Naturvårdsverkets analys av 2030-ramverket där ett EU-åtagande om minus 55 procent befanns vara mer i linje med en två-graders bana med denna grad av sannolikhet. Naturvårdsverket (2014d).

22 European Environment Agency (2015).

23 Naturvårdsverket (2014d).

Handling D 1, KSAU 2016-10-11 Sidan 136 av 762

SOU 2016:47 Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

137

5.4 Överväganden om sektormål för transportsektorn