Natur och kulturmiljön

När det gäller natur och kulturmiljöfinns vissa målsättningar för nya transportan- läggningar:

• Nya transportanläggningar bör lokaliseras så att de fungerar i samklang med sin omgivning och utformas med hänsyn till regionala och lokala natur- och kulturvärden

• Möjligheten att utveckla användningen av befintlig infrastruktur bör all- tid övervägas innan beslut om ny infrastruktur tas

• Studien bör göras i tidiga skeden av hur den tillkommande infrastruktu- ren på olika sätt påverkar landskapet.

•

Delmål finns också för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Dessa rör plane- ringsunderlag och kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. Delmålen påverkar i mer eller mindre hög grad transportsektorn.

Utvecklingen av inverkan på natur- och kulturmiljön är osäker. Det saknas idag såväl preciserade etappmål som något sätt att värdera dessa. Berörda myndigheter håller på att utveckla en metod som går ut på att få fram vil-ka värden som finns i landskapet och vilka som bör prioriteras.

Sammanfattning av SIKA:s uppföljning

Etappmålet att stabilisera transporternas koldioxidutsläpp till år 2010 jämfört med 1990 års utsläpp kommer på grund av den ökande trafiken inte att nås utan ytterli- gare åtgärder utöver de som idag redan är genomförda eller föreslagna. De åtgärder som krävs för att klara målet ligger i flertalet fall utanför trafikverkens ansvarsom- råde och kontroll.

Etappmålet för svaveldioxid har redan uppnåtts med stor marginal och etappmålen för kväveoxider och kolväten kommer troligen att nås.

När det gäller att minska hälsoeffekterna av luftföroreningar i tätorter går utveck- lingen åt rätt håll, men det finns fortfarande problem.

Vid nybyggnation eller väsentlig ombyggnad av såväl bostäder som infrastruktur bedöms det att de fastställda riktvärdena för buller uppnås. Både Vägverket och Banverket bedömer att de inte kommer klara målet till år 2003 för statliga vägar och järnvägar som regeringen fastställt. Vägverkets bedömning är att de eventuellt klarar att nå målet till år 2005. Däremot är det inte sannolikt att etappmålet till år 2007 för åtgärder i befintlig bebyggelse kommer nås.

Arbetet med kretsloppsanpassningen går sakta åt rätt håll. Det finns dock fortfa- rande en rad problem kvar. Det används fortfarande naturgrus i högre omfattning än önskvärt och åtgärdstakten för att minska antalet konfliktpunkter med vattentäk- ter går långsamt.

Utvecklingen av inverkan på natur- och kulturmiljön är osäker. Det saknas idag såväl preciserade etappmål som något sätt att värdera dessa.

Utvecklingen för de olika miljöproblemen inom transportsektorn går åt olika håll. Utsläppen av koldioxid, som är det viktigaste och svåraste av problemet, fortsätter att öka. Den sammanfattande bedömningen för delmålet en god miljö blir därför

Bedömningar från intervjuer och enkäter

Här redovisas bedömningar från intervjuade personer och från enkäterna. Det är främst intervjuade från Vägverket och Banverket som kommenterat realismen i målen.

Enligt bedömare från Vägverket kommer vi nog nå målen för skadliga ämnen. På senaste tiden har krav ställts i miljökvalitetsnormerna som kommer att vara bin- dande, inte på utsläppen utan på halterna i luften av dels kväveoxider och dels partiklar.

När det gäller partiklar finns det vissa sträckor på det statliga trafiknätet med be- byggelse i närheten som det kan bli problem på. Vägverket har precis börjat analy- sera detta så man kan ännu inte säga om det finns en risk. Det beror också på att det finns bakgrundshalter som bidrar, t.ex. där man har färjor som släpper ut mycket partiklar.

När det gäller koldioxid når vi inte målen. Utvecklingen går inte åt rätt håll. Det man nu föreslår i de långsiktiga planerna är dels investeringar på vägnätet som en del där enstaka åtgärder kan åstadkomma reduktion, t.ex. kort-ning av vägar men totalt innebär de sannolikt en ökning av koldioxidutsläppen. Detta beror på att den ökade vägstandarden ger högre hastigheter som automatiskt leder till ökade ut- släpp. Detta kompenseras till en del genom sektorsarbetet där man gör bedömning- ar av vad man kan förväntas uppnå, t.ex. via Ecodriving och kvalitetssäkring av transporter. Är man framgångsrik i detta arbete är sannolikt det bästa man kan uppnå en oförändrad nivå men vad som kommer till är den ökande trafikmängden som vi inte kan rå över.

Samtliga intervjuade är överens om att koldioxidmålet inte klaras utan smärtsamma ingripanden. Andra mål, t.ex. kväveoxid, kommer kanske klara genom teknisk utveckling. Någon menar också att det finns större potentialer inom andra områden, t.ex. energisparande genom t.ex. belysning. Det är svårare att spara på trafiksidan. Det är trafiken på vägarna som står för utsläppen och den har vi ingen kontroll över. Underliggande är en trafikökning med 1.5 procent per år som ingen har lyck- ats göra någonting åt. Det finns också ett samband mellan hur mycket man bygger och trafikens omfattning med detta är inte helt tydligt.

Bedömare från Banverket anser att det krävs hårdare tag för att nå fram, men dessa kan inte riktas specifikt mot järnvägen utan måste utformas som transportövergri- pande.

Från övriga aktörer har bedömningar gjorts endast i några fall och de har då varit mer allmänna och osäkra. En järnvägsoperatör bedömde att det blir svårt att nå de mål som är satta med tanke på hur marknadens efterfråga ökar och förändras. Vo- lymmässigt klarar järnvägen att utföra de transporter som efterfrågas men krav på

snabbare leveranser med tätare frekvens är svårare att leva upp till. Leveranser med lastbil ökar mest.

Enkätsvaren

I enkäten till de offentliga aktörerna har den svarande ombetts bedöma realismen i de transportpolitiska utsläppsmålen, d.v.s. i vilken grad målen kommer att målen kommer att nås.

När det gäller koldioxidmålet är representanterna för kommunerna mer positiva än representanterna för myndigheter. Närmare 15 procent tror att målen kommer att nås och drygt 40 procent anser att utvecklingen går åt rätt håll. Bland myndighets- representanterna tror ingen att målen kommer att nås medan 40 procent tror att det går åt rätt håll. De som tror att det går åt fel håll är företrädare för trafikverken och SIKA.

När det gäller kväveoxid är uppfattningarna ungefär de motsatta. Bland kommu- nerna tror knappt 15 procent att målen skall nås medan mer än hälften av myndig- hetsrepresentanterna har denna uppfattning. Bland kommunerna tror en fjärdedel att utveckling går åt fel håll medan ingen myndighetsrepresentant tror detta. När det gäller svavel är skillnaderna mindre mellan kommuner och myndigheter, även om myndigheterna har en något mer positiv syn.

Kring flyktiga ämnen (VOC) är uppfattningarna mindre polariserade, även om skillnader finns mellan kommuner och myndigheter. Myndigheterna har en mer positivt syn på möjligheterna att nå målen än kommunerna. Endast sju procent tror att utvecklingen går åt fel håll medan motsvarande siffra för kommunerna är 27 procent. Andelen osäkra är här också större för bägge grupperna.

När det gäller buller är andelen osäkra ännu större. Totalt tror hälften att utveck- lingen går åt rätt håll medan knappt en tiondel tror att utvecklingen målen kommer att nås och en femtedel att den går åt fel håll. Bland kommunerna är det fler som tror att utvecklingen går åt fel håll än bland myndigheterna.

För samtliga bedömningar om utsläppsmålen gäller att osäkerheten är större bland kommunerna. Fler har angivit att man inte vet och fler har valt att inte besvara frågorna. Som framgick i tidigare fråga är kunskapen om de transportpolitiska målen mindre bland kommunerna än kunskapen om miljökvalitetsmålen.

Bilaga 10

Möjligheter och hinder

Denna bilaga är en mer detaljerad version av kapitel 9, Möjligheter och hinder. I detta avsnitt förs en mer allmän redovisning av hinder för och möjligheter till utsläppsbegränsningar och miljöarbete. Här redovisas också synpunkter och öns- kemål om myndigheternas arbete samt exempel på goda initiativ i miljöarbetet.

Hinder för utsläppsbegränsningar

När det gäller vägtrafiken utgör avvägningen mellan miljömål och andra mål ett hinder för utsläppsbegränsningar. Utbyggnad som syftar till ökad tillgänglighet ger ökade hastigheter och mer utsläpp. Den växande trafiken kan man inte heller göra mycket åt. Andra hinder är att regler för fordon beslutas på EU-nivå.

Representanter för Vägverket konstaterar att på regional nivå kan man inte så mycket påverka utsläppsmängden men däremot utsläppens lokalisering genom utbyggnaden av vägar. I vissa yttranden har man haft synpunkter på kommunernas utbyggnad.

De stora utsläppspåverkarna är trafikmängden och fordonens tekniska kapaciteter och det råder man inte över på regional nivå. Man är remissinstans när Länsstyrel- sen tar beslut om hastighetsärenden.

Från Banverket pekar man på att dieselloken utgör ett miljöproblem. Dock är det svårt att komma åt problemet då åtgärder såsom utbyggnad av elektrifierade banor eller omlastning från diesel- till ellok innebär stora kostnader. Kostnaderna kan straffa ut järnvägen till fördel för lastbil vilket kan leda till större miljöpåverkan. Vidare är investeringar på järnvägssidan i regel mycket dyra. Drastiska åtgärder, såsom att förbjuda diesellok på elektrifierade banor för att minska utsläppen skulle medföra stora kostnader för trafikoperatörer. Kostnaderna kan leda konkurrensför- delar för andra trafikslag och att operatörer slås ut.

Ett annat problem är den lokbrist som råder. Nyinvesteringar ofta är mycket kost- samma. I dag är ett stort antal av de diesellok som trafikerar järnvägsnätet av gammal miljöprestanda. Ytterligare ett problem är omkopplingskostnader vilket gör att diesellok används på hela bansträckor om delar av den inte är elektrifierad. Ett annat exempel är målkonflikt med fysisk planering. Ett aktuellt exempel är ett resecentrum som planeras. Tillgänglighet till centrat står i konflikt med de mål som finns för en god bebyggd miljö (partikelutsläpp). Ytterligare ett exempel är mål- konflikten mellan ekonomi och miljö. Att minska utsläppen av koldioxid är t.ex. förknippat med stora kostnader.

När det gäller sjöfart och luftfart är det främst internationella hinder. Kraven på områdeskompetens är mycket stora för att man ska nå framgång internationellt. Arbetet sker långsiktigt och måste ske samstämmigt genom t.ex. EU.

På kommunal nivå konstateras att det i stor utsträckning saknas ekonomiska inci- tament för operatörerna, det finns ingen lönsamhet i miljösatsningar. Långsiktiga styrmedel för en anpassning mot miljömålen skulle ge operatörerna möjlighet mil- jöanpassa sin verksamhet utan stora investeringskostnader.

Behovet av nya instrument i miljöarbetet

I intervjuer och enkäter har Inregia försökt få fram synpunkter på behovet av nya instrument och förslag om vilka nya åtgärder som skulle kunna användas i sektors- arbetet och i miljöarbetet. Här redovisas synpunkterna från trafikverken och ett antal andra aktörer.

När det gäller nya instrument i miljöarbetet pekar man från trafikverken på sam- ordning av bebyggelseplanering och infrastruktur. För att kollektivtrafiken skall fungera bra krävs anpassning av bebyggelseplaneringen. Framförallt på kollektiv- sidan kan man få effekter av bättre samordning.

Man önskar mer ekonomiska styrmedel, t.ex. beskattning, trängselavgifter i stads- miljö, m.m. Detta är dock sådant som regering och riksdag beslutar om. Man påpe- kar att det finns en konflikt mellan tillväxtmålen och miljömålen. Det gäller t.ex. regler för tjänstebilsbeskattning. Man skulle behöva större inflytande över markan- vändning, t.ex. lokalisering av köpcentra. Även mer ekonomiska styrmedel. Banverket saknar idag effektiva instrument. Möjligen kan de banavgifter som nu diskuteras bli användbara. Dessa avgifter ska vara differentierade med hänsyn till miljöprestanda.

På godssidan är det multimodala system som är viktiga, kombitrafik och intermo- dala lösningar. Här har man inte kommit långt men med de nya avgifter som kom- mer i Tyskland på biltrafik kan detta bli intressant. För transporter på tåg genom Europa finns stora administrativa och tekniska hinder på kontinenten.

Som myndighet har Banverket även möjlighet att bestämma vem som ska trafikera en bana. Här bedömer en intervjuad att det kan göras mer.

Ett förslag som varit uppe är att Banverket skulle tillhandahålla lok med bra miljö- prestanda. Detta skulle ge operatörerna ett alternativ till att investera i äldre lok. Det skulle även öppna dörren för nya operatörer då stora investeringskostnader kan undvikas. Om man ser till hela transportsektorn kan en tydligare fördelning av de olika transportslagens externa kostnader ge en miljömässigt bättre fördelning av transporterna.

De intervjuade tycker ofta att instrumenten inte är tillräckliga. Det behövs mer påverkan på transportsektorn. Man arbetar genom information och kontaktarbete men det räcker inte för att klara koldioxidmålet. Behovet av instrument beror också på hur eventuella nya etappmål formuleras. Arbetet med detta har startat. Deltaga- re är SIKA, Naturvårdsverket, Vägverket, Banverket, Sjöfartsverket, Luftfartsver- ket, Boverket och Riksantikvarieämbetet.

Miljöproblemen är inte transportsektorns problem ensamt. Genom att se över skat- testrukturen kan även övriga samhällssektorer bli mer aktiva i miljöarbetet. Andra förslag till åtgärder är differentierade banavgifter och farledsavgifter. Det pågår arbete för att ta fram marginalkostnadsstudier för att effektivare beräkna miljökost- nader.

Målkonflikter kan undvikas genom ett bättre arbetsunderlag i form av t.ex. gemen- samma nyckeltal. Även samarbete över sektorsgränserna är viktigt för att undvika konflikter och missförstånd vad gäller ansvarsfördelning och målformuleringar. Sjöfartsverket föreskriver vilka bestämmelser som ska gälla men sjöfarten är till sin natur en internationell fråga. Ställer man för höga krav på svenska hamnar och fartyg riskerar man att slå ut den svenska sjöfartsnäringen.

På regional nivå upplever man att man har mycket små möjligheter att påverka trafiken. Man råder inte över ekonomiska styrmedel eller på regional nivå hastig- hetsbegränsningar. Myndighetsdelen på huvudkontoret bestämmer hastighetsbe- gränsningar.

Inom en länsstyrelse arbetar man bl.a. med fysisk planering. Det kan då t.ex. gälla lokalisering av verksamhet eller planering av kollektivtrafik. Länsstyrelsen arbetar även aktivt i samråd med de berörda aktörerna för att finna bra lösningar. Man har inga önskemål om kraftfullare instrument.

Från Region Skåne konstateras att det är ganska bra som det är idag. Det finns inte någon acceptans för en hårdare regional planering. Det är ganska bra att arbeta på frivillig nivå. Miljömålsarbetet är ett strategiskt arbete om man vill ge det en prak- tisk påverkan. Vilka miljömål man skall ha i Skåne borde vara en fråga som politi- kerna i Skåne borde avgöra. För att göra ett miljömålsarbete krävs det stora resur- ser som Länsstyrelsen idag har. Man försöker lösa detta genom att fråga politikerna innan man beslutar. Man frågar sig om det är en myndighetsuppgift eller en regio- nal utvecklingsfråga.

Ett stort användarföretag bedömer att det är viktigt med tydlighet från riks- dag/regering, d.v.s. att man talar om tydligt vad man vill med miljöarbetet. Även sambandet med ekonomiska och social aspekterna i hållbar utveckling.

Enkätresultat

I enkäten till de offentliga aktörerna har det ställts en fråga om vilka önskemål om andra instrument man har.

Drygt en fjärdedel har angett önskemål om andra instrument. Närmare en tredjedel har angett att man inte har några önskemål och de övriga har inte lämnat något svar och deras uppfattning måste därför betraktas som osäker. Bland de svarande vid kommunerna är det fler som önskar ha andra instrument än bland myndigheterna representanter.

Från kommuner kommer förslag om vidareutveckling av kommunens Agenda 21- arbete, MaTs-projektet och dylikt. Frivilliga bilpooler i bostadsområden bör under- lättas genom olika insatser. Ökade möjligheter för miljömyndigheter att ställa krav med stöd av miljöbalken är ett annat önskemål liksom nationella informationskam- panjer med hög genomslagskraft.

Det föreslås också att offentliga organisationer skall föregå med gott exempel ge- nom att välja miljövänliga alternativ och att man ser till att det finns ekonomiska fördelar att välja rätt. Stödutbildning av personal till den tekniska infrastrukturen föreslås också. Marknadsför den tekniska infrastrukturen som en upplevelseindustri bland människor för människor är ett annat förslag.

Från myndigheter önskar man möjlighet att lämna ekonomiska bidrag till bättre fordon samt möjlighet att påverka kommunernas planering (t.ex. när det gäller buller). Man önskar också ha andra beslutsunderlag vid planering än den "sam- hällsekonomiska kvoten". Någon önskar krav på regionplanering (fysisk planering) och krav på kollektivtrafikprogram i fysiska planer. Man vill också se över regel- verk för tjänsteresor m.m.

En enskild operatör konstaterar att för det enskilda kan det vara mycket kostsamt att driva utvecklingen mot bättre miljöanpassning inom en sektor. Lagstiftning är då ett starkt instrument. Genom lagstiftning där miljökrav ställs kommer företag vilka jobbar aktivt med dessa frågor få konkurrensfördelar vilket innebär att miljö- hänsyn och lönsamhet blir ett gemensamt mål. Lagförändringar som görs måste vara långsiktiga och ske på en internationell nivå. Exempel kan vara en kilome- terskatt som i så fall bör gälla uniformt på en internationell nivå. Snabba drastiska förändringar kan innebära att dyrbart arbete kan bli omkullkastat. Vidare kan na- tionella åtgärder medföra att vi får konkurrensnackdelar gentemot övriga länder. Också i enkäten till de offentliga aktörerna har de svarande ombetts lämna förslag på hur myndigheterna kan stimulera miljöarbetet. Ungefär hälften av dem som svarat på enkäten har lämnat förslag på vad myndigheterna skulle kunna göra för att stimulera miljöarbetet. Förslagen knyter an till mål, uppsökande arbete, infor- mation, dialog, styrmedel, m.m. En lista redovisas i bilaga 2.

Synpunkter på bördefördelningen

Enligt en intervjuad på Vägverket finns det olika synsätt. En samhällsekonomisk ståndpunkt är att bördan bör fördelas där man kan förbättra resultatet med minst ansträngning och resursåtgång. Christian Azar på Chalmers har gjort samhällseko- nomiska kalkyler. Han tycker att det överhuvudtaget inte finns någon anledning alls att miljöanpassa transporterna innan man har miljöanpassat de fasta utsläpps- källorna. Anledningen till detta är att tekniken för anpassning är mycket effektivare när det gäller fasta anläggningar än när det gäller rörliga.

Detta är det ena extrema synsättet. Det andra synsättet är att varje typ av utsläpps- källa solidariskt skall dela på bördan. Om villabrännarna skall minska med tio procent så skall trafiken också minska med tio procent. Vägverkets hållning är någonstans mitt emellan. Man gör så gott man kan där det är möjligt. Man kan inte säga som Christian Azar att detta inte är vårt problem utan vi måste se till att pröva vad man kan göra, hur lätt kan man åstadkomma förändringar och vilka de bästa sätten är att åstadkomma förändringar. Samtidigt kan man också göra förbättringar eftersom det faktiskt är möjligt att göra en del bra förbättringar till låga kostnader. Det finns inga övergripande samhällsekonomiska sektoranalyser. Det övergripande målen om t.ex. utsläpp är sannolikt inte lagt utifrån samhällsekonomiskt perspektiv utan från ett moraliskt och politiskt perspektiv.

Från Banverket konstaterar man att konkurrensförhållandet mellan tåg och lastbil är en känslig fråga. Höga krav på miljökrav på järnväg kan snedvrida konkurrensen till lastbilstrafikens fördel vilket inte alltid är en miljömässig vinst. Banverkets del av de samlade utsläppen är mycket liten och miljöåtgärder är därför alltid lönsam- mare inom andra sektorer.

Också flera andra aktörer, bl.a. SIKA, har pekat på att det är viktigt att miljöfrågor- na ses i ett sektorövergripande perspektiv.

Synpunkter på Naturvårdsverket och andra

miljömyndigheter

Vilken nytta har företagen av Naturvårdsverket/andra myndigheters verksamhet i miljöarbetet.

I enkäten till företagen har företagen tillfrågats om vilken nytta man har av Natur- vårdsverket/andra myndigheters verksamhet i sitt miljöarbete. Relativt många före- taget besvarade inte denna fråga. Det interna bortfallet var 20 procent.

Av de företag som svarat anser drygt 60 procent att de har nytta av myndigheternas verksamhet medan knappt 40 procent anser att de inte har någon nytta. Skillnaden mellan olika branscher är inte mycket stora men Stödfunktioner till transporter och Övriga transporter har en mer positiv syn på nyttan av myndigheternas arbete än övriga branscher.

Den nytta som företagen har av myndigheternas arbete är i mycket stor utsträck-