1 Uppdragen och hur de genomförts
1.1 Uppdraget Miljömålssystemet
Riksdagen beslutade i april 1999 om en ny målstruktur för det nationella miljöarbetet.1 Målstrukturen innehåller ett antal nation-ella miljökvalitetsmål där riksdagen anger vilket miljötillstånd som skall uppnås i ett generationsperspektiv. I enlighet med den ur-sprungliga målstrukturen svarade regeringen för att ställa upp delmål i de fall det behövs för att nå miljökvalitetsmålen.
Genom ett riksdagsbeslut i juni 2010 förändrades miljömåls-strukturen till att innehålla ett generationsmål, 16 miljökvalitetsmål och etappmål.2 Riksdagen uttalade att ett viktigt syfte med miljö-målsarbetet är att få ett tydligare fokus på operativa insatser för att åstadkomma den samhällsomställning som krävs för att nå gene-rationsmålet och miljökvalitetsmålen. För att i ökad utsträckning kunna identifiera övergripande frågor och de åtgärder som är mest effektiva i fråga om att bidra till att nå miljökvalitetsmålen beslutades att man ska ta fram breda, tvärsektoriella strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder.
1 Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart Sverige, prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183.
2 Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete, prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377.
Handling D 1, KSAU 2016-10-11 Sidan 51 av 762
Uppdragen och hur de genomförts SOU 2016:47
52
Miljömålsberedningen och dess arbete
Regeringen beslutade den 1 juli 2010 att tillsätta en parlamentarisk be-redning för att utarbeta underlag om hur miljökvalitetsmålen kan nås.
Beredningen har tagit namnet Miljömålsberedningen (M 2010:04).
Beredningens uppgift är att på uppdrag av regeringen föreslå hur miljökvalitetsmålen ska nås genom politiskt förankrade förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. Enligt bered-ningens direktiv ska beredningen hantera frågor som berör flera samhällsintressen och som därför kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet. Den ska även fokusera på frågor som kräver över-gripande och långsiktiga politiska prioriteringar, dels där det finns behov av strukturella förändringar, dels avseende frågor av särskild betydelse som inte kan lösas på myndighetsnivå.3
Beredningen har tidigare redovisat följande delbetänkanden:
Handlingsplan för att utveckla strategier i miljömålssystemet (SOU 2010:101), Etappmål i miljömålssystemet (SOU 2011:34), Plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning (SOU 2012:15), Minska riskerna med farliga ämnen (SOU 2012:38), Långsiktigt hållbar markanvändning, del 1 (SOU 2013:43) och Med miljömålen i fokus – hållbar användning av mark och vatten (SOU 2014:50).
Nu aktuella uppdrag
Regeringen beslutade den 10 juli 2014 att ge Miljömålsberedningen i uppdrag att föreslå en strategi för en samlad luftvårdspolitik (dir. 2014:110). Den 18 december 2014 beslutade regeringen att även ge beredningen i uppdrag att föreslå ett klimatpolitiskt ram-verk och en strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik (dir.
2014:165). Genom detta uppdrag övertog beredningen det uppdrag som tidigare getts till utredningen om klimatfärdplan 2050 (M 2014:03, dir. 2014:53). Samtidigt beslutades att de två upp-dragen om luft och klimat skulle samordnas. Uppdraget om klimat har därefter delats i två delar (dir. 2015:101). Beredningens förslag till ett klimatpolitiskt ramverk, Ett klimatpolitiskt ramverk för
3 Parlamentarisk beredning för underlag om hur miljökvalitetsmålen kan nås (dir. 2010:74).
Handling D 1, KSAU 2016-10-11 Sidan 52 av 762
SOU 2016:47 Uppdragen och hur de genomförts
53
Sverige (SOU 2016:21) redovisades i mars 2016. I det här del-betänkandet redogörs för beredningens förslag till en strategi med etappmål, styrmedel och åtgärder för en samlad och långsiktig klimatpolitik samt en strategi med etappmål, styrmedel och åtgär-der för en samlad luftvårdspolitik.
Uppdragens syfte
Syftet med uppdraget att utarbeta en strategi för en samlad luft-vårdspolitik är att bidra till att Sverige på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt når berörda miljökvalitetsmål och generationsmålet samt uppfyller sina åtaganden enligt det gällande luftkvalitets-direktivet, det reviderade Göteborgsprotokollet samt Europeiska kommissionens luftvårdspaket i fråga om föroreningar i luften som påverkar människors hälsa, miljön och klimatet. Strategin ska skapa förutsättningar för en bred politisk enighet kring etappmål, styr-medel och åtgärder för att begränsa utsläppen av luftföroreningar.
Syftet med uppdraget att utarbeta ett ramverk och en strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik är att skapa långsiktiga mål, styrning mot de långsiktiga målen och en bred förankring av klimatpolitikens övergripande inriktning. Ramverket ska reglera mål och uppföljning. Strategin med etappmål, styrmedel och åtgär-der ska bidra till att en samlad och långsiktig klimatpolitik utveck-las. Ramverket ska skapa förutsättningar för en transparent och kraftfull styrning och uppföljning av arbetet med att nå klimat-målen på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt.
Miljömålsberedningen har haft som övergripande ambition att enas i en partipolitisk överenskommelse om de aktuella uppdragen.
Avgränsningar
Den långsiktiga energipolitiken är avgörande för möjligheten att nå de klimatpolitiska målen. Då Energikommissionen (direktiv 2015:25) har i uppdrag att behandla dessa frågor med tonvikt på den fram-tida elförsörjningen samt att föreslå mål, åtgärder och styrmedel för energisystemet, behandlas de inte av Miljömålsberedningen.
Handling D 1, KSAU 2016-10-11 Sidan 53 av 762
Uppdragen och hur de genomförts SOU 2016:47
54
Uppdragens genomförande
Beredningen har genomfört uppdragen i bred dialog med berörda aktörer. De experter och sakkunniga som är knutna till bered-ningen har haft direkt möjlighet att komma med synpunkter under utredningens gång. Under utredningstiden har 18 gemensamma sammanträden genomförts. Utöver dessa har ett antal möten hållits med enbart beredningens ledamöter.
Två referensgrupper har löpande bidragit till arbetet med klimatramverk och långsiktig klimatpolitisk strategi, en med stats-vetenskaplig och juridisk kompetens och en med klimatekonomisk kompetens. En referensgrupp med luftvårdspolitisk kompetens har bistått beredningen i uppdraget med luftvårdsstrategin.
Sex externa dialoggrupper tillsattes under hösten 2015. Till grupperna har ledande företrädare från akademi, näringsliv och civilsamhälle knutits med uppgift att fritt diskutera utvecklingen inom områden som identifierats som centrala vad gäller klimat-politiken. Varje grupp har avlämnat en skriftlig rapport med en analys av hur gruppens slutsatser skulle kunna påverka möjlig-heterna att föra en långsiktig och ambitiös klimatpolitik i Sverige.
Beredningen har arrangerat ett stort antal öppna kunskaps-seminarier om klimat- och luftvårdsfrågor i Stockholm samt med-verket vid ett flertal seminarier runt om i landet vid svenska univer-sitet. Beredningen har vidare medverkat vid flera större seminarier anordnade av länsstyrelser, kommuner och näringslivsorgani-sationer. Beredningen medverkade också med eget seminarium under Almedalsveckan 2015. Ett stort antal möten har hållits med intresseorganisationer och enskilda företag.
I november 2015 genomförde de politiskt utsedda ledamöterna tillsammans med beredningens ordförande och kanslichef ett studiebesök till London för samtal med ledande företrädare från näringsliv och administration samt ett antal parlamentsledamöter om den brittiska klimatlagen. Ett tiotal deltagare närvarade för beredningens räkning i FN-förhandlingarna i Paris i december 2015. Studiebesök har bland annat genomförts på Visualiserings-centrum i Norrköping samt på SSAB:s produktionsanläggning i Oxelösund.
Handling D 1, KSAU 2016-10-11 Sidan 54 av 762
SOU 2016:47 Uppdragen och hur de genomförts
55
Texter i förslags- och bedömningsrutor med tillhörande motiveringstexter är politiskt förhandlade och förankrade Med den för uppgiften begränsade tid som stått till miljömåls-beredningens förfogande har det inte varit möjligt att politiskt för-handla all text i delbetänkandet. Därför har en ansvarsfördelning införts som innebär att de skrivningar som presenteras i bedömnings- och förslagsrutor med tillhörande motiveringstexter (Miljömåls-beredningens motivering) är förhandlade och förankrade inom och mellan de partier som ingår i beredningen. Övriga texter med karaktär av bakgrundsbeskrivningar (Bakgrund) och analysmaterial (Problembild och åtgärdsmöjligheter samt Befintliga förslag till styr-medelsförändringar) tar miljömålsberedningens kansli fullt ansvar för.
Bilagor till betänkandet
I bilaga 1–6 redovisas beredningens direktiv. Bilaga 7 innehåller förutsättningar för analys av etappmålsscenarier. De underlags-rapporter som tagits fram inom ramen för beredningens arbete redovisas i en separat bilagedel (del 2) till betänkandet.
1.2 Underlag
Beredningen har, utöver de särskilda bilagor som redovisas i betänkandet, i det löpande analysarbetet använt ett mycket stort antal underlagsrapporter som inte låter sig redovisas på ett över-skådligt sätt. Huvudprincipen i arbetet har varit att enbart använda material som kommer från kvalitetssäkrade källor i form av t.ex.
officiell statistik, underlagsrapporter från myndigheter men också kvalificerade forskningsrapporter från välrenommerade inter-nationella organisationer, branschorganisationer och forsknings-institut. Ambitionen har varit att så långt möjligt redovisa källor i direkt anslutning till texterna. Nedan presenteras ett mindre urval av underlag som beredningen bedömer varit särskilt centrala i analysarbetet.
Handling D 1, KSAU 2016-10-11 Sidan 55 av 762
Uppdragen och hur de genomförts SOU 2016:47
56
Naturvårdsverkets fördjupade utvärdering av miljömålen 2015 I den fördjupade utvärderingen av miljömålen 2015 (Mål i sikte, Rapport 6662 samt Styr med sikte på miljömålen, Rapport 6666), utvärderar Naturvårdsverket möjligheterna att nå miljökvalitets-målen och generationsmålet. Avsikten med utvärderingen är att fungera som underlag för regeringens politik och prioriteringar och ge grunden för ett strategiskt och proaktivt åtgärdsarbete.
Naturvårdsverkets rapport Underlag till en färdplan för ett Sverige utan klimatutsläpp 2050
I rapporten redovisas bland annat ett antal s.k. målscenarier över möjliga utvecklingsvägar mot låga utsläpp av växthusgaser år 2050 samt förslag på centrala styrmedelsförändringar för att nå låga ut-släppsnivåer på längre sikt.
Slutbetänkandet från utredningen om fossilfri fordonstrafik Utredningen om fossilfri fordonstrafik hade i uppdrag att kartlägga möjliga handlingsalternativ samt identifiera åtgärder för att redu-cera transportsektorns utsläpp och beroende av fossila bränslen i linje med visionen om en hållbar och resurseffektiv energiförsörj-ning utan nettoutsläpp av växthusgaser år 2050 och prioriteringen om en fossiloberoende fordonsflotta 2030. Utredningen redovisade ett stort antal förslag till nationella styrmedel samt rekommenda-tioner för vad Sverige bör driva inom EU. Slutbetänkandet Fossil-frihet på väg, SOU 2013:84, överlämnades i december 2013.
Trafikverkets Kunskapsunderlag och klimatscenario för energieffektivisering och begränsad klimatpåverkan
Trafikverkets kunskapsunderlag och klimatscenario för energi-effektivisering och begränsad klimatpåverkan (2014:134) från januari 2015 är en fördjupning av det samlade planeringsunderlaget för miljö och utgör grunden för Trafikverkets arbete med att begränsa transportsektorns klimatpåverkan. Det innehåller bl.a. be-skrivningar av nuläge och prognostiserad utveckling för
transport-Handling D 1, KSAU 2016-10-11 Sidan 56 av 762
SOU 2016:47 Uppdragen och hur de genomförts
57
sektorns klimatpåverkan samt ett klimatscenario med nödvändiga åtgärder för att nå dessa mål.
Europeiska kommissionens förslag till luftvårdspaket
Europeiska kommissionen presenterade i december 2013 ett om-fattande förslag om en gemensam luftvårdspolitik i Europeiska unionen med förslag till reviderat takdirektiv, direktiv om begräns-ning av utsläpp till luften av vissa förorebegräns-ningar från medelstora förbränningsanläggningar, ett beslut om godtagande av ändringen av Göteborgsprotokollet samt ett nytt strategiskt program för luftvårdspolitiken i Europa år 2030 (se avsnitt 12.2.2 Styrmedel på EU-nivå).
Förenta nationernas klimatpanels femte rapport
Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), publicerade 2013 och 2014 sin femte utvärdering av kunskapen om klimatets förändring (assessment report 5). Rapporten lämnades i form av fyra delrapporter (om jordens klimatsystem i förändring och fram-tida projektioner, om effekter på ekosystem och samhälle, sår-barhet och anpassning, åtgärder för utsläppsminskningar samt en syntes av de tre övriga delrapporterna).
Handling D 1, KSAU 2016-10-11 Sidan 57 av 762
Handling D 1, KSAU 2016-10-11 Sidan 58 av 762